淺析從制度層面提升社會治理效果

陳萍

摘 要：20l3年十八屆三中全會發(fā)出了全面深化改革的總動員，提出“創(chuàng)新社會治理”，這是首次在中央全會文件中提到“社會治理”。我國社會管理制度不同時期內(nèi)涵明顯不同，早期強(qiáng)調(diào)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)全面的社會治理，適應(yīng)新時期全面深化改革需求，創(chuàng)新社會治理制度，應(yīng)深刻把握現(xiàn)實國情，加強(qiáng)社會建設(shè)，促進(jìn)多元主體的協(xié)同治理。著重推進(jìn)以下幾項制度建設(shè)，即治理主體多中心化；治理手段網(wǎng)絡(luò)化；治理形式法制化；治理模式社會化與治理目的價值化等方面制度的重大突破，努力創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境。

關(guān)鍵詞：社會治理；制度變遷；新形勢；創(chuàng)新途徑

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0067-03

一、社會治理制度化相關(guān)概念

（一）社會治理的含義

社會治理在指在西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在的政治制度框架下，政府的一部分職能和基本公共服務(wù)輸出市場化的一種新的社會管理模式。這種新模式打破了社會公共管理的壟斷地位，它強(qiáng)調(diào)政府不再是社會公共服務(wù)的唯一提供方，多元化的提供有利于公共服務(wù)多樣化，創(chuàng)新化。社會治理主體多元化是指政府、社會公眾、社會組織、社會團(tuán)體等現(xiàn)在的社會事務(wù)的合作治理。

（二）制度化的含義

給“制度”下一個確切的定義是比較困難的，因為研究視角不同，制度的內(nèi)涵是不一樣的。在一般的社會科學(xué)文獻(xiàn)中，“制度”是指一個特定社會中，那些得到普遍遵循的行為規(guī)則或行為模式。這個用法為大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所采用[1]。如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思的“制度”的經(jīng)典含義：“制度指的是社會博弈的規(guī)則，簡而言之，制度是一部分人為設(shè)計、塑造人們之間互動關(guān)系的約束。”[2]制度學(xué)派的其他學(xué)者也基本上是從這一定義進(jìn)行延伸的。舒爾茨在他的《制度與人的經(jīng)濟(jì)價值的不斷提高》文章中將制度定義成管束人們行為的規(guī)則要求[3]。柯武剛、史漫飛進(jìn)一步指出，“這一套行為規(guī)則又可以理解為制度安排[4]。”林毅夫則明確指出，制度是社會中個人要遵守的一套行為規(guī)則。持續(xù)存在的家庭的、企業(yè)及企業(yè)間交易的、政府的組織方式等，均為“制度”[5]。本文所討論的社會管理制度，是指一個特定社會中，那些得到普遍遵循的行為規(guī)則或行為模式。

二、社會治理制度發(fā)展歷程

社會治理在不同的歷史時期有不同的含義，我國社會管理早期服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而改革攻擊時期的社會治理則蘊(yùn)含多元主體協(xié)同參加治理的意思?；仡櫸覈钠陂_放以后社會治理變遷過程，將對新形勢下社會治理的發(fā)展模式提供一些理論指導(dǎo)[6]。

（一）80年代以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會管理體制以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心

這個時期社會發(fā)展的主要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在80年代時期沒有社會管理、社會建設(shè)等方面的論述，這個時期的社會管理是低水平的探索階段。這時期的社會管理以政府為主導(dǎo)，更準(zhǔn)確的是個人的大部分行為，如衣、食、住、行等方面基本以其所在的工作單位負(fù)責(zé)，這時期的社會管理體制有較強(qiáng)的單位屬性。

（二）90年代伊始，社會管理體制改革強(qiáng)調(diào)收入分配、社會保障和教育體制

97年，黨的十五提出要將收入分配制度改革、實施科教興國和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、改善人民生活等要素納入到有中國特色的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。另外，這時的社會管理開始吸收社會力量，同時引入市場機(jī)制，打破了政府管理的壟斷地位。

（三）20世紀(jì)以來的社會管理體制逐步完善

進(jìn)入20世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)增長速度，成績令人振奮，但同時東西部，城市農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民生發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象越來越大。黨中央為了解決經(jīng)濟(jì)社會的“一條腿長、一條腿短”的發(fā)展問題，于黨的十六三中全會提出將“社會建設(shè)和管理”列入現(xiàn)如今社會發(fā)展的“五個統(tǒng)籌”之中，這樣的舉措也是當(dāng)時落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。在2007年，黨的十七大會議上提出了健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。在十八大中進(jìn)一步提出了建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。從這一次次的會議提法中，從格局到體制的變化，體現(xiàn)了我們社會管理體制正在逐步的完善當(dāng)中。

（四）2013年提倡以社會多元主體治理

黨的十八屆三中全會指出：“創(chuàng)新社會治理體制”就要提高社會發(fā)展的生命力，要提高現(xiàn)在的社會治理的水平，改進(jìn)現(xiàn)如今的治理方式，走系統(tǒng)、依法、綜合、源頭治理的模式?，F(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)的社會治理與以前提出的社會管理有本質(zhì)的區(qū)別，現(xiàn)在的社會治理更加突出了以多元的主體協(xié)作治理的意思，這樣理念的變化有著其深刻的時代烙印。傳統(tǒng)的以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)增長方式難以適應(yīng)時代的要求，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展帶來的社會問題，讓社會矛盾更加的凸顯。所以政府提出了社會治理的理念，重新定位政府與社會的角色，擴(kuò)大基層民眾、社會團(tuán)體、社會組織的參與度[7]。

三、新時期多維度制度化社會治理

從20世紀(jì)80年代末從世界的宏觀角度看，社會管理已由統(tǒng)治走向了治理。但是傳統(tǒng)的社會治理已經(jīng)跟不上全面深化改革下的社會發(fā)展。那怎么樣才能在全面深化改革中進(jìn)行有中國特色的社會治理呢？我認(rèn)為應(yīng)該從實際社會發(fā)出，從以下五個維度制度化來進(jìn)行社會治理才是符合當(dāng)下社會治理的實情[8]。

（一）社會治理的主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變

多中心的社會治理格局就是要打破傳統(tǒng)社會管理政府的壟斷地位，建立起政府、市場、社會與民眾等多元主體的協(xié)作治理模式。我國政府管理的壟斷地位是有其歷史原因，在建國后的無序的社會秩序中需要強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)力。正是因為這樣的原因，政府在處理公共問題當(dāng)中會優(yōu)先想到用“公權(quán)”解決問題，這樣其他的治理機(jī)制就會處于劣勢當(dāng)中，沒有競爭優(yōu)勢。而現(xiàn)在市場競爭機(jī)制正在完善中、公民社會也在發(fā)展中，如果還依靠單一政府治理方式，政府將會存在缺位與越位的風(fēng)險，政府職能轉(zhuǎn)變不適應(yīng)社會時代的進(jìn)步，那治理的成效將不會讓大部分民眾滿意。所以政府要創(chuàng)新社會治理的機(jī)制，其中最關(guān)鍵的是，打破傳統(tǒng)政府治理的壟斷地位，建立多中心的社會治理格局。需要注意以下三個方面[9]：首先，適度權(quán)力下放。這樣的瘦身運(yùn)動不僅是政府改革的長期目標(biāo)，還應(yīng)該將簡政放機(jī)通過法律保護(hù)的方式實踐下來。再次，培養(yǎng)多元主體協(xié)作治理。傳統(tǒng)的以政府主導(dǎo)的社會管理存在諸多的問題，社會管理單一、僵硬、缺乏活力，這樣的管理與現(xiàn)在公民社會所提倡的公民參與管理國家有一定的矛盾，如果引入多方的治理機(jī)制有利于解決現(xiàn)在的治理矛盾，社會也會更加的和諧。最后，引入市場機(jī)制。黨的十八大確定社會主義的市場經(jīng)濟(jì)制度，其實現(xiàn)在許多公共服務(wù)和公共問題的治理也可以吸收市場機(jī)制的合理做法，通過公共服務(wù)的創(chuàng)投購買，不僅讓政府可以集中精力做更重要的決斷，招投標(biāo)的方式也可以使服務(wù)效益的最大化[10]。

（二）社會治理的方式由平面化向網(wǎng)絡(luò)立體化轉(zhuǎn)變

由社會管理向治理的轉(zhuǎn)變，彰顯了我國社會管理理論的創(chuàng)新?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的社會治理是在強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)中，提倡全體社會成員的共同行動，利用系統(tǒng)、依法、綜合、源頭治理，實現(xiàn)治理效益的最優(yōu)化[11]。因此，我們現(xiàn)在就要公民參加社會治理的路徑，通過健全參與機(jī)制，形成人人參加社會治理的好局面。而多元中心的治理提供，使治理主體彼此之間相互依存，這樣我國的社會治理由平面走向立體的網(wǎng)絡(luò)化模式。D·凱特指出：“治理強(qiáng)調(diào)政府與社會力量通過面對面合作組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。”由定義我們可知社會治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間建立起網(wǎng)絡(luò)化合作，雖然行動部門可能不同，但能夠通過制度化的合作機(jī)制，通過調(diào)整相互的目標(biāo)，共同解決好矛盾沖突，實現(xiàn)利益最大化。如現(xiàn)在未成年人的保護(hù)工作，這樣工作可以通過從家庭、社區(qū)、政府、社會組織等多方的共同協(xié)作工作，通過確定各自的角色確定職責(zé)形成無縫對接的未成年人保護(hù)工作機(jī)制[12]。

（三）社會治理的形式由經(jīng)驗化向法制化轉(zhuǎn)變

社會治理的最終目標(biāo)是以人為本，達(dá)到善治。而好的治理必須有規(guī)則，因此善治離不開法律規(guī)范。沒有健全的法制、沒有法治的意識、沒有合法的程序，就會沒有社會治理的底線，社會將陷入一片混亂之中。以西方發(fā)達(dá)國家為例，雖然其社會治理講究多元、自由，對于普通民眾的日常行為管理相對寬松。但是，不得不提西方發(fā)達(dá)國家會集中資源、力量打擊與處理違法犯罪，僭越社會倫理道德底線的行為。對于沒有違反法律、沒有嚴(yán)重觸犯社會倫理道德底線的行為，政府一般不會干預(yù)[13]。因此，現(xiàn)階段提高我國社會治理的水平，就要解決社會矛盾與現(xiàn)行的法治機(jī)制的沖突。以前我國社會治理更多強(qiáng)調(diào)人治，現(xiàn)在我認(rèn)為法治是解決社會矛盾與沖突切實可行的辦法是依靠常態(tài)的制度化手段。所以，創(chuàng)新現(xiàn)行的社會治理，就必須依靠法治意識與治理機(jī)制來處理社會事務(wù)?！拔覈M(jìn)入法制建設(shè)的關(guān)鍵時期，各項法律在逐漸完善，以努力實現(xiàn)法制化，實現(xiàn)依法治國?！盵14]不可否認(rèn)的是，在改革開放的過程當(dāng)中我們在社會治理的法律法規(guī)建設(shè)取得了一部分的成績。但是隨著現(xiàn)在社會治理工作相連的領(lǐng)域多、工作量大、問題性質(zhì)復(fù)雜，新的問題層出不窮，而現(xiàn)在有部分落后的法律不足以適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展的需要，有部分社會治理領(lǐng)域還存在法律的空白。如現(xiàn)在社會組織參與社會治理的熱情度很高，但在管理社會組織方面還沒有專門的法律法律，有的社會治理問題雖然有相關(guān)法律法規(guī)的支持，但缺乏位階高法律規(guī)范。這一些問題，都需進(jìn)一步在社會治理領(lǐng)域的加強(qiáng)立法工作，通過實地的調(diào)查研究，推動相關(guān)領(lǐng)域的立法工作[15]。

（四）社會治理的模式由政府本位向社會本位轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會在《決定》提出“社會治理”這一概念。和“社會管理”概念相比，雖然只有一字之差，卻表明了我國社會治理的方式變化。確實，和社會管理相比，社會治理概涵蓋的內(nèi)容更加的豐富，社會治理講究治理方式從“政府本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)換，因此要正確明確政府在治理活動中所扮演的角色和要發(fā)揮的功能。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府不僅需要社會本身的成長和成熟外，更要求政府能夠踐行自己的改革諾言，實現(xiàn)政府自己的的角色與功能轉(zhuǎn)型。可是，在新時代的社會治理的過程中，什么樣的治理制度化道路可以幫助我們國家理清國家與政府的權(quán)力邊線、怎么樣正確處理國家和社會的關(guān)系，可以真正做到讓社會問題回到社會自身當(dāng)中來解決黨的十八屆三中全會的《決定》提出要通過全面建立有效的權(quán)力清單制度，劃好政府權(quán)力運(yùn)作的制度框架，確定在社會治理過程當(dāng)中政府與社會的分工問題。在《決定》中，明確相關(guān)的權(quán)力清單的制度要求，提出要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、要依法公開權(quán)力運(yùn)行的流程，通過“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓現(xiàn)有的治理活動決策、管理、服務(wù)、結(jié)果公開”。這樣的要求則讓政府從政府本位向社會本位轉(zhuǎn)變提供了可能[16]。

（五）社會治理的目的由工具化向價值轉(zhuǎn)變

社會治理的最終目標(biāo)不僅是為效率，更重要的在效率中體現(xiàn)社會公正，以人的全面實現(xiàn)為最終目的。我們知道當(dāng)前治理的重點是民生問題，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是發(fā)展社會事業(yè)，做好現(xiàn)有的公共服務(wù)。依照黨十八屆三中全會的總要求，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，努力實現(xiàn)讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。解決好最聯(lián)系人民群眾的根本問題，重點方面是在教育、就業(yè)、收入分配、社會保障等民生方面推進(jìn)社會的事業(yè)改革與創(chuàng)新，以此來滿足人民群眾多樣化需求，提高人們的生活水平。在社會治理方面，各級政府、官員的績效考核不僅要GDP的增長，也要確保社會公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。

因此，各部門要增進(jìn)公共利益、保障與改善民生的長效機(jī)制，形成一整套完備的治理制度體系，克服在社會事業(yè)發(fā)展過程中會出現(xiàn)的的體制、機(jī)制弊端，在制度上從根源解決政府在現(xiàn)階段發(fā)展社會事業(yè)的動力問題與持續(xù)力問題[17]。

四、結(jié)語

社會治理制度創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新命題提出的內(nèi)在要求和必然選擇，也是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容。想要實現(xiàn)現(xiàn)代化的社會治理，就要形成系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度。創(chuàng)新少不了理論的支持，但在實踐中防止治理的失效，關(guān)鍵還是要從制度人手，進(jìn)行制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。我們應(yīng)該在立足本國國情基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)源頭治理的制度化保障，努力提升社會治理現(xiàn)代化水平。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）