淺述政策視角下當(dāng)代中國(guó)政府誠(chéng)信機(jī)制缺失

【摘 要】當(dāng)代中國(guó)政府的誠(chéng)信問題，已越來越成為社會(huì)各界關(guān)注的重大實(shí)踐問題。而政府誠(chéng)信機(jī)制的缺失，不僅給社會(huì)風(fēng)氣造成了一定的負(fù)面影響，也危害我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文將對(duì)地方政府在制定與執(zhí)行地方政策過程中的偏差行為所導(dǎo)致的政府誠(chéng)信機(jī)制缺失、政府公信力受到動(dòng)搖的現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，主要包括政府誠(chéng)信機(jī)制缺失的原因以及從公共政策的視角探討其解決措施。

【關(guān)鍵詞】政策；政府誠(chéng)信；缺失

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，政府在構(gòu)筑穩(wěn)定的社會(huì)生活秩序方面發(fā)揮著重要作用。中央政府制定宏觀政策法規(guī)，地方政府因地制宜的制定地方性政策，但在實(shí)際政治生活中，各地方政府名義上打著執(zhí)行中央政策的旗號(hào)，暗地里卻打“擦邊球”的現(xiàn)象層出不窮，這嚴(yán)重影響了政府的公信力，造成誠(chéng)信政府的缺失。

一、引言

中西方學(xué)者均對(duì)政府誠(chéng)信做出過相關(guān)的理論研究，比如西方學(xué)者從社會(huì)契約理論、委托——代理人理論等視角予以闡述研究；國(guó)內(nèi)的張康之老師認(rèn)為“政府誠(chéng)信是包含在政府價(jià)值理念、公共政策、行政行為等整個(gè)政府過程之中的，而且，也正是包含了誠(chéng)信的整個(gè)政府過程在不斷地往復(fù)演進(jìn)中，才能在政府與公眾之間建立起信任關(guān)系”，李硯忠老師認(rèn)為公眾對(duì)政府信任程度的高低取決于“公眾對(duì)政府的認(rèn)知與期望值之間的落差大小”。從基層政府針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況制定、執(zhí)行政策法規(guī)層面看，政府誠(chéng)信是以各級(jí)政府為主體，針對(duì)各地方具體實(shí)際情況因地制宜的制定地方政策法規(guī)，由制定政策的計(jì)劃、組織、指揮、實(shí)施、控制等動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)所構(gòu)成，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、維護(hù)當(dāng)?shù)孛癖姼纠鏋樽罱K目標(biāo)的在全社會(huì)范圍內(nèi)塑造政府公信力的運(yùn)動(dòng)。完善的政府誠(chéng)信機(jī)制將會(huì)降低行政成本，節(jié)約社會(huì)資源，加快社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

二、政策視角下政府誠(chéng)信缺失的原因

1.政府誠(chéng)信應(yīng)遵循的原則——政策制定視角

政策是政府及其工作人員為解決社會(huì)問題從而制定的規(guī)章與行為準(zhǔn)則，政策執(zhí)行是政府遵循特定的法定程序?qū)⒁呀?jīng)制定的政策賦予執(zhí)行力的過程。

（1）公共性。一方面，在內(nèi)容上，政策所要解決的問題是體現(xiàn)民眾意愿的公共問題；另一方面，在具體的政策目標(biāo)和實(shí)施步驟上也要符合人民群眾的的要求和利益。同時(shí)，在制定程序上，從問題界定、方案制定到最終方案合法化，所有的涉及方向性的重大問題都要經(jīng)由法定的民主政治程序來確定。

（2）公平性。公平性包括機(jī)會(huì)公平與程序公平。機(jī)會(huì)公平是指政府及其工作人員所制定和執(zhí)行的政策應(yīng)該保證所有的公民都同樣的享受權(quán)利和履行同樣的義務(wù)，并使他們能從政府提供的機(jī)會(huì)中平等的獲利；程序公平是指政府及其工作人員所制定、執(zhí)行的政策要遵循相應(yīng)地民主政治程序。

（3）參與性。參與性包括參與政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督。

（4）穩(wěn)定性。政府及其工作人員頒布執(zhí)行的的政策需要具有穩(wěn)定性，避免受特定人員利益的影響而朝令夕改、影響政策的穩(wěn)定性。

（5）合法性。具體而言包括內(nèi)容合法和程序合法。內(nèi)容合法是指針對(duì)要解決的問題而制定政策，政策規(guī)定的內(nèi)容要符合全社會(huì)所有人民的利益，不能為了少數(shù)人的利益而損害社會(huì)絕大多數(shù)人的利益；程序合法，亦即政府及其工作人員所制定、執(zhí)行的公共政策是經(jīng)過合法的立法和行政程序產(chǎn)生并由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人簽署并發(fā)行的政策，即程序合理性，程序合理性是指——“由于各種條件的限制而難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)容合理性的情況下，人們通過接受適當(dāng)程序?qū)彶榈慕Y(jié)果，即依賴程序來做出合理與否的判斷”。

2.政府誠(chéng)信機(jī)制缺失的原因

（1）公共政策本身的因素

①公共政策缺乏合理性。具體而言，公共政策指定的內(nèi)容并不符合全社會(huì)共同成員的根本利益，公共政策制定、執(zhí)行并未經(jīng)過法定的立法、行政程序，使政策本身缺乏執(zhí)行的合理邏輯前提。

②公共政策缺乏明晰性。公共政策的明晰性亦即指公共政策目標(biāo)的單一性，也即目標(biāo)的單意性。決策目標(biāo)必須表達(dá)準(zhǔn)確，只能有一個(gè)單一含義而不能含糊不清，要讓人們對(duì)于一個(gè)決策目標(biāo)只能有一個(gè)理解。否則，就會(huì)使人無所適從，難于在執(zhí)行中掌握。很難想象意向表述模糊且所指意向復(fù)雜的政策能得到很好的貫徹和執(zhí)行。

③公共政策缺乏穩(wěn)定性。一項(xiàng)已經(jīng)通過合法的民主政治程序制定并執(zhí)行的公共政策，僅僅若是因?yàn)槠湟?guī)定的內(nèi)容損害了社會(huì)極少數(shù)利益群體的緣故而朝令夕改，是很難在社會(huì)及民眾心中建立起誠(chéng)信的政府形象的。

④公共政策缺乏公平性。羅爾斯在《正義論》中具體論述了公平的兩個(gè)原則，第一個(gè)原則是：“每個(gè)人對(duì)于其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的自由權(quán)利”；第二個(gè)原則是：“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理的期望被適合于每一個(gè)人的利益；并且依系于地位和職務(wù)平等的對(duì)所有人開放”。

（2）政策執(zhí)行主體的影響

①利益因素的影響。公共政策是對(duì)“全社會(huì)的價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”。根據(jù)西方古典經(jīng)濟(jì)理論的觀點(diǎn)，社會(huì)中的人都持利己的，都是在社會(huì)生活中企圖以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。由此推之，若執(zhí)行一項(xiàng)公共政策損害了執(zhí)行主體的利益，執(zhí)行主體將會(huì)千方百計(jì)阻礙政策的執(zhí)行。

②執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)較低，具有認(rèn)知上的缺陷。具體說來包括：第一，政治素質(zhì)，忠誠(chéng)于行政的熾熱感情，執(zhí)行主體需要有崇高的馬列主義思想，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；第二，敏銳的洞察力，執(zhí)行主體需要具有敏銳的洞察力，事先洞悉引起政策制定的原因及政策執(zhí)行將會(huì)引起的影響；第三，形成具體的政策方案，并能對(duì)現(xiàn)已執(zhí)行的政策的是非曲直做出自己的批判及見解；第四，具有從事政策執(zhí)行的身體素質(zhì)。

③執(zhí)行手段方法不當(dāng)。地方政府在執(zhí)行具體的政策過程中，運(yùn)用手中的行政權(quán)力，不顧行政相對(duì)人的反對(duì)，不惜運(yùn)用野蠻及暴力的方式來解決問題，這嚴(yán)重撼動(dòng)了政府在民眾心中的公信力。

④溝通協(xié)調(diào)不暢通。一方面，上級(jí)政府無法將其政策意圖及目標(biāo)準(zhǔn)確傳達(dá)給下級(jí)；另一方面，下級(jí)政府無法將其在政策執(zhí)行過程獲得的反饋信息傳達(dá)給上級(jí)，使其對(duì)政策作出相應(yīng)的修改。同時(shí)地方政府之間也難以進(jìn)行信息的溝通與傳遞。

3.政策目標(biāo)群體

目標(biāo)群體，亦稱作政策受眾，是指在社會(huì)層面利益直接受政策影響的社會(huì)成員。目標(biāo)群體將對(duì)政策的修訂、繼續(xù)執(zhí)行及反饋產(chǎn)生重大影響。

（1）缺乏對(duì)公共政策的高度認(rèn)同。由于政策本身因素的影響或者是其他方面的影響，目標(biāo)群體對(duì)執(zhí)行的政策缺乏高度的認(rèn)同感，出現(xiàn)目標(biāo)群體心里超載的現(xiàn)象，有損政府在目標(biāo)群體中的信用形象。

（2）政策制定權(quán)威出現(xiàn)合法性危機(jī)。

4.政策執(zhí)行機(jī)制的缺陷

（1）政策信息溝通梗阻。信息是行政活動(dòng)的生命線，是決策的生命之源，具體的政策在執(zhí)行過程中不單單受到由上而下、有里而外的單通道溝通體制的制約，政策執(zhí)行信息在傳遞過程中也很容易信息失真、變形、走樣。

（2）政策執(zhí)行監(jiān)督制度欠缺。眾所周知，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，因此權(quán)力需要監(jiān)督。同理，政策執(zhí)行需要相應(yīng)地監(jiān)督，需要?jiǎng)?chuàng)新政策監(jiān)督的內(nèi)外機(jī)制。

（3）公共政策執(zhí)行問責(zé)不力。所謂行政問責(zé)制，是指特定的問責(zé)主體針對(duì)政府行政機(jī)關(guān)及工作人員等問責(zé)客體在行政活動(dòng)過程中不履行或者未正確履行法定的職責(zé)，影響了行政活動(dòng)的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至損害問責(zé)主體或其他主體的合法權(quán)益，對(duì)其追究責(zé)任的一種制度?，F(xiàn)階段，一方面，公眾沒有足夠的權(quán)利和接近信息源的機(jī)會(huì)，無法對(duì)政策執(zhí)行的是非曲直及其效果予以直接的評(píng)價(jià)；另一方面，即使可以對(duì)其予以評(píng)價(jià)，但其評(píng)價(jià)對(duì)政府負(fù)責(zé)任人政治前途、職位晉升、薪俸多寡無實(shí)質(zhì)性的影響。

5.政府行政體制不健全

所謂體制，根據(jù)查閱360百科，從管理學(xué)角度來說，指的是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。行政體制是指“政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和”。從國(guó)家的層面看，是指行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制，政府行政體制不健全具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）縱向權(quán)力配置不合理，權(quán)限劃分不明。中央和地方應(yīng)各司其職，合理劃分各自的職責(zé)范圍，若一個(gè)國(guó)家中央和地方各自職權(quán)劃分不明確，中央不能統(tǒng)籌各個(gè)地方，各個(gè)地方之間各自為政，就很難確保能夠建構(gòu)政府的誠(chéng)信機(jī)制。

（2）橫向職能重疊，多頭管理。政府機(jī)構(gòu)橫向職能重疊，多頭管理，使得政府體制改革積重難返。對(duì)同一項(xiàng)政府事務(wù)，各個(gè)政府部門都不同程度地進(jìn)行決策并且投入相應(yīng)地資源，使得多頭管理存在于政府各部門。這種多頭管理在相當(dāng)程度上浪費(fèi)了政府資源，降低了行政效率，阻礙政府誠(chéng)信機(jī)制的構(gòu)建。

6.傳統(tǒng)文化的消極影響

中國(guó)受傳統(tǒng)文化影響深遠(yuǎn)，傳統(tǒng)文化深深影響國(guó)民價(jià)值觀念的形成，價(jià)值觀念一旦形成，就對(duì)政治行為產(chǎn)生很大影響，概括起來主要有官本位思想、人情關(guān)系化、重權(quán)輕責(zé)、執(zhí)行專斷、法制意識(shí)淡薄等。我國(guó)幾千年的封建社會(huì)， 使得“官本位”思想根深蒂固，“人治”色彩異常濃厚，社會(huì)公眾參與意識(shí)淡薄，政府新的價(jià)值追求尚未完全建立，遺留下來的管制性政府的“政府本位”理念根深蒂固，現(xiàn)代服務(wù)型政府理念尚未完全建立，使得政策執(zhí)行主體與相對(duì)人之間相互信任缺失、關(guān)系緊張，最終阻礙了公共政策的有效執(zhí)行。

三、政策視角下構(gòu)建政府誠(chéng)信機(jī)制的路徑選擇

本文著重探討政策視角下構(gòu)建政府誠(chéng)信機(jī)制的具體措施，就首先必須明確政策的過程性概念。所謂政策的過程性是指政策是由確認(rèn)問題、制定方案、執(zhí)行政策、跟蹤反饋、政策終結(jié)等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)性過程。相應(yīng)地本文將從構(gòu)成政策的過程出發(fā)來探討提高政府誠(chéng)信機(jī)制的路徑選擇。

1.使公眾擺脫扮演“沉默的螺旋”的地位

通過具體途徑增加政策受眾對(duì)政策修正、執(zhí)行、終止的發(fā)言權(quán)。公眾在日常的政治生活中已經(jīng)擺脫“沉默的螺旋”地位。由于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體、現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，公眾的自覺意識(shí)不斷覺醒，逐漸擺脫在政治生活中的從屬地位。

第一，在問題界定過程中，要加強(qiáng)搜集民眾對(duì)政策問題的傾向性的意見，建立政策問題的社會(huì)系統(tǒng)。所謂政策問題的社會(huì)系統(tǒng)是指“針對(duì)政策問題的搜尋和發(fā)現(xiàn)，政府、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、新聞媒介和專業(yè)分析機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)政策問題的工作體系”；

第二，在制定具體政策的過程中，要遵循公正、效益、可行、創(chuàng)新的原則；

第三，“沒有調(diào)查權(quán)就沒有發(fā)言權(quán)”，在具體的分析、反饋、評(píng)估過程中，要廣泛收集民眾對(duì)政策的反應(yīng)，因?yàn)樗麄兪蔷唧w政策執(zhí)行的受眾，對(duì)所執(zhí)行政策的功過得失最具有發(fā)言權(quán)，他們是獲得政策效果的第一手資料。

2.切實(shí)加強(qiáng)政策主體的行政倫理教育

所謂行政倫理是以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會(huì)的關(guān)系為核心的針對(duì)行政行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范系統(tǒng)。從此定義中，我們可以得知，行政倫理包括行政組織的倫理和行政人員的倫理。

第一，在行政組織倫理的層面上：第一要加強(qiáng)中央政府對(duì)政策的頂層設(shè)計(jì)，所謂頂層設(shè)計(jì)是指由中央縱覽全局，全面設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，中央組建由國(guó)務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)人牽頭的專門的機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方執(zhí)行所制定的政策的領(lǐng)導(dǎo)和控制；

第二，各地方政府要建立相應(yīng)地利益均衡機(jī)制，破解束縛地方利益藩籬的瓶頸問題；

第三，要加強(qiáng)對(duì)行政人員的倫理道德教育，使其在制定并貫徹執(zhí)行具體政策時(shí)能夠從保障人民群眾的根本利益上考慮，并且要將行政人員貫徹執(zhí)行政策的合理與否納入年終績(jī)效考核指標(biāo)體系。

3.加強(qiáng)社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)筑政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行模式

一般認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是指由于各自特定的利益和資源而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體，以此影響著公共政策。具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)理論主要包含以下內(nèi)容，“政策網(wǎng)絡(luò)中存在多元的政策行為者；政策行為者之間有相對(duì)獨(dú)立的自主性， 不存在一個(gè)或少數(shù)政策行為者控制或壟斷權(quán)力的行為；政策行為者之間有很強(qiáng)的政策互依性， 包括資源依賴、利益訴求、政策合法化需求；政策網(wǎng)絡(luò)的互依性和自主性決定了政策網(wǎng)絡(luò)中政策行為者之間結(jié)成平等合作的關(guān)系；由于社會(huì)的無序性和情境的不確定性， 政策行為者在參與活動(dòng)中有著相當(dāng)程度的流動(dòng)性”。構(gòu)筑政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行模式，可以加強(qiáng)互信，促進(jìn)合作。

4.完善相關(guān)制度，變革壓力型體制束縛

本文所論述的制度主要是指官僚制，官僚制是最適合現(xiàn)代大型組織的模型，通過組建合理的官僚制，可以避免政府組織的權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉、執(zhí)行不力等弊病，從而為建立政府的誠(chéng)信機(jī)制奠定基石；其次，還要加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)外創(chuàng)新政策監(jiān)督模式，對(duì)不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)孛癖娎娴恼咭枰越K結(jié)。

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[4]羅爾斯.正義論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，何懷宏譯，1998.

作者簡(jiǎn)介：

張杰（1991—），男，漢族，安徽蕪湖，法學(xué)碩士，單位：溫州大學(xué)，研究方向：公共管理學(xué)。