盤活部門存量資金的若干問題淺析

李君華

【摘 要】近年來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部相繼出臺(tái)了盤活財(cái)政存量資金的通知，各部門單位也加大了自身存量資金的清理力度。筆者就存量資金形成的原因、盤活存量資金面臨的困難及建議進(jìn)行了粗淺的分析。

【關(guān)鍵詞】盤活；存量資金；預(yù)算；財(cái)政

為認(rèn)真貫徹落實(shí)新預(yù)算法，更好地發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益，國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年12月31日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2014]70號(hào)）、緊接著財(cái)政部于2015年2月17日下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2015]15號(hào)）。各省財(cái)政廳及各行政單位主管部門都相繼出臺(tái)了加強(qiáng)存量資金管理的政策和措施。為了讓貨幣政策的傳導(dǎo)作用更加順暢，2015年各行政事業(yè)單位從加強(qiáng)資金預(yù)算管理和加大資金使用監(jiān)管力度等方面入手，統(tǒng)籌制定盤活存量資金計(jì)劃，主動(dòng)與同級(jí)財(cái)政部門溝通，進(jìn)行了一輪徹底的存量資金清理工作。

雖然截至2015年底，各部門預(yù)算單位對(duì)以前年度的存量資金基本清理完成，或加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，或?qū)⒛甓葻o法執(zhí)行的存量資金上繳同級(jí)財(cái)政。但為何各部門會(huì)形成如此巨額的存量資金？盤活存量資金面臨的難題及如何建立健全防止形成新的存量資金的長(zhǎng)效機(jī)制？筆者就此進(jìn)行了粗淺的分析。

一、各部門預(yù)算單位財(cái)政存量資金形成的原因

財(cái)政存量資金，主要是指一些沒有按照預(yù)算進(jìn)度及時(shí)執(zhí)行，長(zhǎng)期掛在帳上的“沉淀結(jié)余資金”，也就是李克強(qiáng)總理在2014年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上決定喚醒的“打呼?！钡腻X；存量資金有的是項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)安排后，不能按項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)度完成或沒有執(zhí)行安排的預(yù)算指標(biāo)而形成的結(jié)余資金。財(cái)政存量資金形成的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確、科學(xué)。受當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理體制約束制約，一是預(yù)算編制的剛性不強(qiáng)、執(zhí)行不力。預(yù)算編制單位不能按照規(guī)定提出預(yù)算，加之受行政干預(yù)或其他因素影響，財(cái)政部門預(yù)算編制、批復(fù)把關(guān)不夠科學(xué)、合理，致使部份預(yù)算單位多編制預(yù)算，財(cái)政多劃撥資金。二是預(yù)算編制內(nèi)容不完整。在編制每年的部門預(yù)算時(shí)，有的部門沒有按規(guī)定將上年的專項(xiàng)資金結(jié)余編制入下一年的預(yù)算，財(cái)政預(yù)算安排也未考慮部門上年的專項(xiàng)資金結(jié)余，導(dǎo)致專項(xiàng)資金結(jié)余不僅沒有重新安排或收回財(cái)政，反而逐漸增大。三是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠科學(xué)。一些預(yù)算安排的項(xiàng)目在財(cái)政資金撥付使用的時(shí)間安排上與實(shí)際不符，地方財(cái)政不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際靈活安排，將資金調(diào)整到用于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域，只能按上級(jí)下達(dá)的指令使用，從而使得財(cái)政撥款后部分專項(xiàng)資金無法安排使用而呆在帳上，資金使用缺少時(shí)效性和靈活性。

2.上級(jí)專項(xiàng)資金多，到位時(shí)間晚，使用限制多。各專項(xiàng)資金等受資金性質(zhì)所限制，且專項(xiàng)資金要接受專項(xiàng)檢查，地方財(cái)政不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際靈活安排使用，有的專項(xiàng)資金年初預(yù)算，到財(cái)政部門下達(dá)資金時(shí)已到年底，受政府采購(gòu)和集中支付制度規(guī)定的限制，盡管各部門單位加快申請(qǐng)撥款的進(jìn)度，年終也無法執(zhí)行完畢。這樣部份專項(xiàng)資金就自然地滯留在帳上，專項(xiàng)資金使用進(jìn)度慢，直接影響整個(gè)財(cái)政資金支出的進(jìn)度，降低資金的時(shí)效性和靈活性；也使專項(xiàng)資金的管理具有隨意性和不透明性，這就更制約著財(cái)政性資金的使用績(jī)效。

二、盤活部門財(cái)政存量資金面臨的困難

1.受利益驅(qū)動(dòng)影響。盤活部門財(cái)政存量資金涉及的不僅是資金的問題，更重要的是資金背后的利益關(guān)系。盤活部門存量資金就必須觸動(dòng)部門的既得利益，打破原有的利益格局。特別是部門結(jié)余資金分布范圍廣、涉及部門多，部門之間、項(xiàng)目之間資金沒有統(tǒng)籌使用，一方面各類部門預(yù)算存在大量資金冗余；另一方面政府在不停增加負(fù)債，造成政府和部門結(jié)余資金倒掛的尷尬現(xiàn)象。

2.受各項(xiàng)制度約束的影響。隨著新《預(yù)算法》的全面實(shí)施和經(jīng)費(fèi)體制的改革，財(cái)政性資金的安全性問題越來越受到重視。當(dāng)前各項(xiàng)財(cái)政資金管理辦法，更多的是強(qiáng)調(diào)資金使用的安全和規(guī)范，同時(shí)部門預(yù)算管理的新政策、新變化和新要求，對(duì)財(cái)政資金的使用制定了許多條條框框，留給單位可操作的空間十分有限，導(dǎo)致出現(xiàn)大量存量資金不能用也不敢用的局面，巨額存量資金滯留在部門單位的帳上。

3.受財(cái)政預(yù)算體制的影響。部門財(cái)政存量資金的形成很大程度上源于現(xiàn)行的預(yù)算管理制度和轉(zhuǎn)移支付制度，預(yù)算編制不夠科學(xué)和精細(xì)、預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算不夠公開透明，轉(zhuǎn)移支付制度不夠合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過高、專項(xiàng)資金“好爭(zhēng)取不好用也不敢用”等問題都造成了資金的滯留，形成了個(gè)別部門存在巨額結(jié)余資金及整體財(cái)政存量資金快速增長(zhǎng)的問題。如果不健全和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，只對(duì)存量資金“疏”而不“理”，就難以達(dá)到預(yù)期的效果。應(yīng)從強(qiáng)化預(yù)算、監(jiān)控等方面入手，切實(shí)堵塞管理漏洞。

三、盤活部門財(cái)政存量資金的幾點(diǎn)建議

盤活財(cái)政存量資金，是確保資金安全和使用效益，將錢真正用于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金領(lǐng)域的重要舉措。既要立足當(dāng)前，盤活當(dāng)前已有的財(cái)政存量資金，也要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)制度規(guī)范，避免形成新的財(cái)政存量資金。

1.規(guī)范存量資金管理，認(rèn)真清理結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金。對(duì)形成的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金，要建立存量資金理機(jī)制，逐筆分析、查找原因、分類處理，對(duì)預(yù)計(jì)當(dāng)年能夠執(zhí)行完畢的項(xiàng)目，跟蹤督促其加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計(jì)年底可能繼續(xù)形成較多結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金的項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整用于其他支出項(xiàng)目；對(duì)清理出的屬于已無法支出或已不需要支出的，嚴(yán)格將資金上繳同級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的領(lǐng)域，在確保資金安全、規(guī)范、高效的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的加快資金支付進(jìn)度，同時(shí)加強(qiáng)資金使用的跟蹤監(jiān)控。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理，細(xì)化預(yù)算編制。貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，早編、細(xì)編項(xiàng)目支出預(yù)算，切實(shí)將預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目；轉(zhuǎn)移支付資金要分地區(qū)、分項(xiàng)目編制，加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合的力度，切實(shí)增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)，并要求下級(jí)財(cái)政將其編入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。嚴(yán)禁各部門單位以任何形式設(shè)立“小金庫(kù)”、“賬外賬”，將存量資金納入預(yù)算編制，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的投入必須合法、合理、合規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行立項(xiàng)報(bào)批、政府采購(gòu)、審核備案等制度規(guī)定。

3.加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。各級(jí)財(cái)政要及時(shí)批復(fù)部門預(yù)算，加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下?lián)苓M(jìn)度，加快資金審核、及時(shí)下達(dá)用款額度并辦理資金支付。嚴(yán)格按照批復(fù)和下達(dá)的預(yù)算加快執(zhí)行，不斷提高預(yù)算的執(zhí)行效率。建立預(yù)算執(zhí)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算執(zhí)行管理辦法，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率，防止年底突擊花錢等現(xiàn)象發(fā)生。黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無預(yù)算安排支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預(yù)算資金。

4.提高認(rèn)識(shí)，完善制度。充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理的重要懶得和必要性，盤活財(cái)政存量資金的核心問題是確保資金規(guī)范、安全和使用效益，否則會(huì)適得其反，所以要提高認(rèn)識(shí)，從制度上加以完善、規(guī)范。一是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》及相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度。針對(duì)部份專項(xiàng)資金撥付進(jìn)度慢、層層沉淀的問題，建議上級(jí)財(cái)政部門在年初提前告知專項(xiàng)資金范圍和規(guī)模。同時(shí)，在條件成熟的情況下，對(duì)切塊到地方的專項(xiàng)資金由地方自主安排，接受上級(jí)部門監(jiān)督檢查。二是打通資金使用渠道。完善經(jīng)費(fèi)管理辦法，建立資金管理的相關(guān)制度，增強(qiáng)資金使用的針對(duì)性、靈活性和時(shí)效性。在保證資金安全的前提下，合理把握請(qǐng)款的額度，盡可能減少庫(kù)存資金。出臺(tái)完善財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金利息等收益的管理辦法，將利息等收益資金納入預(yù)算管理。采取措施，掌握支出進(jìn)度，嚴(yán)格控制新增存量資金。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政存量資金的審計(jì)，對(duì)支出進(jìn)度落后或預(yù)算執(zhí)行排名靠后的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體約談或誡勉談話，切實(shí)堵塞管理漏洞，從根本上扭轉(zhuǎn)存量資金快速增長(zhǎng)的問題。三是完善績(jī)效考核體系。建立健全存量資金績(jī)效管理體系，將全部預(yù)算資金納入績(jī)效管理，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)化資金監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕違規(guī)虛列支出、滯留財(cái)政資金行為，切實(shí)推動(dòng)部門財(cái)政存量資金“粗放”管理向“精細(xì)”、“績(jī)效”管理轉(zhuǎn)變，認(rèn)真落實(shí)存量資金定期分析報(bào)告制度，加強(qiáng)資金跟蹤監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管關(guān)口前移。