農(nóng)村基層治理改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢問題淺析

江燕

摘 要：農(nóng)村基層治理改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革是重點。在這一問題上存在諸多爭議，集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢。從農(nóng)村基層治理的實際出發(fā)，結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，對爭議和探索進行理性的分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不應(yīng)該撤銷，而應(yīng)該在城鎮(zhèn)化、市場化的進程中不斷改革和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；改革

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0034-02

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢的爭議

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革，學術(shù)界一直眾說紛紜，有的主張應(yīng)該加強，將它建設(shè)成為一級完備（或完全）的基層政權(quán)組織；有的主張撤銷，將它改為縣級政府的派出機構(gòu)——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，實行“縣政鄉(xiāng)派”；還有的主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也實行類似村民自治那樣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。到底應(yīng)當選擇哪種方案，不僅需要我們對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)狀進行廣泛而深入的調(diào)查研究，而且需要我們從改革的視野進行理性思考，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的未來發(fā)展進行可行性分析。

（一）撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，稱為縣級政權(quán)派出機構(gòu)

一種觀點主張實行 “縣政、鄉(xiāng)派、村治”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存廢問題上，這種觀點主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革成為縣級政權(quán)的派出機構(gòu)。持這種觀點的理由：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不具備完備的政府功能（如無相對獨立的決策和司法機構(gòu)），更沒有獨立的財政，缺乏相應(yīng)的施政能力，一直未能成為責、權(quán)、能完備的一級政府；二是自古以來，縣一直是基本的行政單位；三是“責強權(quán)弱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使治理成本過大，農(nóng)民負擔太重[1]。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府派出機構(gòu)，一般的設(shè)想是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府辦事處，辦事處不再設(shè)立對口機構(gòu)，也取消人大、政協(xié)。第二，辦事處開支全部納入到縣一級，由縣級政府安排人事與財政，不再進行獨立的財政收支預(yù)算。第三，將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類，具有行政職能一類的站所，并入辦事處的職能辦公室；服務(wù)性一類的站所，逐漸推向市場。這樣一來，首先，減少了行政層級，精簡了機構(gòu)和人員，有利于減輕財政壓力和農(nóng)民負擔；其次，重新定位了的縣級政府派出機構(gòu)的職能，符合市場經(jīng)濟發(fā)展的方向；再次，有利于深化村民自治，從體制上真正規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。

（二）撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一種觀點主張實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這種觀點主張在國家通過強制性法律，將基本的社會規(guī)范和目標確定下來，社區(qū)在法律的框架內(nèi)實行廣泛的自治。具體設(shè)想：一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤銷，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔的公共行政的職權(quán)，移交給縣級政權(quán)，由縣級政權(quán)機關(guān)或職能部門履行；二是將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行的經(jīng)濟管理、服務(wù)職能，轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)村社會中介組織和農(nóng)民組織；三是建立鄉(xiāng)農(nóng)民自治組織，對涉及農(nóng)民群眾的公共事務(wù)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育。這樣做，一方面有利于擴大鄉(xiāng)村自主治理的空間，另一方面有利于減輕國家財政負擔[2]。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不應(yīng)撤銷，應(yīng)該精簡合并

有一種觀點是主張在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)、精減人員、轉(zhuǎn)變職能。持這種觀點的人認為：沒有現(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)，中國的農(nóng)村就是一盤散沙。中國農(nóng)民貧困的基本原因一是人多地少的一畝地經(jīng)濟，二是市場經(jīng)濟導致的農(nóng)民的絕對和相對貧困化?，F(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)是我國現(xiàn)代化事業(yè)的重要基礎(chǔ)。在市場化時代，農(nóng)民個人是無法對抗市場潮流的，政府作用增加，才能規(guī)范市場，將農(nóng)民等弱勢群體組織起來。農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)該加強和改善，而不是取消[3]。當然，他們也認為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在很多問題，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，首先必須精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。

（四）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢爭議的評析

以上關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存廢的三種觀點，實際是兩種觀點，即一種主張撤銷，一種主張撤并。筆者認為，按照憲法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍是農(nóng)村基層政權(quán)，其憲法地位維持不變。目前搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和把鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部改為派出機構(gòu)的條件還不成熟，也與憲法的精神不符。雖然我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)差異、經(jīng)濟差異很大，但是從總體上來說，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不符合我國農(nóng)村的實際情況，既不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)村的發(fā)展。我國的基本國情決定了“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題的解決是一個綜合的系統(tǒng)工程，不是簡單地撤銷就能解決的。從經(jīng)濟上講，中國農(nóng)村的社會形態(tài)決定了市場中介的作用難以替代；中國農(nóng)村的實際條件決定了這個中介屬于農(nóng)村基層政權(quán)。個體的農(nóng)民在市場面前永遠都是弱勢群體，這是當今中國實際的國情。從社會治理方面來看，鄉(xiāng)村社會需要一個高效的、能熟悉了解掌握和管理農(nóng)村發(fā)生的各種事件的行政體系，將鄉(xiāng)村情況準確、及時地匯報上去，同時也必須有一個行政體系自上而下地傳達政策、分配資源。從這層意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整合、組織、動員各種農(nóng)村資源和社會力量中的地位是無可替代的。關(guān)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改為縣級政權(quán)的派出機構(gòu)，雖然可以一時緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政體制和財政體制方面職能不全的矛盾，減輕行政費用，但是作為縣派出機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)并不能從根本上解決自上而下的支配型行政體制的結(jié)構(gòu)性沖突，甚至會將這一沖突進一步延伸到縣一級。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，目前也不可行，道理與前面一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革，不是僅僅撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能夠解決的。在當前形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)仍有存在的必要，在縣與村之間沒有一級政府不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織有利于上情下達和下情上達，能動員社會資源，擴展市場，傳播信息，促進政府與社會溝通。

二、新形勢下應(yīng)該加強并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)

改革開放以來，隨著農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會改革的全面展開，特別是市場化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)民階層逐漸發(fā)生分化，形成了不同層次的新的利益主體。鄉(xiāng)村社會的異質(zhì)性和流動性也不斷增強。農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會的改革，必然要求鄉(xiāng)村治理與時俱進地進行適應(yīng)性改革。自上而下單向地建構(gòu)農(nóng)村基層政府已經(jīng)不符合客觀實踐的發(fā)展，農(nóng)村基層治理需要更加開放、公平的、多元的利益表達、溝通和反饋渠道，協(xié)商合作治理是改革的必然趨勢。建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的多元民主合作機制，擴展農(nóng)民平等民主地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多事務(wù)當中，國家與鄉(xiāng)村社會達成積極、全面和有效的合作，最終形成和諧高效的治理格局。

近年來關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革方向的討論，大多只是看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的問題，并沒有關(guān)注到在社會轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化推進的國情之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對于國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要意義。

事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立是中國在國家治理現(xiàn)代化意義上不斷拓展其治理能力和社會整合能力的結(jié)果。小農(nóng)經(jīng)濟時代，中國基層建制一般只到縣一級，是因為自給自足的農(nóng)耕經(jīng)濟中生產(chǎn)和生活的大部分物質(zhì)資料都可以自我滿足，產(chǎn)品交換和相應(yīng)的社會聯(lián)系都比較少，基層社會管理的復(fù)雜程度和政府責任也比較有限。中國現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)始于清末新政，展開于民國時期，其核心內(nèi)容是建立合理化的官僚制度，使國家行政權(quán)力深入基層社會，加強國家對鄉(xiāng)村社會的監(jiān)控和動員能力。在國家權(quán)力向基層農(nóng)村社會擴張的同時，汲取稅收、控制地方資源、下延機構(gòu)設(shè)置、擴大官僚人數(shù)等過程也隨之開展，使得國家財政收入的增加與地方上無政府狀態(tài)同時發(fā)生。

新中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立推動了中國由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。建國以來的實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)村各個方面的改革和發(fā)展變化密切聯(lián)系著的。在建國初期，農(nóng)村基層政權(quán)的建立與剿匪反霸、土地改革的勝利聯(lián)系在一起。在這個時期，廣大貧雇農(nóng)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，徹底摧毀了國民黨在農(nóng)村統(tǒng)治的政治基礎(chǔ)——鄉(xiāng)保甲制度，消滅了地主階級的剝削制度，并在土地改革的基礎(chǔ)上建立了新中國的農(nóng)村基層政權(quán)。翻身農(nóng)民第一次享受到當家做主的權(quán)力，通過選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的建立反過來又鞏固了農(nóng)民在土地改革中獲得的勝利果實，領(lǐng)導廣大農(nóng)民群眾發(fā)展生產(chǎn)，使土地改革后農(nóng)村迅速出現(xiàn)了欣欣向榮的景象。此后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進一步發(fā)展和對農(nóng)村社會主義改造的深化，農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)過了合作化、人民公社等幾個階段，其組織形式、職能范圍和活動方式不斷進行調(diào)整。其間雖然走了一些彎路，但總的說來，它在團結(jié)廣大農(nóng)民、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和生產(chǎn)發(fā)展等方面，起到了不容忽視的作用，成績是主要的。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的開展、社會主義市場經(jīng)濟的建立、村民自治的發(fā)展，作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

進入21世紀以來，以社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進為契機，我國農(nóng)村發(fā)展進入了新的階段。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)民利益訴求多元化，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)和發(fā)展，對于中國特色社會主義事業(yè)，對于國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，無疑都具有極其重要的意義。它反映的核心問題是，在市場化和城鎮(zhèn)化的背景下，如何處理好國家與農(nóng)民的關(guān)系，建立怎樣的鄉(xiāng)村治理模式才有利于促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。社會轉(zhuǎn)型是機遇，也是巨大的挑戰(zhàn)。把社會轉(zhuǎn)型控制在有序的范圍內(nèi)，是考驗一個國家治理能力的重要表現(xiàn)，這就更需要制度化的公共權(quán)力協(xié)調(diào)和引導社會各種利益群體進行有序的政治參與，用規(guī)范化、制度化的方式來影響和推動社會轉(zhuǎn)型的進程。在這一進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層公共權(quán)力的組織者，應(yīng)該在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅不應(yīng)該削弱，反而需要加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅有利于將國家意志和服務(wù)傳遞到廣大農(nóng)村的各個角落，也是維持農(nóng)村社會基本秩序的核心力量，連通民意與國家的主要渠道，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的作用將更為突出。

參考文獻：

[1] 徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治[M].北京：中國社會科學出版社，2003：139-142.

[2] 于建嶸.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)與路徑——以20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（6）.

[3] 李昌平，董磊明.稅費改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制研究[M].武漢：湖北人民出版社，2004：130.

[責任編輯 吳高君]