我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給困境與對(duì)策研究

何愛芬

摘 要：作為公共產(chǎn)品的義務(wù)教育，具有明顯的正外部性，農(nóng)村的義務(wù)教育的發(fā)展水平直接影響教育公平實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育深受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，但當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育供給還面臨著責(zé)任主體不明確、供給渠道單一、供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)不均衡等困境，要走出這些困境，一要明確責(zé)任主體、而要拓寬供給渠道、三要最大限度的激活現(xiàn)有供給資源總量，四要優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；供給困境；經(jīng)費(fèi)投入

中圖分類號(hào)：G522 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-9214（2016）05-0286-02

一、引言

義務(wù)教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，對(duì)培養(yǎng)國(guó)民的基本技能和社會(huì)認(rèn)同感、塑造現(xiàn)代社會(huì)合格公民、提升公民的幸福感等具有重要的意義。但是農(nóng)村義務(wù)教育在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，發(fā)展并不樂(lè)觀，面臨著許多困境，對(duì)于如何走出當(dāng)前的教育供給困境，為了讓農(nóng)村孩子享受與城市孩子同等的教育，促進(jìn)教育起點(diǎn)、機(jī)會(huì)公平，最后實(shí)現(xiàn)教育公平，保證農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，是現(xiàn)階段我們要研究的重要課題。因此，選擇農(nóng)村義務(wù)教育作為本文的研究對(duì)象，既具有理論的意義，也有實(shí)踐價(jià)值。

二、相關(guān)概念界定與屬性分析

農(nóng)村義務(wù)教育的概念界定

最早來(lái)源于國(guó)外的義務(wù)教育一詞，即 Compulsory Education，日本譯為“義務(wù)”，我國(guó)沿用了日本的譯法，稱之為“義務(wù)教育”。根據(jù)《義務(wù)教育法》的相關(guān)規(guī)定，義務(wù)教育的實(shí)質(zhì)是國(guó)家依照法律的規(guī)定對(duì)適齡兒童和青少年實(shí)施的一定年限的強(qiáng)迫教育的制度，它是指所有適齡兒童和青少年都必須接受的，國(guó)家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國(guó)民教育。農(nóng)村義務(wù)教育在我國(guó)，是以生活在農(nóng)村地區(qū)的適齡兒童、青少年為教育對(duì)象。農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過(guò)渡的過(guò)程，進(jìn)行農(nóng)村適齡兒童、青少年獲取知識(shí)與勞動(dòng)技能、現(xiàn)代公民意識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力的教育，在農(nóng)村與城市二元社會(huì)里農(nóng)民處于不利的歷史條件下是必須的。

三、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的供給困境

《義務(wù)教育法》重新修訂后，農(nóng)村義務(wù)教育供給由農(nóng)民回歸政府。經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制由“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”轉(zhuǎn)向“國(guó)務(wù)院和地方政府分項(xiàng)目，按比例共同分擔(dān)”。農(nóng)村義務(wù)教育有了國(guó)家財(cái)政性支持：農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕，農(nóng)村兒童接受義務(wù)教育進(jìn)一步得到保障，教育普及水平就會(huì)得以提高；農(nóng)村義務(wù)教育由公共財(cái)政全面保障，一些地方保障水平顯著提高；教育亂收費(fèi)現(xiàn)象得到有效遏制，學(xué)校與政府在人民心中的公信度得到提升；促進(jìn)了依法治教，提高了政府和學(xué)校的管理水平。但是，我們也要清醒地意識(shí)到，當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村義務(wù)教育供給方面存在的諸多不足，面臨諸多困境，表現(xiàn)為：

（一）供給主體責(zé)任不明確，監(jiān)管法律不健全

農(nóng)村義務(wù)教育改革后，實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，由于缺少法規(guī)的保障，本該是一種明確各級(jí)政府之間責(zé)任分擔(dān)的模式，如今卻變成了政府之間互相推諉的借口。作為基層地方的財(cái)政收入本來(lái)就薄弱，加上缺乏法律和相關(guān)監(jiān)管，基層縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給就變得“可有可無(wú)”。本來(lái)中央政府對(duì)于義務(wù)教育的撥款在整個(gè)教育財(cái)政預(yù)算中所占的比例就少，在實(shí)行分稅制以后，財(cái)權(quán)上升到中央政府，再加上沒有一個(gè)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，即使是中央實(shí)施的扶貧活動(dòng)到最后也會(huì)變得責(zé)任模糊。

（二）供給渠道單一

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育籌資幾乎全部依賴政府財(cái)政性支出和轉(zhuǎn)移支付，民間和私人投資力量微弱。1993年（中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要）中提出“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%的宏偉目標(biāo)，直到在2012年才首次實(shí)現(xiàn)，而且4%的教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。供給渠道單一，政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，要引入市場(chǎng)機(jī)制，拓寬供給渠道，導(dǎo)致單純依靠政府的財(cái)政性供給已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足不斷發(fā)展的教育需求，長(zhǎng)此以往，農(nóng)村的義務(wù)教育將會(huì)出現(xiàn)停滯不前的狀況以及縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大的困境。

（三）供給總量嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費(fèi)短缺

根據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出占我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比重與發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至世界平均水平都還有很大的差距。我國(guó)對(duì)教育投入占GDP4%，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足落后的農(nóng)村教育的需要。我國(guó)在1994年進(jìn)行了財(cái)稅體制改革，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的困難，由于農(nóng)業(yè)稅的取消影響了財(cái)政收入，減少了對(duì)縣一級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出，導(dǎo)致很多學(xué)校的基礎(chǔ)建設(shè)無(wú)法配備，教師待遇偏低，很多農(nóng)村優(yōu)秀教師的大量外流，使農(nóng)村義務(wù)教育陷入了窘境。

（四）供給結(jié)構(gòu)失衡，資源配置不合理

農(nóng)村義務(wù)教育供給結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的失衡。正所謂，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一些經(jīng)濟(jì)水平較高的農(nóng)村，其義務(wù)教育水平也較高，反之則反。農(nóng)村義務(wù)教育的資源配置存在嚴(yán)重缺陷，表現(xiàn)在以下因素：基礎(chǔ)的教學(xué)硬件設(shè)施匱乏、師資力量薄弱、教育資源利用率低。從國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒得出，當(dāng)前國(guó)家的教育資源分配及撥款用于高等教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于義務(wù)教育，這樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育資源的嚴(yán)重匱乏。

四、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育有效供給的對(duì)策

農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展是關(guān)乎整個(gè)教育事業(yè)的大問(wèn)題，而教育供給猶如教育事業(yè)的血液，為此，本文就促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給困境提出如下幾點(diǎn)建議：

（一）明確責(zé)任主體，加強(qiáng)法律監(jiān)督

本文所提倡的政府的供給主導(dǎo)是指在義務(wù)教育的第一階段，即解決“缺錢”的問(wèn)題。就當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育而言，政府在義務(wù)教育的第一階段要想法設(shè)法籌集資金，保證教育經(jīng)費(fèi)供給?；I集教育經(jīng)費(fèi)這就涉及到政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)作的問(wèn)題，而要確保政府通過(guò)稅收方式籌集到的義務(wù)教育資金的使用效率，必須借助于市場(chǎng)機(jī)制，另外還可以借助第三部門的力量。為了切實(shí)保證我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育資金的可靠供給，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的平等、公正、均衡健康發(fā)展。應(yīng)該加大中央及省級(jí)政府在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)，加大中央在農(nóng)村義務(wù)教育的投入比例，使重心上移，改變“以縣為主”的格局。此外，為保障農(nóng)村義務(wù)教育供給的充足性，明確農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體，需要用立法來(lái)保障，如建立《義務(wù)教育供給法》明確各級(jí)主體對(duì)義務(wù)教育的供給比例，依法辦事。

（二）拓寬農(nóng)村義務(wù)教育的供給渠道

我國(guó)農(nóng)村的義務(wù)教育主要是財(cái)政撥款，這在一定程度上縮減了教育經(jīng)費(fèi)籌資的渠道，我們應(yīng)該建立多元化的農(nóng)村義務(wù)教育籌集教育經(jīng)費(fèi)渠道，改變當(dāng)前的單一的經(jīng)費(fèi)供給模式。

首先，將社會(huì)納入義務(wù)教育的事業(yè)中來(lái)。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮稅收在籌集教育經(jīng)費(fèi)的積極作用，謀求教育投資主體的多元化發(fā)展。我們需要積極鼓勵(lì)社會(huì)有能力和資格的社會(huì)力量參與到籌資辦學(xué)的軌道上來(lái)。

其次，為了保證我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，我們需要嘗試建立專門的教育稅，使其專門用于籌措我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。從而使我國(guó)義務(wù)教育有了比較穩(wěn)定和固定的來(lái)源，防止各級(jí)政府的財(cái)政困難從而影響當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

最后，社會(huì)組織、團(tuán)體、個(gè)人作為義務(wù)教育的受益者也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)承擔(dān)起我國(guó)義務(wù)教育的責(zé)任，這些來(lái)源于利益獲得原則，因此我國(guó)應(yīng)該通過(guò)建立教育基金，發(fā)行教育彩票，社會(huì)捐贈(zèng)，以及企業(yè)向農(nóng)村義務(wù)教育投入辦學(xué)減免一定賦稅等形式廣泛吸收社會(huì)資金，將這些資金專項(xiàng)用于我國(guó)農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量對(duì)我國(guó)義務(wù)教育投入的積極性參與。

（三）增加農(nóng)村義務(wù)教育的供給資金總量，激活現(xiàn)有教育資源

增加我國(guó)農(nóng)村義務(wù)投入總量是解決我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育資金短缺問(wèn)題的必要途徑，政府和民間都應(yīng)采取切實(shí)可行的措施，廣開財(cái)源，調(diào)整政策，籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在財(cái)政的教育投入力度方面，增加中央和省級(jí)部門對(duì)我國(guó)農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入數(shù)量，增加其在農(nóng)村義務(wù)教育的投入比例則要求中央和省級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)配全國(guó)經(jīng)濟(jì)資源，增加發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)，城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，增加中央扶貧專項(xiàng)款中教育經(jīng)費(fèi)的比重等，通過(guò)一系列切實(shí)可行的措施保證我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的資金供給。另一方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)想盡一切辦法監(jiān)管和激活現(xiàn)有的農(nóng)村義務(wù)教育資源，在教育供給總量既定的情況下，只有最大限度的激活，充分發(fā)揮現(xiàn)有供給的價(jià)值。在農(nóng)村義務(wù)教育我國(guó)的政府部門應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的關(guān)注及投入，從而逐漸形成具有中國(guó)特色的以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與、民辦教育占一定比例義務(wù)教育的新格局。

（四）積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置

義務(wù)教育不公平的根本原因是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的落后。所以我們需要更好的發(fā)展改變經(jīng)濟(jì)的落后，這才是硬道理，我國(guó)必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，加快相對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大對(duì)落后地區(qū)的投入，加快貧困農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)的投入結(jié)構(gòu)，逐步縮小地區(qū)間的農(nóng)村義務(wù)教育水平差距，才能從根本上解決義務(wù)教育不公平問(wèn)題。

第一，義務(wù)教育供給中政府要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展提供政策傾斜和資金支持，尤其要加大對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展整體水平，縮小城鄉(xiāng)差距。優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置要不斷加大農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入，改善農(nóng)村教師福利待遇，加強(qiáng)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化教育教學(xué)環(huán)境等，但優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育供給不能僅僅加大資金投入，要利用城市優(yōu)質(zhì)教育要素反哺農(nóng)村，以城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)造就城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展新局面。

第二，優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育的資源配置，增加需求資源與與激活現(xiàn)有資源并重。義務(wù)教育在實(shí)行“兩免一補(bǔ)”之后，農(nóng)村校際間差距越來(lái)愈大。在“擇校熱”的嚴(yán)重影響下，農(nóng)村的教育資源不斷流失，比如農(nóng)村優(yōu)秀生源和農(nóng)村青年教師等?，F(xiàn)在的農(nóng)村小學(xué)校舍是空置變成荒蕪的，但是有的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村小學(xué)是沒有學(xué)校的，更有甚者是在黃土地上就地而坐上課，沒有教室更沒有課桌。所以必須進(jìn)行城鄉(xiāng)、校際間的資源配置，這就需要教育行政部門通過(guò)教育政策來(lái)協(xié)調(diào)。此外，現(xiàn)階段最重要的是針對(duì)不同農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的現(xiàn)狀配置教育資源，做到“物盡其用”。政府或者是相關(guān)的教育行政部門，應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀方面的調(diào)研，掌握不同的農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育落實(shí)現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的先用資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，有計(jì)劃有針對(duì)性的激活現(xiàn)有教育資源，這樣才能夠真正落實(shí)了農(nóng)村義務(wù)教育提高國(guó)民素質(zhì)的初衷。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)歷了由建國(guó)初實(shí)行的“國(guó)家辦學(xué)、財(cái)政單一供給”的管理模式，到現(xiàn)在的“經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的階段，是一個(gè)由中央逐步向地方放權(quán)的過(guò)程，也是一個(gè)符合我國(guó)基本國(guó)情的農(nóng)村義務(wù)教育最優(yōu)供給體系的演變過(guò)程。地方政府尤其是貧困地區(qū)的地方政府隨著分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行已無(wú)力承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任。因此，我國(guó)政府需要不斷加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的資源供給，破除當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的困難處境，優(yōu)化義務(wù)教育在城鄉(xiāng)、校際之間的資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的“均衡發(fā)展”，從而在整體上促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的可持續(xù)、健康發(fā)展。

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