財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)問題的思考

王亞菲

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制改革配套措施建立以來(lái)，雖不斷改良，但至今未臻完善。政府間財(cái)權(quán)事權(quán)難以匹配的現(xiàn)狀沒有得到改善，國(guó)家財(cái)政如鯁在喉。十八屆三中召開以來(lái)，新一輪財(cái)政體制改革被重新提上日程，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)范性法律文件相繼出臺(tái)?；诖?，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提出相關(guān)思考，以期促進(jìn)分稅制改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；法律文件；相關(guān)思考

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）15-0073-02

2013年11月9日，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），在《決定》中深化財(cái)稅體制改革部分，提出完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)事權(quán)分配格局；2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法 〉的決定》，對(duì)原《預(yù)算法》進(jìn)行修改，新增之第16條對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度做了較為明確、細(xì)致的列入，而不再像以前只是對(duì)轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問題進(jìn)行簡(jiǎn)單的規(guī)定；2014年10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，進(jìn)一步提出優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并明確了具體應(yīng)著力的方面；2015年2月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和重要措施，轉(zhuǎn)移支付制度改革可謂“藍(lán)圖”已就；2015年4月間，甘肅、江蘇、廣東等省又陸續(xù)發(fā)文提出改革和完善省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付制度的意見。十八屆三中全會(huì)以后尤其是2014年下半年以來(lái)，從中央到地方都相繼出臺(tái)規(guī)范性文件，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革完善重新提上日程。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移付制度立法檢討

從直觀上看，此次財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革肇始于十八屆三中全會(huì)中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的決定，繼之而起的是《預(yù)算法》的修改，新增一條關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的專門規(guī)定，然后是國(guó)務(wù)院相繼的兩個(gè)規(guī)范性文件，之后是幾省關(guān)于省以下轉(zhuǎn)移支付改革的實(shí)施意見。綜觀一系列文件的出臺(tái)和法律的修改，這些舉措由黨而國(guó)，由中央而地方，由抽象而具體，層層推進(jìn)，環(huán)環(huán)緊扣，使轉(zhuǎn)移支付制度有了進(jìn)一步的發(fā)展。然而，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)未健全。僅從這些文件中直觀地分析，可以看出我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度無(wú)高位階的統(tǒng)一立法?，F(xiàn)存制度中，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的立法最高存在于《預(yù)算法》中，即該法第16條。該法條雖然較之于之前舊《預(yù)算法》有了相對(duì)具體的專門規(guī)定，然而僅此一條恐怕仍舊會(huì)淪于空泛。轉(zhuǎn)移支付涉及大部分財(cái)政支出的份額，整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建，需要一部專門立法作為整個(gè)制度大廈的根基，而這一重任遠(yuǎn)非新《預(yù)算法》的一個(gè)條文就可以承擔(dān)。而《預(yù)算法》之下，國(guó)務(wù)院的兩個(gè)文件雖然具體卻位階不夠，難以統(tǒng)攝轉(zhuǎn)移支付全局，并且在轉(zhuǎn)移支付只有《預(yù)算法》16條規(guī)制的情況下，恰恰是國(guó)務(wù)院，尤其是財(cái)政部在行使轉(zhuǎn)移支付立法之權(quán)，左右著許多轉(zhuǎn)移支付措施的具體執(zhí)行。這就會(huì)導(dǎo)致兩方面后果：一是轉(zhuǎn)移支付制度至今僅停留于原則目標(biāo)層面，《預(yù)算法》的規(guī)定失之籠統(tǒng)，國(guó)務(wù)院兩個(gè)文件的規(guī)定雖然具體卻只涉及了制度改革的目標(biāo)及具體應(yīng)著手的方面，卻使權(quán)力主體，職責(zé)權(quán)限，責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容缺位，以致轉(zhuǎn)移支付缺乏可操作性；二是使轉(zhuǎn)移支付制度停留于政策層面，國(guó)務(wù)院始終是轉(zhuǎn)移支付的立法者和執(zhí)行者，轉(zhuǎn)移支付始終“政出于國(guó)務(wù)院”，政策性太強(qiáng)，而不能穩(wěn)定為固定的法律制度，政策的易變性、非法治性在轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域表現(xiàn)得淋漓盡致，以致這一涉及國(guó)家財(cái)政支出的重要事項(xiàng)處于無(wú)法的境地而不可持續(xù)。故，我國(guó)實(shí)有必要制定一部專門的轉(zhuǎn)移支付法律，以避免轉(zhuǎn)移支付制度缺乏權(quán)威、穩(wěn)定性差、立法的科學(xué)性難以保證的問題，也可使制度的運(yùn)行更加具有操作性，權(quán)力主體、職責(zé)權(quán)限、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容一旦確定，轉(zhuǎn)移支付制度就具有了“主體—權(quán)力—責(zé)任”的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)和“假定—處理—制裁”的法律規(guī)則模式，這樣就可以保證轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)踐中的有效運(yùn)行。

二、關(guān)于省以下轉(zhuǎn)移支付方面的思考

國(guó)務(wù)院發(fā)布轉(zhuǎn)移支付兩文后，幾省相繼發(fā)文完善改革省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在這里的擔(dān)憂是，各省級(jí)政府制定的完善轉(zhuǎn)移支付辦法亦是根據(jù)國(guó)務(wù)院兩份文件制定，前者已經(jīng)失之籠統(tǒng)、易變、非法治性和可操作性，后者勢(shì)必步其后塵，出現(xiàn)同樣的問題：缺乏對(duì)相關(guān)主體權(quán)義職責(zé)的界定，缺乏一套明確的資金申請(qǐng)、使用、監(jiān)督、問責(zé)程序。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革完善中借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)應(yīng)注意的問題

在深化改革進(jìn)程中，各方面改革都難免要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但是不存在“放之四海皆準(zhǔn)”的模式、鐵律，否則，我們的改革無(wú)須謹(jǐn)小慎微地摸著石頭過(guò)河了。所以，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)一定要注意引入模式的中國(guó)化，“中國(guó)特色”并不只是一個(gè)政治口號(hào)，而是需要付諸實(shí)踐的施政理念。在轉(zhuǎn)移支付制度改革中，這一方面的問題也應(yīng)該注意。所以，轉(zhuǎn)移支付制度改革完善過(guò)程中，我們廣袤的國(guó)土、多元的民族構(gòu)成、不均衡的地區(qū)發(fā)展水平、我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平、復(fù)雜的政府層級(jí)制及單一制中央集權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)等方面的問題就不能不考慮。所以，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，我們不可能借鑒沒有財(cái)政層級(jí)劃分的城市國(guó)家，也無(wú)法向面積較小的其他國(guó)家學(xué)習(xí)，可學(xué)者僅余美國(guó)、加拿大，但它們又都是聯(lián)邦制國(guó)家，借鑒的時(shí)候顯然不能照搬。另外，日本面積雖小，但層級(jí)復(fù)雜，也是中央集權(quán)國(guó)家，我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，日本也是不能忽視的國(guó)家。

四、關(guān)于現(xiàn)行財(cái)政管理體制的思考

1994年，中國(guó)實(shí)行“分稅制”后，實(shí)際上是在財(cái)權(quán)上實(shí)行了“聯(lián)邦制”。而我國(guó)政治體制卻是中央集權(quán)的單一制。財(cái)政上的分權(quán)與政治上的集權(quán)是否沖突？集權(quán)的政治體制下，中央總是謀求對(duì)地方的絕對(duì)控制，如此政治體制下要求一個(gè)配套的統(tǒng)一的財(cái)稅體制，這樣才能使中央統(tǒng)一操盤，錢隨事走，能維持地方政府日常工作，又能時(shí)刻控制地方。而真正的分稅制要求有分權(quán)的政治體制，因?yàn)檎误w制的分權(quán)就代表著中地之間事權(quán)的明確切割，互不干涉。這樣才能在明確的事權(quán)分割下，確定各自的財(cái)權(quán)；在合理的稅收體制下，各自擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，以確保各自的財(cái)政支出，故而，財(cái)政分權(quán)的前提是政治權(quán)力的分立。由此可知，集權(quán)的政治體制與分權(quán)的財(cái)政體制是不能配合運(yùn)行的。

而我國(guó)何以就能在集權(quán)的政治體制下實(shí)行了分稅制？前述可知，分稅制下財(cái)權(quán)以事權(quán)為基礎(chǔ)，而事權(quán)的劃分須以分權(quán)的政治體制為前提。所以，集權(quán)政治體制下，地方的政治權(quán)力永遠(yuǎn)受控于中央，中央與地方事權(quán)也就不可能明確分割，中央也不允許地方擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，而中國(guó)的情況正是如此，雖然貌似已經(jīng)實(shí)行“分稅制”，然而，地方只是擁有對(duì)既定稅種的“收稅權(quán)”及中地共享稅的“分享權(quán)”，而無(wú)法增立新稅，并且，中央對(duì)中地共享稅的分成比例可以由中央隨意變更，地方無(wú)稅收立法權(quán)。故，中國(guó)的“分稅制”名為“分稅”，實(shí)為“授權(quán)”，并且被授權(quán)人無(wú)權(quán)參與決定授權(quán)的內(nèi)容，授權(quán)人可以隨意變更授權(quán)內(nèi)容。綜上，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制并不會(huì)與集權(quán)式的政治體制相沖突，因?yàn)橹袊?guó)的“分稅制”并非真正的分稅制，而是類似分稅制的“稅收授權(quán)制”。但是，不產(chǎn)生沖突并不代表就是有益的，我們一直在倡導(dǎo)建立完善的分稅制，卻不知此分稅非彼分稅，這一根本性錯(cuò)誤將導(dǎo)致我們的中央與地方之間事權(quán)難以絕對(duì)厘定（中央一直管著地方，掣地方之肘，而不能明確分割事權(quán)），我們的“分稅制”即使“完善”，也是“稅收授權(quán)制”的完善，并且只能以大量轉(zhuǎn)移支付無(wú)效率的資金對(duì)向流動(dòng)來(lái)消化財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下壓帶來(lái)的弊端。

五、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革背后的危機(jī)

我國(guó)自古是集權(quán)制國(guó)家，中央與地方的關(guān)系從來(lái)未達(dá)到一種所謂的“和諧”，向來(lái)一統(tǒng)就死，一放就亂，地方對(duì)中央總是存在著一種“離心”的傾向，而不能如西方國(guó)家，即使是給予地方充分的自由，地方也不會(huì)擅自獨(dú)立割據(jù)。我國(guó)的狀況總是要么中央集權(quán)，一統(tǒng)萬(wàn)方，萬(wàn)馬齊喑；要么是諸侯混戰(zhàn)，分封割據(jù)，從來(lái)沒能在自由與穩(wěn)定之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。中央與地方之間，彼此總處于攻防的博弈之中，而沒有充分的信任?；谶@種不信任，我們可以充分預(yù)料到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付完善背后的危機(jī)：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目的在于實(shí)現(xiàn)中央與地方之間各自財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力的自給自足，假如，在事權(quán)相對(duì)明確了之后，以轉(zhuǎn)移支付滿足地方的財(cái)力需求，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各地區(qū)政府完全的自給自足，這貌似理想，其實(shí)背后隱藏著巨大的政治危機(jī)，即地方割據(jù)。若單純地考慮財(cái)政平衡，可以劃分事權(quán)，轉(zhuǎn)移支付以配財(cái)權(quán)，使各方皆大歡喜。然而，現(xiàn)實(shí)容不得片面，國(guó)家治理更需綜合考慮多方因素。

在單一制國(guó)家，財(cái)政是中央維系權(quán)威的重要途徑，假如通過(guò)轉(zhuǎn)移支付使地方實(shí)現(xiàn)了財(cái)力的自給自足，不需要中央支援，這就會(huì)導(dǎo)致中央權(quán)威崩塌，這與直接劃給地方充足的財(cái)權(quán)是一樣的效果，中央以轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對(duì)地方牽制的目的將成徒勞，將會(huì)產(chǎn)生政令難行，懾亂無(wú)威的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家有隨時(shí)分裂的危機(jī)。貧窮是最大的不正義，而動(dòng)亂則是更大的不正義。所以，在設(shè)計(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，即使事權(quán)已經(jīng)相對(duì)明確，也不應(yīng)給地方完全充足的財(cái)權(quán)，而應(yīng)將地方所需之部分財(cái)權(quán)由中央掌握，使地方有所匱乏。綜上，所謂地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配應(yīng)該是相對(duì)的匹配，而不是絕對(duì)的自給自足，地方財(cái)權(quán)配置自始不能充分，務(wù)使其財(cái)權(quán)相對(duì)于事權(quán)有所匱乏。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]