論中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革的困境及破解路徑

【摘 要】我國是一個農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)村土地制度涉及到對土地的有效管理和使用，是我國社會主義建設(shè)進程中的基礎(chǔ)性問題，關(guān)系社會的和諧和小康社會的全面實現(xiàn)。本文首先介紹我國土地制度的內(nèi)容，其次分階段闡述我國各個時期土地制度的演變，最后重點分析現(xiàn)行土地制度中存在的問題及其原因，并提出相應的政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；困境；破解路徑

土地制度是指包括一切土地問題的制度，具體指在一定的社會經(jīng)濟發(fā)展條件之下，土地的所有權(quán)歸屬和土地的利用形式等問題所形成的土地關(guān)系的總和。改革開放后，社會主義經(jīng)濟制度的不斷變化和發(fā)展賦予了土地制度更廣泛的含義，包括土地的流轉(zhuǎn)制度、耕地的保護制度和土地用途管制制度等一系列新的土地關(guān)系、土地制度。

一、我國現(xiàn)行土地制度下存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了我國社會主義事業(yè)的建設(shè)發(fā)展。但在現(xiàn)行的土地制度下，我國依然面臨嚴峻的問題和挑戰(zhàn)。

1.耕地面積的減少

2002年至2008年的7年間，我國耕地面積呈逐年減少的態(tài)勢，總耕地面積從2002年的127.61萬平方公里減少到2008年的121.76萬平方公里。2008年以后，隨著國家對耕地的保護力度加強，可供耕地面積的下降趨勢有所緩和，至2014年，我國總耕地面積為121.72萬平方公里。

2.對土地財政的依賴

土地財政一般是指地方政府通過出讓土地的使用權(quán)的方式來獲取財政收入以維持財政支出。2005年土地使用權(quán)出讓收入占到公共財政收入的40%，而財政部公布的2014年財政收支情況表明，地方政府公共財政收入為7.59萬億元，而國有土地的使用權(quán)出讓收入為4.26萬億元，占公共財政收入的56%。

3.忽視農(nóng)民利益

地方政府給予農(nóng)民較低的補償，將土地征收為國有，然后通過招標、拍賣等方式將征收的土地出售給房地產(chǎn)商、工商業(yè)企業(yè)等，通過差價來增加政府財政；房地廠商也能夠?qū)τ虚_發(fā)價值的土地進行開發(fā)來獲取巨額利潤；而農(nóng)民僅僅獲得較少的土地補償價。政府有時還會以強行征收的方式獲取農(nóng)民的集體用地，對征地補償安置不合理，難以滿足農(nóng)民的訴求，損害了農(nóng)民的利益。

二、我國現(xiàn)行土地制度下存在問題的原因分析

1.現(xiàn)行土地管理制度的缺陷

在我國現(xiàn)行的土地管理制度下，政府等有關(guān)部門既是國有土地的管理者，又是國有土地的經(jīng)營者。這種土地管理制度容易造成政府部門對土地財政的過度依賴，缺乏招商引致的動力，使農(nóng)民得不到土地被征用過程中的實際利益。

2.財稅制度的不合理

1994年，我國實行了分稅制改革，改革之后我國中央財政占比不斷增加，而地方財政收入占國家總財政收入的比重不斷下降。2014年我國一般公共財政收入14.035萬億元，地方財政收入為7.586萬億元，僅占比54.05%。地方財政收入相對減少，而地方財政支出的壓力卻在增加，有些縣級地方政府甚至出現(xiàn)財政運轉(zhuǎn)困難的問題。公開招標拍賣土地則成為了地方政府彌補財政赤字的最有效途徑。

3.地方政府對法律的漠視

有些地方政府在土地的征收過程中不按照法律程序辦事，在征收方案的審批、公告以及征收補償方案的審批、公告等環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，有時甚至非法強制征收農(nóng)民土地，嚴重損害了農(nóng)民的利益，甚至會造成群體性沖突。

三、土地制度改革的破解路徑

1.明確土地產(chǎn)權(quán)

土地財產(chǎn)是農(nóng)民作為集體成員的最主要財產(chǎn)之一。要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。明確土地產(chǎn)權(quán)，保障土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，以市場為導向，實現(xiàn)土地財產(chǎn)在市場中的優(yōu)化配置。

2.配套改革財稅制度

過度依賴土地財政不是政府的長久之策，也會減少子孫后代的福利。隨著更多的集體土地進入市場進行交易流轉(zhuǎn)，土地財政的空間越來越小，此時需要配套改革財稅制度來與土地流轉(zhuǎn)相適應。在財稅制度改革過程中，減少對土地使用者的亂收稅費的現(xiàn)象，曝光稅費收取的透明度。政府應積極創(chuàng)造良好的環(huán)境，建設(shè)完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施來加大招商引致，通過企業(yè)的培植、入駐來增加財政收入。在財政收入的分配上，增加地方財政收入的比重，讓地方政府有充足的資金進行財政支出。

3.農(nóng)民和集體的充分參與

我國現(xiàn)階段進行的土地制度改革堅持“保障經(jīng)濟社會發(fā)展、保護耕地資源、保障土地權(quán)益”的原則國家政府在進行土地制度改革的過程中要充分讓農(nóng)民和集體參與進來，確保農(nóng)民的利益，避免土地制度改革成為對農(nóng)民新的剝奪方式。

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作者簡介：

吳輝（1992—），男，漢族，湖北大冶人，重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。