農(nóng)村義務(wù)教育財政體制變遷述評與思考

倪文鼎+陳岳堂

[摘 要]改革開放后的財政體制改革誘發(fā)農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的多次變革，每次變革都取得一定成果。尤其進(jìn)入21世紀(jì)以后，義務(wù)教育迎來免費時代，農(nóng)村義務(wù)教育財政體制不斷完善，但仍存在許多缺陷。通過對我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制變遷的梳理，總結(jié)既有經(jīng)驗，對今后農(nóng)村義務(wù)教育的財政決策提供借鑒具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]改革開放；農(nóng)村義務(wù)教育；財政體制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.072

[中圖分類號]G522.3；F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

改革開以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，我國財政體制進(jìn)行重大改革，農(nóng)村義務(wù)教育財政體制作為其重要組成部分也隨之進(jìn)行多次調(diào)整和變革。改革開放以來我國義務(wù)教育財政制度主要經(jīng)歷了“以鄉(xiāng)為主”階段和“以縣為主”階段到“省級統(tǒng)籌”階段的三個重要發(fā)展歷程。各階段投入主體的變換都反映了政府對義務(wù)教育投入重視程度的提升，同時對我國農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。通過回顧各階段農(nóng)村義務(wù)教育財政體制特點，分析制度改革中的得失和存在的突出問題并提出合理建議，對完善現(xiàn)行的財政體制機制，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展具有積極意義。

1 分級管理，以鄉(xiāng)為主階段

我國財政體制在1980年迎來重大變革，中央與地力財政開始施行財政分權(quán)，明確劃分中央和地方的預(yù)算收支范圍和收支分類方式，地方財力得到加強，隨后根據(jù)新的財政體制，教育部在1980年4月下發(fā)《關(guān)于實行新財政體制后教育經(jīng)費安排問題的建議》，其中明確提出義務(wù)教育階段的經(jīng)費主要由地方負(fù)責(zé)和管理。1980年12月，在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中強調(diào)充分調(diào)動農(nóng)村合作組織、廠礦企業(yè)等各主體的辦學(xué)積極性，鼓勵自籌經(jīng)費辦學(xué)，通過多渠道多主體的籌資方式籌集農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》中明確小學(xué)公用經(jīng)費和校舍建設(shè)由村負(fù)擔(dān)；鄉(xiāng)級政府統(tǒng)發(fā)小學(xué)及初中教職工工資，負(fù)擔(dān)初中公用經(jīng)費和校舍建設(shè)。1986年頒布的《義務(wù)教育法》中進(jìn)一步明確了“義務(wù)教育事業(yè)在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下實行地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則，我國逐步形成“鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的義務(wù)教育辦學(xué)體制，因此義務(wù)教育經(jīng)費投入責(zé)任的重心下移到鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)級政府又通過向農(nóng)民征收教育費附加將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。1981-1991年間通過教育費附加和社會集資等途徑籌措的經(jīng)費占總經(jīng)費的60%以上，中央政府逐漸從義務(wù)教育投入主體中脫離出來，農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)出“人民教育人民辦”的辦學(xué)特征。

“以鄉(xiāng)為主”的財政體制，沒有對各級政府的經(jīng)費投入責(zé)任做出明確規(guī)定，而鄉(xiāng)級政府財政薄弱且收入來源缺乏穩(wěn)定性。而分稅制改革后，各級政府仍然沒有明確的劃分義務(wù)教育中的事權(quán)，鄉(xiāng)級政府由于財力不斷減弱，只能通過向農(nóng)民征收教育費附加彌補教育經(jīng)費的不足，農(nóng)民便被動成為了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的真正主體，而鄉(xiāng)級政府更多是擔(dān)任了一個義務(wù)教育經(jīng)費的籌措者的角色。由于沒有規(guī)定明確的教育費附加的征收標(biāo)準(zhǔn)，因此在該體制下農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。我們可以看出在財政分權(quán)后的義務(wù)教育財政投入體制在一定程度上拓寬了義務(wù)教育經(jīng)費來源渠道，但也存在著巨大的弊端和隱患。例如：政府的投入責(zé)任相對弱化、經(jīng)費投入明顯不足、教師工資拖欠現(xiàn)象普遍、亂收費現(xiàn)象突出、辦學(xué)效益低下等問題，加上中央和省級政府在這一時期還未完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，教育經(jīng)費難以及時到位，使農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。這一系列問題的出現(xiàn)導(dǎo)致了我國農(nóng)村義務(wù)教育在這一階段發(fā)展滯后。

2 地方負(fù)責(zé)投入，以縣為主階段

1994年的分稅制改革已使鄉(xiāng)級財政收入逐漸下降，加上2000年的農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資，雖然有效減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但這也無疑使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費緊張局面加劇，鄉(xiāng)級政府財力明顯無法與農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展需求相適應(yīng)。為適應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要，緩解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題，2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的文件中提出實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，投入以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制。該體制明確了政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的責(zé)任，將投入主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上升到以縣級政府，中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)縣級財政壓力，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費中政府預(yù)算內(nèi)撥款所占比重不斷提升，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費開始逐步納入公共財政的保障范圍，政府開始承擔(dān)更多的投入責(zé)任，政府重新成為農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體，改變了之前過于倚重農(nóng)民的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制。國家逐步把農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費籌措和管理責(zé)任劃歸到縣級政府，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源也由原來以農(nóng)民負(fù)擔(dān)和社會集資的多渠道多主體籌措方式轉(zhuǎn)向依靠政府財政保障為主的單一主體投入模式。

在以縣為主的投入模式下，其財政體制并沒有徹底改變地方財權(quán)與事權(quán)不對稱的狀況。取消農(nóng)業(yè)教育費附加后，學(xué)雜費作為財政保障外的一種籌資方式仍是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主要來源，只不過是在以縣為主的模式下所采用的具體形式有所不同。分稅制改革下，稅收分割的失衡導(dǎo)致縣級財政規(guī)?？s小，縣級政府承擔(dān)的投入責(zé)任卻在不斷增加，這種財權(quán)與事權(quán)劃分的錯位導(dǎo)致縣級財政的入不敷出，由于相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度的嚴(yán)重滯后，難以彌補對義務(wù)教育階段取消教育集資和教育費附加后所帶來的財政赤字，使得縣級財政收支惡化。在不斷追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，政府部門長期形成了以GDP為導(dǎo)向的政績觀，因此許多縣級政府在財力緊張的情況下，首先會選擇控制農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費，甚至通過控制農(nóng)村教師的編制以逃避支出責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師嚴(yán)重缺失，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校無法進(jìn)行正常教學(xué)，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展受到抑制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯，城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距在這一階段逐漸被拉大。

3 省級統(tǒng)籌，以縣為主階段

為提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平，明確各級政府責(zé)任，保證義務(wù)教育經(jīng)費的足額撥付，國務(wù)院在2005年下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，其中提出“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費全面納入公共財政預(yù)算，初步建立起中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，分擔(dān)縣級財政負(fù)擔(dān)。2006年新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，正式免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)費、學(xué)雜費，為此中央和省級政府逐漸加大對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，用于農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費和中小學(xué)校舍維修和改造、教職工工資和補助的發(fā)放，確保校舍安全和學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。由此我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制開始由“以縣為主”向中央、省和縣級政府共同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，中央和省級政府逐漸在農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān)更多責(zé)任，真正實現(xiàn)“人民教育政府辦”，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。

從新體制中可以看出，中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費顯著增長，但教育支出占公共財政支出比重仍一直較低，農(nóng)村義務(wù)教育投入的頑疾仍未消除，特別是一些薄弱學(xué)校由于歷史欠賬太多，難以滿足辦學(xué)的實際需求。雖然“省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的體制使農(nóng)村義務(wù)教育真正進(jìn)入免費時代，但其體制本質(zhì)并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，仍需以現(xiàn)行財政體制為基礎(chǔ)才能運作。隨著義務(wù)教育免費政策的不斷推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費仍然拮據(jù)，許多農(nóng)村學(xué)校只能勉強維持，尤其中西部地區(qū)的農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和教學(xué)設(shè)備簡陋，優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重，學(xué)校負(fù)債現(xiàn)象十分普遍。雖然新的體制強化了中央和省級政府的責(zé)任，但目前中央的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付多為一次性的臨時支付且隨意性大，增加的轉(zhuǎn)移支付資金也只能填補實施免費義務(wù)教育后農(nóng)村學(xué)校減收的書雜費缺口，而這僅是縣財政缺口的冰山一角，直接導(dǎo)致絕大多數(shù)縣級單位在新體制下教育經(jīng)費總收入都不升反降。由于新體制各方面還未完善，并且缺乏相關(guān)配套的監(jiān)管制度，在經(jīng)費的使用上缺乏有效地監(jiān)督，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費被地方政府?dāng)D占、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。加之上級的各種轉(zhuǎn)移支付安排，轉(zhuǎn)移支付的教育經(jīng)費很難被縣級財政很難納入預(yù)算加以管理，經(jīng)費配置和使用缺乏合理性和科學(xué)性。

4 完善我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的政策建議

4.1 明確政府責(zé)任，加大投入力度

各級政府在公共財政支出上應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整對農(nóng)村義務(wù)教育的支出比例，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費全面納入公共財政保障范圍，制定合理的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)比例，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的供給充足。將“以縣為主”逐步向“以中央和省為主”的財政體制轉(zhuǎn)變，尤其是中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，使各級政府事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距。

4.2 完善轉(zhuǎn)移支付制度，均衡配置教育資源

中央和省級政府加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)和地區(qū)間義務(wù)教育水平的差異，根據(jù)各地區(qū)實際情況，建立科學(xué)規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，均衡義務(wù)教育供給水平，制定科學(xué)的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教職工編制和工資標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)加大對農(nóng)村學(xué)校的轉(zhuǎn)移支付的力度，增加專項轉(zhuǎn)移支付比例，做到教育上的精準(zhǔn)扶貧，解決農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育投入長期不足問題。

4.3 建立并完善經(jīng)費監(jiān)督機制

在縣級政府預(yù)決算階段，省級政府應(yīng)加大對其在教育上的預(yù)決算監(jiān)督力度，避免縣級政府為保經(jīng)濟(jì)建設(shè)而過度壓縮教育預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生。在教育經(jīng)費撥付階段，縣級人大應(yīng)做好對縣級政府投入行為的監(jiān)控，防止上級財政轉(zhuǎn)移支付資金被擠占或挪用，確保資金及時到位。在經(jīng)費使用階段，縣級審計監(jiān)察部門應(yīng)建立對經(jīng)費使用情況的監(jiān)督機制，審計監(jiān)察結(jié)果應(yīng)向縣級人大和政府報告，并完善信息披露機制，促進(jìn)資金使用的信息公開，增強資金使用的透明度，使經(jīng)費從編制到撥付和使用過程做到層層監(jiān)督。

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