我國土地出讓“費(fèi)改稅”制度分析及完善

李贇

摘 要：因?yàn)橥恋爻鲎尳鹚斐傻姆N種弊端以及由于土地出讓金制度本身設(shè)計(jì)的缺憾，所以進(jìn)行土地出讓“費(fèi)改稅”意義重大。針對土地出讓“費(fèi)改稅”所面臨的難題，借鑒域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，從四個(gè)方面著手進(jìn)行土地出讓金“費(fèi)改稅”的完善。

關(guān)鍵詞：土地出讓；費(fèi)改稅；立法設(shè)計(jì)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0077-02

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止?！蔽覈恋爻鲎尳鹬贫葘ξ覈慕?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，政府、特別是地方政府在土地出讓過程中，由于權(quán)力沒有得到有效的限制，可能會為謀取利益而充分利用手中的權(quán)力。比如，政府為獲取土地出讓金而對土地進(jìn)行野蠻開發(fā)。目前很多問題因此而產(chǎn)生，因此對我國土地出讓“費(fèi)改稅”的頂層制度設(shè)計(jì)迫在眉睫。

一、我國土地出讓金制度存在的問題

我國土地出讓金的具體名稱為城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)出讓金。我國的土地所有權(quán)歸國家全民所有或者全體所有。依據(jù)我國《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國的土地出讓金指的是政府在批租土地時(shí)，憑借所有權(quán)向土地使用權(quán)者征收的地租收益。土地出讓金在我國能起到的作用有：一是根據(jù)對土地出讓的控制，控制土地的利用，來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是根據(jù)土地出讓金來合理分配土地使用者、土地所有者和國家之間的土地權(quán)益，調(diào)節(jié)市場競爭關(guān)系，以達(dá)到調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的作用。我國現(xiàn)行土地出讓金制度是一個(gè)既有批租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。我國土地出讓金制度設(shè)計(jì)的缺憾有：

（一）土地出讓金制度的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)

目前，我國在規(guī)范土地出讓方面相關(guān)的法律法規(guī)有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法實(shí)施條例》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。然而，這些法律法規(guī)無法精細(xì)地處理具體問題。比如，沒有規(guī)定土地出讓的具體年限，只是規(guī)定土地出讓的最高年限；對不同的出讓方式對應(yīng)著不同地塊的規(guī)定較為籠統(tǒng)。我國現(xiàn)階段應(yīng)該在法律規(guī)定上將這些環(huán)節(jié)進(jìn)行較為清晰的規(guī)定。

（二）土地出讓金制度設(shè)計(jì)相對滯后

我國為了維護(hù)土地市場的健康發(fā)展，制定了一系列相應(yīng)的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的土地立法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的土地出讓狀況，目前的土地立法存在一定的滯后性。我國需要修訂現(xiàn)有的法律法來加快對土地出讓制度的設(shè)計(jì)。

（三）土地出讓金制度造成稅費(fèi)混亂

我國由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，稅費(fèi)體系在不斷地完善，但是目前仍然存在稅費(fèi)體系較為混亂的現(xiàn)象。比如說，我國的稅費(fèi)存在相互重疊、名目較多的情況，造成我國稅收存在重復(fù)征稅的狀況。在土地出讓方面，我國的稅費(fèi)也是較為混亂的。而隨著社會的發(fā)展，政府需要轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型”的政府，減少費(fèi)用的征收，減少稅費(fèi)重疊、重復(fù)征收的狀況。

（四）土地出讓金中央與地方分配混亂

原來我國土地出讓金中央地方分配比例是六四分成，現(xiàn)在變成了七三分成。另外，中央將所分得的大多數(shù)土地出讓金都還給了地方。然而，地方由于財(cái)政較為緊張，在出讓土地的過程中會不斷地與中央進(jìn)行博弈。比如土地出讓金價(jià)格壓低，但是提高配套費(fèi)用；采用 “實(shí)物地租”的形式卻暗自里用補(bǔ)足出讓金。無論是采用哪種博弈方式，都會給國家宏觀土地的調(diào)控造成巨大的消極影響。

二、土地出讓金“費(fèi)改稅”面臨的困境

我國土地出讓金“費(fèi)改稅”過程當(dāng)中存在一些問題，主要分為以下四個(gè)方面：

（一）“費(fèi)改稅”后的土地轉(zhuǎn)讓問題

我國土地批租制已實(shí)行二十多年，截至目前，相當(dāng)數(shù)量的房地產(chǎn)已經(jīng)繳納了40—70年的土地出讓金。土地出讓金進(jìn)行“費(fèi)改稅”后如果再對這部分的房地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅明顯是不合理的，有失公平。

（二）“費(fèi)改稅”土地評估制度設(shè)計(jì)

國外有關(guān)土地的稅法當(dāng)中普遍采用的重要原則是以土地的評估價(jià)格為基礎(chǔ)來計(jì)算相關(guān)稅收，這種原則有利于稅負(fù)公平。我國土地“費(fèi)改稅”制度設(shè)計(jì)中也可以借鑒這一原則，以土地的價(jià)值來設(shè)計(jì)相關(guān)稅收制度。但是，我國的土地價(jià)格評估制度還不成熟，如何對土地的價(jià)值進(jìn)行有效的評估，土地的評估制度需要不斷地構(gòu)建和完善。目前的評估制度也是需要不斷完善的，首先是評估主體應(yīng)該是獨(dú)立的第三方，還是政府部門。土地出讓金“費(fèi)改稅”不僅僅涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)，它還涉及國土資源、財(cái)政、城建、房產(chǎn)、公用事業(yè)等方方面面的調(diào)整變化，甚至是根本性的變化。

三、域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)

1.法國地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。目前，法國的地產(chǎn)稅主要是由土地的業(yè)主繳納。在法國，中央掌握財(cái)稅的立法權(quán)，地方政府的稅收征收管理的稅額必須由國家來確定。地方政府在遵循中央政策和法令的同時(shí)享有一定的稅收自主權(quán)，比如可以根據(jù)當(dāng)年地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況來在一定幅度內(nèi)提高或者降低稅率，或者根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定減免細(xì)則。

2.美國地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。美國對不動(dòng)產(chǎn)征收的物業(yè)稅是歸類在其財(cái)產(chǎn)稅之下的。美國的納稅人是不動(dòng)產(chǎn)所有人，課稅對象是納稅人所擁有的不動(dòng)產(chǎn)，其中主要包括土地和房屋等等。由于財(cái)產(chǎn)稅與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)密切相關(guān)，因此美國的稅基主要由各個(gè)州自行制定。在美國，其50個(gè)州均對財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行一定的征收。稅率一般依據(jù)地方的支出規(guī)模、非財(cái)產(chǎn)稅收入額以及可征稅財(cái)產(chǎn)的估價(jià)來確定。另外，美國財(cái)產(chǎn)稅的優(yōu)惠規(guī)定主要依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有者的類別、財(cái)產(chǎn)的類別和財(cái)產(chǎn)的用途來制定，分為減免稅項(xiàng)目、抵免項(xiàng)目和遞延項(xiàng)目。

3.臺灣地區(qū)地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。臺灣地區(qū)跟我國一樣，稅制也是分成了國稅和地稅兩大系統(tǒng)，在財(cái)政體制上形成由中央、?。ㄔ狠犑校┖涂h（市）構(gòu)成的三級財(cái)稅體制。房地產(chǎn)稅在臺灣屬于地稅的征稅范圍?，F(xiàn)行財(cái)稅體制下，其房地產(chǎn)稅的收入已經(jīng)基本接近其所得稅的收入，成為了地方政府財(cái)政收入的主要來源，也構(gòu)成了臺灣地區(qū)的第二大稅種。目前，土地私有制是目前臺灣地區(qū)實(shí)行的主要土地制度，其房地產(chǎn)稅制根據(jù)房地分設(shè)稅種。其中主要以土地為主，并且對土地課以重稅（一般為房屋稅的 4 倍左右）。

（二）域外地產(chǎn)稅立法的借鑒

1.合理的稅制、體系設(shè)計(jì)。由于土地的稀缺性以及不可再生性，房屋作為土地上的附著物，由此也派生出一定土地的特性。在美國、法國和我國臺灣均將土地稅納入了地稅征收范圍，并且對其課以重稅。在保持稅收收入的可持續(xù)性的同時(shí)，對完善稅務(wù)體系，防范地方政府的短期行為有一定的促進(jìn)作用。另外，可以防止獲得土地的同時(shí)也獲得了日后土地增值所帶來的超額利潤，抑制土地價(jià)格上漲過快。合理的稅制設(shè)計(jì)可以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，保障土地資源的合理使用，土地利用更加充分合理，還可以防止土地閑置，使資源得以有效的利用。

2.有效的稅、費(fèi)制度立法。“年租制”與“批租制”是土地出讓制度當(dāng)中存在的主要制度。其中，“年租制”指的是按年份來收取地租的制度，類似于地產(chǎn)稅制度；而“批租制”指的是一次性收取完整土地出讓期地租的制度，也就是我國當(dāng)前的土地出讓金制度。就土地出讓金實(shí)踐來說，香港目前正是實(shí)行土地出讓 “年租制”和“批租制”的混合體制。這種混合體制的產(chǎn)生與香港政府土地出讓制度的復(fù)雜歷史有一定關(guān)系，并且與香港政府希望能夠分享一定土地收益息息相關(guān)。我國大陸現(xiàn)在正處在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府財(cái)政背負(fù)的地方債務(wù)和財(cái)力緊張情況需要我國改進(jìn)土地出讓制度。我國大陸可以考慮借鑒香港的土地出讓制度，在土地出讓金“費(fèi)改稅”的同時(shí)對已收取土地出讓金的土地就不再征收地稅，以實(shí)現(xiàn)公平公正。

3.完善的土地登記評估及信息管理制度。借鑒美國、法國等國的資產(chǎn)評估制度，在保證財(cái)產(chǎn)稅能夠足額征收的情況下，稅收機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的土地房屋估價(jià)部門，并且聘用一定的房地產(chǎn)評估專業(yè)人員。另外，還需要制定相應(yīng)的房地產(chǎn)評估制度標(biāo)準(zhǔn)以及方法體系。在相應(yīng)制度建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)該設(shè)立專業(yè)的評估師團(tuán)隊(duì)，設(shè)定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立嚴(yán)格的糾紛解決模式以及專業(yè)的財(cái)產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。通過團(tuán)隊(duì)建設(shè)和制度建設(shè)，對房地產(chǎn)的評估工作進(jìn)行規(guī)范化的管理，保證房地產(chǎn)評估價(jià)值的公平、合理、客觀、公正。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]