新立法法視角下的地方立法協(xié)作

陳杰

摘 要：在新立法法將地方立法權賦予所有設區(qū)的市這一新的形勢下，地方立法存在的沖突立法、重復立法的現象可能會更加凸顯，設區(qū)的市地方立法權的濫用將嚴重阻礙社會主義市場經濟的發(fā)展，破壞我國法治的統(tǒng)一，必須采取相應的措施解決這一困境。筆者認為地方立法協(xié)作可以有效的承擔此任務，地方立法協(xié)作發(fā)端于區(qū)域經濟一體化的需求，其對于解決區(qū)域內法律沖突、優(yōu)化配置立法資源、維護區(qū)域法制統(tǒng)一擁有不可忽視的作用，同時新立法法所確定的立法體系又為地方立法協(xié)作的完善提供了新的基礎與動力，二者互相配合，共同致力于我國地方法治建設事業(yè)。

關鍵詞：立法法；地方立法權；地方立法協(xié)作

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0097-04

一、設區(qū)的市開展地方立法工作面臨的問題

2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案，是我國法治建設道路上的重要里程碑，其對于健全我國立法體制、提高立法質量和立法效率，建設社會主義法治國家，具有重要的現實意義和深遠影響。此次修改亮點頗多，其中最為引人關注的是有關地方立法的修改，新立法法在規(guī)定賦予所有設區(qū)的市以地方立法權的同時又進一步將其權限范圍限制在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。

新立法法出臺后短短幾個月，各省人大常委會便紛紛依法確定所轄區(qū)域內設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的時間，例如：7月，浙江省人大常委會確定溫州、臺州等5個設區(qū)的市已具備相應的立法能力，準予其行使地方立法權，隨后9月，又決定嘉興等4個設區(qū)的市開始行使地方立法權；截止至12月1日，山東省全部共17個設區(qū)的市分兩批次已全部開始行使地方立法權；其他省份亦如火如荼的開展。賦予所有設區(qū)的市以地方立法權是進一步提升地方治理能力，將地方治理納入法治化軌道的迫切需求，旨在從根本上杜絕地方政府以紅頭文件的形式自行賦權，以期保障公民、法人與其他組織的合法權益和提升依法行政的能力，同時有利于發(fā)揮地方的積極性與主動性，共同致力于中國現代化建設事業(yè)。

雖然賦予所有設區(qū)的市以地方立法權是提升依法治國水平與健全立法體制的必要之舉，是強化地方治理的不可逆轉的趨勢，但是在我國目前的形式下，仍然存在許多的問題與困難制約著設區(qū)的市地方立法的功能的發(fā)揮。

首先，在短時間內，大部分設區(qū)的市的人大與政府缺乏相應的立法能力與立法資源。立法權是國家權力中最為重要、最具根本性的權力，立法質量的高低涉及國計民生、政權穩(wěn)定，因而立法活動需要立法工作者具有高度的專業(yè)素養(yǎng)與技術能力，并以此為基礎組成獨立的專業(yè)的法制工作機構為地方人大與地方政府服務。顯然我國目前絕大多數設區(qū)的市缺乏這種能力，所以新立法法在賦予各個設區(qū)的市地方立法權的同時，規(guī)定由省人大常委會需要根據實際情況依法確定行使這一權力的時間，意在嚴格把控，只有具備相應的立法能力才可以行使地方立法權。立法能力具備與否以及立法資源的配置需要衡量許多方面，例如人口數量、地區(qū)發(fā)展水平、組織機構設置等，但是這些方面缺乏可操作的標準，所以現實中主要審查市人大或市政府是否設置了負責地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章統(tǒng)一審議的法制委員會或專門的法制工作機構，以及是否配備了相關專業(yè)人員。所以現實中便出現許多省份內所有設區(qū)的市已經全部獲得省人大常委會的授權開始行使地方立法權。

其次，與缺乏立法能力與資源相應的結果便是立法質量存疑。從以往的地方立法實踐來看，一方面是地方立法重復立法現象嚴重，照抄照搬上位法的規(guī)定造成地方立法千篇一律，缺乏地方立法應有的執(zhí)行性與地方特色，立法資源被浪費；另一方面，受地方利益的影響，地方立法權存在被濫用的危險，地方意志更容易通過法律手段得以貫徹和執(zhí)行。在全國280多個設區(qū)的市獲得立法權之后，這一問題將更加凸顯，需要引起足夠的關注并尋求切實有效的解決方案。

最后是法制統(tǒng)一問題，我國是單一制國家，地方立法權由中央授予，下位法不得與上位法相沖突，在解決縱向不同位階間法律沖突時擁有明確的規(guī)則，但是卻缺乏解決橫向間同等位階間法律沖突的規(guī)則。隨著新立法法將地方立法權賦予280多個設區(qū)的市，地方立法間的沖突在所難免，各自的立法只在相應的行政區(qū)劃內有效，以行政區(qū)劃為單位進行的地方立法“可能帶來僅從本地區(qū)特殊性考慮的負面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現象，從而形成一種法治的‘碎片化、‘地方化現象”，不利于市場經濟的發(fā)展，更與社會主義法治國家建設的理念相違背。

針對此局面，許多專家學者皆提出了相應的措施，例如：進一步厘清中央與地方立法權限；強化法制委員會功能；暢通公民參與立法渠道，為地方立法提供程序性與民主性保障；實行法律草案委托專家學者起草等等，這些措施都是保障設區(qū)的市科學、民主、高效立法的必要之舉。但是筆者認為，其皆忽略了地方立法協(xié)作這一有力的武器。地方立法協(xié)作源自區(qū)域經濟一體化的需求，是以打破區(qū)域內行政藩籬、地方保護、推進經濟協(xié)調發(fā)展為目的所構建的制度，其對于解決區(qū)域內法律沖突、優(yōu)化配置立法資源、維護區(qū)域法制統(tǒng)一擁有不可忽視的作用。這一制度對于解決新形勢下的立法問題同樣具有價值，但是同時也必須注意到既有的區(qū)域立法協(xié)作是在舊立法法所設定的立法體制內為了追求經濟一體化而設置，將其應用至新的體系內需要對其經行新的構建。

二、既有立法協(xié)作實踐分析

地方立法協(xié)作只是一個學理概念，而非法律概念，其在我國的法律體系之中中并沒有規(guī)定，其指涉的是一種法律現象：擁有立法權的不同行政區(qū)劃間的地方人大及其常委會、地方政府就一定的立法事項進行交流、磋商以避免地方立法間的沖突、追求地方立法間的協(xié)調，以共同立法的形式實現共同利益。如上文所述既有的立法協(xié)作是在區(qū)域經濟一體化的背景下政府為了打破行政藩籬、地方保護，追求區(qū)域經濟利益的最大化，或者為了妥善處理區(qū)域性問題，而實行立法協(xié)作，為區(qū)域經濟一體化構建統(tǒng)一的法治保障。因而地方立法協(xié)作，又被稱為區(qū)域立法協(xié)作、區(qū)域立法合作，以強調協(xié)作的“區(qū)域”這一主體范圍與背景動因。

在這一背景下，我國區(qū)域經濟一體化程度較高的地方，例如長三角、東三省、環(huán)渤海、京津冀先后自發(fā)開始了區(qū)域立法的協(xié)作。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省共同簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，這是我國地方尋求立法協(xié)作嘗試的開端，開啟了我國地方立法的新篇章，東三省是在政府間以地方政府規(guī)章為載體開展的立法協(xié)作，而在2014年蘇滬浙皖就大氣污染防治工作首次開啟了地方性法規(guī)層面的立法協(xié)作，繼而2015年京津冀三地人大通過《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，實現了區(qū)域人大立法協(xié)作的系統(tǒng)化、完備化，將我國的地方立法協(xié)作提升至新的層次。

這些實踐有效的整合了地方立法資源，解決了地方立法間沖突，為區(qū)域經濟發(fā)展提供了統(tǒng)一的法治保障，因此值得在新立法法所構建的體系中繼續(xù)深化。地方立法協(xié)作的內涵主要包括協(xié)作立法的主體、權限、程序這三個方面，本文即從此三個方面對既有實踐加以分析，取其精華為在新的形勢下充分有效發(fā)揮設區(qū)的市地方立法權提供理論上的指導。

首先是地方立法協(xié)作的主體。一方面既有的實踐以區(qū)域內地方政府的協(xié)作為主、人大協(xié)作為輔。我國最早開始的立法協(xié)作，如東三省、珠三角、長三角地區(qū)開展的實踐，皆是地方政府間的法制合作，直到近幾年以京津冀為代表的人大間的立法協(xié)作才開始進行。另一方面，立法協(xié)作又強調“區(qū)域”的屬性，以區(qū)域內的省級人大間或省級政府間的合作為主。

這是由我國舊立法法所確定的立法體制決定的。地方立法協(xié)作作為一種新的立法方式，強調地方立法主體間的協(xié)調、配合，但首先需要協(xié)調的乃是同既定立法體制的協(xié)調問題，必須要融入我國的立法體制之中，否則便存在難以克服的合法性問題而寸步難行。在舊立法法的體系下，擁有地方立法權的主體包括省級和較大的市的人大及其常委會、省級和較大的市的地方政府，由于較大的市數量有限且相距較遠難以形成共同的利益基礎，所以既有的立法協(xié)作實踐與研究只能以省級間的合作、協(xié)調為重點，例如東北三省的立法協(xié)作即是以遼寧、黑龍江、吉林三省的省政府為主體，此種模式的優(yōu)勢在于可以保障大范圍的法治協(xié)調，立法結果呈現為省級地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式，效力較高。但是問題同樣明顯，協(xié)作的范圍越大，共同的利益基礎可能越小，達成一致結果的困難就越大，同時在追求大范圍的普遍性時可能會忽略局部的特殊性，且就目前立法協(xié)作的成果來看，原則性的一致較多，而缺乏實質性問題的解決。

其次是地方立法協(xié)作的權限。舊立法法對我國地方立法權限沒有明確的規(guī)定，只原則性的規(guī)定地方立法屬于執(zhí)行性立法、地方性立法、先行性立法，因而理論上地方立法主體間可以就廣泛的事項進行立法協(xié)作，但是如上文分析，以省級立法主體為單位的協(xié)作缺乏廣泛的共同利益基礎，只能以區(qū)域經濟一體化為動力方能進行，而我國的區(qū)域經濟一體化并非市場經濟自發(fā)生成，而是在政策主導下建立。在此背景下確立的地方立法協(xié)作主要以經濟領域的協(xié)作為主，例如東三省于2012年公布已完成的22個協(xié)作立法項目主要圍繞在促進科技進步、裝備制造業(yè)和非公有制經濟發(fā)展等方面。

最后是地方立法協(xié)作的程序。縱觀現有實踐，具體程序為在立法溝通協(xié)商與信息共享的基礎上，各省人大、省政府就立法規(guī)劃與年度計劃實行同步推進，在對重大立法事項共同協(xié)商、達成一致的前提下，立法成果共享，各自出臺地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。這種做法并非嚴格意義上的協(xié)作共同立法，只是地方立法主體在信息溝通基礎上的聯(lián)合行動、配合行動，缺乏常規(guī)化、程序化，缺乏立法后的法律解釋、法律監(jiān)督等方面的配合。

三、新立法法視角下地方立法協(xié)作的完善

立法法修改所產生的設區(qū)的市的立法困境需要以地方立法協(xié)作的方式解決，同時新立法法所確定的立法體系又為地方立法協(xié)作的完善提供了新的基礎與動力，二者互相配合，共同致力于我國地方法治建設事業(yè)。

立法法的修改對于地方立法協(xié)作乃是顛覆性的革新，新的主體將在新的背景動力下進行立法協(xié)作。這種革新將體現在地方立法協(xié)作的各個方面，因而有必要重新對地方立法協(xié)作的具體方面進行分析。

（一）科學劃分中央立法權限與地方立法權限

雖然地方協(xié)作立法主要是地方的事務，但是從其產生、發(fā)展、動力、制約來看，都脫離不開中央的作用。這是由我國的國情所決定的，我國乃是單一制國家，又存在一個單一執(zhí)掌全國的政黨，地方立法權由中央授予，地方的重大事項尤其是地方跨行政區(qū)域的立法聯(lián)合沒有中央的支持是不可行的。在把握中央與地方的關系上，最為重要的乃是明確中央與地方的立法權限的劃分，現行的法律之中對該問題的規(guī)定并不明確，結果便造成“中央立法在極大的彈性和極小的張力之間的跳躍，地方立法在‘無所顧忌的沖撞與‘束手無策的乖巧之間沉浮”的現狀。而地方立法協(xié)作只有在地方立法權限相對明確的條件下方能開展，只有地方立法權限清晰，地方立法主體才會激發(fā)自身的積極性與主動性。

（二）充分發(fā)揮地方人大在立法中的主導作用

縱觀現有的實踐，長三角、珠三角、東三省等區(qū)域的立法協(xié)作皆是政府主導，這是實踐發(fā)展的必然要求，因為行政權的主動性、執(zhí)行性，直面社會利益、矛盾，決定了其對轄區(qū)內的變化、需求的了解最為貼切，并且其具有的管理的職責也迫使行政機關做出調整。這種方式雖然具有高效、簡潔、靈活的種種優(yōu)點。但是行政機關由于存在自身利益、地方利益、部門利益以及困于專業(yè)素質不能取代人大在立法中的主導作用，可以說在協(xié)作發(fā)展的初期可以由政府主導，但隨著地方立法協(xié)作的深入發(fā)展，就必須激活人大的功能，將立法的層次上升至地方性法規(guī)。一方面，地方政府規(guī)章相對于地方性法規(guī)而言，應當屬于執(zhí)行性立法，在沒有上位法的依據時，不能設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，所以對地方性事務的創(chuàng)設性立法應當由地方人大進行。另一方面，行政立法協(xié)作由于我國法律沒有做出明確的規(guī)定，因而總是存在合法性的疑問，并且由行政機關主導的協(xié)作過程中關注點在于高效、便捷，而忽視了公民參與。而這一點恰是人大制度的優(yōu)越性所在，作為地方國家權力機關的地方人民代表大會是地方人民當家作主的機關，其可以對該轄區(qū)內的重大事項做出決定，而該決定是建立在廣泛的民意基礎之上。

當然著重于激活人大立法的主導作用并非要排除行政立法的作用，地方立法協(xié)作應當是分層級推進，應當根據立法的內容、事項的重要性、靈活性而選擇不同的形式，從設區(qū)的市的地方政府規(guī)章、設區(qū)的市的地方性法規(guī)到省一級地方政府規(guī)章、省一級地方性法規(guī)，乃至行政法規(guī)、法律，構成一個規(guī)范體系，效力層級不斷提升，所規(guī)范的事項自然應有所不同，市際間應著重于立法法所確定的三個領域的具體操作、執(zhí)行方面的協(xié)作，而省際間可以就宏觀的事項作出原則性的規(guī)定，將不同的事項交由不同層級的立法規(guī)定，各司其職共同致力于我國法治的發(fā)展。

（三）地方立法協(xié)作的主體

新立法法賦予所有設區(qū)的市地方人大及其常委會、設區(qū)的市地方政府立法權，擴展了地方立法主體的范圍，為區(qū)域立法協(xié)作提供了新的主體選擇。如上文所述，既有的地方立法協(xié)作以省級人大間或者省級政府間的合作為主，范圍過寬。而隨著立法主體的擴展，將重點放在了市際的立法協(xié)作之上，設區(qū)的市一級的協(xié)作立法更加具有可操作性，效果更加明顯。新獲得地方立法權的設區(qū)的市缺乏相應的立法經驗，同時立法資源也稍顯薄弱，而協(xié)作立法可以有效整合立法資源，保障立法工作的順利進行。

地方立法協(xié)作與立法法修改賦予設區(qū)的市地方立法權的目的并非矛盾，擴展地方立法主體是為了使地方能夠依據自身特點和需求制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，使地方治理有法可依，提升地方法治化水平為促進地方經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供保障。設區(qū)的市制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章需要著重突出地方立法的獨特性、地方性，但是這種特殊性不能以損害法治的統(tǒng)一為代價。地方立法協(xié)作可以在整合立法資源的基礎上，有效解決地方立法的特色性與市場經濟要求法治統(tǒng)一間的矛盾，地方立法存在兩大需求或者說是困境，一方面要維護法制的統(tǒng)一，所謂統(tǒng)一可以是市之間的、區(qū)域間的、中央與地方間的，另一方面賦予設區(qū)的市地方立法權又要求具有地方性特色，二者要保持互動中的平衡，既不能為了強求一致而扼殺地方的主動性、特色性，同時也不能不顧法制的統(tǒng)一而自行其是。而能同時整合這兩點的機制中，地方立法協(xié)作具有獨特的優(yōu)勢。協(xié)作即意味著追求地方法制的統(tǒng)一，但這種一致并非不顧實際、消除差異的統(tǒng)一，而是充分發(fā)揮地方立法主體的積極性，在雙方或多方就利益相關的事項共同協(xié)商以尋求利益最大化。地方立法協(xié)作所欲求的是在需要地方合作、共治的事項上協(xié)同努力，以付出最少的代價制定效益最大化的法律。

（四）地方協(xié)作立法的權限

雖然根據立法法第七十二條第二款的規(guī)定，設區(qū)的市的立法權限僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護，但是這三項皆為抽象的概念，存在很寬泛的解釋空間，并且這些領域又恰是最需要進行協(xié)作立法的領域。以環(huán)境保護為例，霧霾的治理成為許多地方的首要問題，急需進行相關立法解決，但是大氣的流動性決定了以目前按照行政區(qū)劃各自進行立法的方式無法提供有效的霧霾問題，只會導致各地“自掃門前雪”甚至出現“以鄰為壑”的局面。這些事項的存在說明隨著社會經濟的發(fā)展，地區(qū)間的聯(lián)系日益增多，更多的社會問題跨越行政區(qū)劃而需要共同的努力去解決。地方立法協(xié)作不僅是消極的防止地方立法沖突或者優(yōu)化配置稀缺立法資源，更可以積極的為解決區(qū)域性問題而提供法治保障。

新立法法對設區(qū)的市立法事項的限制為地方立法協(xié)作提供新的動力，重新塑造其價值定位。既有的協(xié)作是以區(qū)域經濟一體化為動力，立法協(xié)作主要聚焦于經濟領域。而新的體系下，由于設區(qū)的市立法權限相對明確，則更應著重于區(qū)域性問題的解決，例如：大氣污染、水資源保護、交通等之前被忽略卻急需解決的問題。

（五）區(qū)域立法協(xié)作的程序與方式

對于協(xié)作立法的必要性與可行性，實務界與學術界基本不存在爭議，但是如何將這種協(xié)作的理念在現實中落實，則困難重重。現有的實踐模式基本為由一省人大、政府牽頭組織起草，其他省人大、政府予以配合，共同研究，立法成果共享，各自出臺地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。

許多學者設想建立共同立法機關，由其行使立法權，真正實現共同立法。但是在我國目前的體制，尤其是在所有設區(qū)的市都行使立法權的情形下，是極難實現的。但是這并非否定共同立法。筆者認為，在立法法修改后，地方立法協(xié)作可以在兩個層次上開展，首先是繼續(xù)深化區(qū)域一體化背景下的立法協(xié)作，其目標是實現區(qū)域治理的一體化、法治化，強化區(qū)域的自治性、獨立性，在這一語境下，建立共同立法機關是我國區(qū)域發(fā)展的必然要求。

另外就是本文所關注的設區(qū)的市之間所進行的立法協(xié)作，二者背景、目的存在差異決定了二者采取的措施、發(fā)展的路徑當然應有所不同。地方立法協(xié)作的功能如上所述是多方面的，因而有關其價值定位與目的的選擇就決定了地方立法協(xié)作發(fā)揮不同的功能。針對設區(qū)的市間的立法協(xié)作并非追求區(qū)域治理的一體化，而是為了解決地方立法沖突，整合立法資源，所以可以借鑒既有的協(xié)作體制，以強化地方立法主體間的信息共享為基礎采取聯(lián)合行動。

具體而言，在目前的體制下，設區(qū)的市間的立法協(xié)作首先需要保障立法協(xié)作的常規(guī)化、系統(tǒng)化、法治化，擁有共同利益基礎、面對共同問題的市之間通過簽訂立法協(xié)作協(xié)議的方式確定立法協(xié)作的框架。其次，著力加強設區(qū)的市人大與政府的法制委員會的協(xié)調能力，依法賦予其相應的職權，加強立法隊伍建設，提升人大常委會與人民政府工作人員法律專業(yè)技能。最后，必須保障公民參與立法協(xié)作，公民參與是地方立法協(xié)作民主性、合法性的保障，有利于消除地方立法的部門利益、地方利益的影響，使立法切實保障人民的利益，并且相比于省級人大或省級政府立法，設區(qū)的市更加貼近人民，更方便吸納相關利益主體參與立法的全過程。

四、小結與展望

雖然地方立法協(xié)作在此次立法法修改之中并沒有得以體現，但是修改后的地方立法客觀狀態(tài)卻為立法協(xié)作提供了開展的空間，為立法協(xié)作的進一步深化發(fā)展提供了新的主體選擇與背景動因。筆者相信以設區(qū)的市為單位進行的地方立法協(xié)作在不久的將來一定會充分開展，為地方治理提供堅實的統(tǒng)一的法治保障。同時也必須注意到學理上所構建的地方立法協(xié)作只是理論上的設想，其在現實中的運行則會受到許多因素的制約，必須正視現實中的種種差異方能充分發(fā)揮地方立法協(xié)作的功能。

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（責任編輯 賽漢其其格）