蘇北農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的探索與實(shí)踐

黎德松

摘 要：農(nóng)村新型社區(qū)，是以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平為目的，以實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)，以移民搬遷和住房建設(shè)為契機(jī)的農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和基層治理模式的變革。建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)地使用效率和增加農(nóng)民收入的重要途徑。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)工作中郝橋農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)際案例分析，認(rèn)為該村的建設(shè)模式可以為蘇北農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村新型社區(qū)；建設(shè)模式；郝橋村

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）15-0036-06

引言

農(nóng)村社區(qū)，既有別于傳統(tǒng)的行政村，又不同于城市社區(qū)，它是由若干自然村合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，形成的新型社區(qū)[1]。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從傳統(tǒng)村落到新型社區(qū)，改變的不僅僅是農(nóng)民的居住模式，還會(huì)引起生產(chǎn)生活方式、利益分配模式的變化。

真正的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該是從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始的，20世紀(jì)90年代中期，廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了一些有益的嘗試，這是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)端，直到十六屆三中全會(huì)以來(lái)，尤其是六中全會(huì)上明確提出的“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”，這為農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)拉開(kāi)了序幕。2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，在政策上明確了“拆村并居”的政策依據(jù)，不少地方開(kāi)始結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界也涌現(xiàn)出一批關(guān)于農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的研究成果。如邱楊、曹宇提出了點(diǎn)式、塊式、點(diǎn)塊結(jié)合式的農(nóng)村新型社區(qū)空間布局形態(tài)[2]；楊保民等在《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)空間布局的調(diào)研報(bào)告》中提出農(nóng)村新型社區(qū)布局的4條原則；王立、劉明華、王義民提出了農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃體系[3]；陳娜提出了發(fā)達(dá)地區(qū)城郊農(nóng)村建立在生態(tài)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式和空間形態(tài)[4]；文靈亞、蔣祖民理性地指出目前我國(guó)農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃還存在諸多問(wèn)題[5]；艾志平借鑒歐美國(guó)家農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的三種模式：傳統(tǒng)的需求驅(qū)動(dòng)的社區(qū)發(fā)展模式、非傳統(tǒng)的關(guān)注資本和才能的社區(qū)發(fā)展模式及基于資產(chǎn)的社區(qū)發(fā)展模式[6]。針對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源環(huán)境的差異，河南洛陽(yáng)總結(jié)出農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的5種模式：市場(chǎng)運(yùn)作型、企業(yè)參與型、政府主導(dǎo)型、政策引導(dǎo)型和自籌自建型。除此之外，山東、河南、重慶[7～9]等省市的一些地方也提出了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式。

本研究以泗陽(yáng)縣成子湖片區(qū)的郝橋村為例，在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)郝橋村農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐與探索分析，提出了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考，一方面拓寬了該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究，另一方面也為蘇北地區(qū)農(nóng)村新型社會(huì)的建設(shè)提供相應(yīng)的借鑒。

一、研究區(qū)概況

郝橋村地處江蘇省宿遷市泗陽(yáng)縣盧集鎮(zhèn)東北部，距離縣城約15公里，境內(nèi)地勢(shì)平坦，氣候溫和，雨量充沛，四季分明。截至2014年年底，郝橋村土地總面積417hm2，人口3 765人，共858戶。

2012年，郝橋村農(nóng)民的人均純收入僅為765元，分別低于全縣、全省平均水平795元、3 475元，其中年人均純收入低于4 000元的有572人。當(dāng)時(shí)村內(nèi)地勢(shì)高低不平，沒(méi)有農(nóng)田水利配套設(shè)施，耕地易旱易澇、“靠天吃飯”；土壤為崗沙土，肥力較低，耕地被零散村莊分割，不方便耕種，機(jī)械化耕作水平低，糧食產(chǎn)量普遍不高。農(nóng)戶居住大多“沿路而居”，自然村莊呈現(xiàn)出小、散、亂的特點(diǎn)，部分房屋無(wú)人居住形成空心戶現(xiàn)象?；A(chǔ)配套設(shè)施較為滯后，供水、排污、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)不便，群眾普遍期盼改善落后的生產(chǎn)生活條件。

二、郝橋村農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐與探索

（一）做好基礎(chǔ)調(diào)查工作

1.村莊建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查。在進(jìn)行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)前，國(guó)土部門(mén)首先選取郝橋村轄的14個(gè)典型村莊進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)村莊主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

首先，總體布局相對(duì)分散。多數(shù)村莊偏離鄉(xiāng)村主要道路或獨(dú)置在農(nóng)田中（見(jiàn)圖1），每個(gè)村莊人口規(guī)模從幾百人到幾千人不等，村莊內(nèi)部房屋布局較為分散，隨處可見(jiàn)破舊的平房及廢棄的豬圈、雞舍和旱廁等，建筑質(zhì)量較差。整體呈現(xiàn)出數(shù)量多、占地多、規(guī)模小的特點(diǎn)。

其次，公共服務(wù)和配套設(shè)施較為缺乏。村民飲用水主要以深井為主，水質(zhì)較差；電力電信桿線架設(shè)混亂，線路垂掛、私拉亂接等現(xiàn)象較多；村內(nèi)部分硬化路面破損較為嚴(yán)重；缺乏排水排污設(shè)施，污水未經(jīng)處理直接排放到附近溝塘；溝塘溝通不暢，部分支溝長(zhǎng)年未疏浚，溝塘水質(zhì)差，垃圾傾倒、雜草堆積現(xiàn)象較多（見(jiàn)圖2）。

2.農(nóng)民意愿調(diào)查研究。農(nóng)民意愿是農(nóng)民對(duì)放棄傳統(tǒng)的各自經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式和在農(nóng)村聚落小聚居的居住方式，接受新型的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式和在農(nóng)村社區(qū)大聚居的居住方式的心理傾向[10]。這種心理傾向受農(nóng)民習(xí)慣、觀念等主觀因素的影響，同時(shí)也會(huì)隨客觀環(huán)境的變化而改變。因此，本著為民著想的理念，主要從農(nóng)民富裕程度、家庭人數(shù)、期望房屋面積等九個(gè)方面對(duì)村民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查（見(jiàn)圖3）。

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，郝橋村的家庭人數(shù)以4口人和5口人為主，多數(shù)村民經(jīng)濟(jì)條件中等，大部分村民愿意在政府的幫助下進(jìn)行遷并，大多數(shù)村民認(rèn)為面積在150m2、層高二層、有3個(gè)臥室，并保留菜園的住房可以滿足生產(chǎn)、生活、衛(wèi)生的需求，房型上希望以現(xiàn)有住宅為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)。

農(nóng)村居民家庭人口構(gòu)成的中小型化，決定了新型社區(qū)的套型種類(lèi)以中型和小型為主，農(nóng)村居民兼業(yè)比例的提高要求新型社區(qū)的選址，不僅要考慮到傳統(tǒng)種植業(yè)的耕作需求，而且要考慮到農(nóng)民兼業(yè)的可能性。此外，村莊的分散化布局造成了土地浪費(fèi)和資源的低效率利用，公共服務(wù)設(shè)施供給的不足，一方面從側(cè)面反映了“變散居為聚居”的重要性，另一方面也反映了農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給加大的必要性。

（二）合理規(guī)劃布局

1.合理選擇新型社區(qū)建設(shè)點(diǎn)。考慮到村民今后仍然要從事種植業(yè)，因此在選取新型社區(qū)的建設(shè)地點(diǎn)時(shí)，按照村莊平均間距最近、農(nóng)民耕作距離適中、基礎(chǔ)設(shè)施配置最經(jīng)濟(jì)的原則，以潘郝一時(shí)莊路發(fā)展的主軸線及曹海路發(fā)展的次軸線兩側(cè)，居民居住相對(duì)集中的區(qū)域（如下頁(yè)圖4所示）作為新農(nóng)村示范點(diǎn)建設(shè)區(qū)。村內(nèi)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植區(qū)環(huán)路圍合，方便村民的生產(chǎn)和生活。

2.改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收的關(guān)鍵，為此郝橋村積極開(kāi)展了國(guó)土、農(nóng)開(kāi)、水利等部門(mén)投資項(xiàng)目，改善村內(nèi)電站、渠橋、閘壩等農(nóng)業(yè)設(shè)施配套；通過(guò)對(duì)村內(nèi)河流、坑塘水面除污去草，對(duì)溝渠疏浚清淤，改善灌溉和排水條件；通過(guò)村莊拆遷并居，土地整治等工程，目前建成了5 000畝田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

3.改善農(nóng)業(yè)種植格局。優(yōu)化全村產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；Ｔ诖蹇谔幰?guī)劃200畝的經(jīng)濟(jì)果木種植區(qū)；擴(kuò)大村內(nèi)蔬菜基地規(guī)模至500畝；在村域東北處建設(shè)30畝水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)，沿吳洼河地帶種植“水八鮮”；沿高松河地帶積極發(fā)展林業(yè)，主要為生態(tài)意楊林區(qū)和苗圃栽培區(qū)；村域內(nèi)大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，農(nóng)田以稻麥輪種為主，擴(kuò)大水稻新品南粳9 108的種植面積；在經(jīng)濟(jì)果木林區(qū)西側(cè)布置30畝的牡丹園，打造出“一心（中心社區(qū)）—兩軸（沿潘郝一時(shí)莊路及曹海路的發(fā)展軸線）—兩片（傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和生態(tài)林果蔬的種植片區(qū)）”的農(nóng)業(yè)種植新格局（見(jiàn)下頁(yè)圖5）。

4.完善基礎(chǔ)設(shè)施。進(jìn)行新型社區(qū)建設(shè)不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)保障村民基本公共服務(wù)需求，真正實(shí)現(xiàn)“富民安居”。農(nóng)村新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)中，郝橋村提出了“八位一體”工程，即在全面推進(jìn)區(qū)域同質(zhì)供水、同質(zhì)供氣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋等工程的同時(shí)，大力推進(jìn)村衛(wèi)生室、超市、幼兒園、文體活動(dòng)廣場(chǎng)、“三來(lái)一加”創(chuàng)業(yè)點(diǎn)、公交站臺(tái)、基督教堂、“銀村通”等服務(wù)點(diǎn)的建設(shè)，更好地保障村民就醫(yī)、出行、入學(xué)、購(gòu)物等公共服務(wù)需求，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化。

（三）引入惠民工程

1.引入農(nóng)業(yè)科技。通過(guò)土地的綜合整治，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、集中化，另一方面借助江蘇省農(nóng)科院科技鎮(zhèn)長(zhǎng)團(tuán)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種，對(duì)村民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，引導(dǎo)村民進(jìn)行大棚種植，鼓勵(lì)種植大戶承包大棚從事反季節(jié)蔬菜種植，并為村民提供銷(xiāo)路，從而提高了土地經(jīng)營(yíng)收益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

2.引入企業(yè)入駐。為了實(shí)施家門(mén)口“三來(lái)一加”（來(lái)料加工、來(lái)件裝配、來(lái)樣定做、農(nóng)副產(chǎn)品加工）項(xiàng)目，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題、提高農(nóng)民收入，在新型社區(qū)建成后，又在村內(nèi)建設(shè)了500平方米標(biāo)準(zhǔn)化廠房，招引捷峰帽業(yè)租用廠房，并對(duì)村民進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)，使村民能在短期內(nèi)掌握相應(yīng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)家門(mén)口就業(yè)，帶動(dòng)了村內(nèi)及周邊地區(qū)低收入勞動(dòng)力的就近就地就業(yè)，提高了農(nóng)民收入。

（四）多種資金補(bǔ)貼

進(jìn)行郝橋新型社區(qū)建設(shè)，本質(zhì)上是保障和改善民生，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此不能單純強(qiáng)調(diào)居住空間的改善，更不能造成“因房致貧”。針對(duì)農(nóng)戶居住和經(jīng)濟(jì)情況，郝橋村提供了多種建設(shè)和補(bǔ)貼方式，設(shè)計(jì)了一批保障措施，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等，以解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切實(shí)保障農(nóng)戶買(mǎi)得起房。

1.多種建設(shè)與多種補(bǔ)貼相結(jié)合。在郝橋村新型社區(qū)的建設(shè)中，主要有異地建新、原地翻建、原地改建等三種建設(shè)模式。異地建新主要是針對(duì)居住相對(duì)分散，且距離集中居住區(qū)相對(duì)較遠(yuǎn)，房屋質(zhì)量較差的農(nóng)戶，將其集中遷并到集中居住區(qū)進(jìn)行新建；原地翻建主要針對(duì)位于集中居住區(qū)內(nèi)，但住房質(zhì)量較差，存在安全隱患的農(nóng)戶，在其住宅原址翻建；原地改建是針對(duì)位于集中居住區(qū)內(nèi)，住房質(zhì)量較好，且宅基地面積較大，但不滿足農(nóng)村新型社區(qū)設(shè)計(jì)要求的要對(duì)其進(jìn)行改造。與此同時(shí)，其補(bǔ)貼方式主要有三種：一是按比置換，新型社區(qū)房屋按照原來(lái)拆遷房屋面積的60%進(jìn)行置換；二是貨幣置房，對(duì)超過(guò)原有房屋拆遷面積60%的部分，以自愿購(gòu)買(mǎi)方式進(jìn)行貨幣置房，不足的部分予以補(bǔ)貼，單價(jià)約1 000元/m2；三是按比例分配，對(duì)于宅基地面積較大，但不符合居住和安全需求的房屋，按照政府與個(gè)人出資3∶7的比例進(jìn)行改造。

2.切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。郝橋村在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，多途徑籌措資金，解決農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。首先，整合各種農(nóng)業(yè)資金。整合農(nóng)村房屋改造、農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)、基層組織建設(shè)、文化惠民工程建設(shè)等涉農(nóng)項(xiàng)目資金，用于農(nóng)民集中居住區(qū)公共體系的建設(shè)。其次，實(shí)施稅費(fèi)減免政策。對(duì)農(nóng)村新型社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)減免或補(bǔ)貼相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)集中居住區(qū)內(nèi)從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，給予工商、稅務(wù)等有關(guān)費(fèi)用減免。再次，為農(nóng)戶提供“安居寶”貸款。對(duì)購(gòu)房資金不足的農(nóng)戶統(tǒng)一提供基準(zhǔn)利率的“安居寶”貸款，部分農(nóng)戶實(shí)施貸款貼息政策，實(shí)行優(yōu)惠利率，對(duì)建房有困難的農(nóng)戶在還款來(lái)源有落實(shí)的情況下，可優(yōu)先貸款，適當(dāng)延長(zhǎng)還款期限。最后，探索新型資金，郝橋村通過(guò)村莊拆舊建新集中居住騰出建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域內(nèi)位移并實(shí)現(xiàn)收益，逐步將增減掛鉤指標(biāo)的補(bǔ)助和收益納入到拆遷補(bǔ)償中和新居建設(shè)中，進(jìn)一步減輕農(nóng)民購(gòu)房負(fù)擔(dān)，真正使老百姓受益。

三、結(jié)論與思考

郝橋新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)模式成功改變了農(nóng)村面貌，實(shí)現(xiàn)了村民脫貧向富，與其他地區(qū)農(nóng)村新型社區(qū)對(duì)比，郝橋村因?qū)嵭辛溯^細(xì)致的入戶調(diào)查，使社區(qū)規(guī)劃建設(shè)更為科學(xué)合理；進(jìn)行的“八位一體”工程、村民居住房保障措施等根本上保障了農(nóng)民基本公共服務(wù)的需求；“家門(mén)口就業(yè)”、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)民脫貧致富；建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域內(nèi)位移并實(shí)現(xiàn)收益保障資金平衡，徹底解決了村民的后顧之憂。

通過(guò)郝橋村新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是適合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的一種創(chuàng)新模式，這種模式一方面避免了農(nóng)村無(wú)序建房和重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了土地資源的節(jié)約集約利用；另一方面改善了農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活水平，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都起到了積極作用，一定程度上推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。然而農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)尚是新事物，目前還處于探討和摸索的階段，因此在農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)中，還應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：其一，切忌盲目照搬，每個(gè)地方都有自己的具體情況，因此在進(jìn)行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，突出地方特色，而不應(yīng)是為了達(dá)到某種目的，盲目照搬其他地方的模式。其二，把農(nóng)民的利益放在首位，農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，涉及到拆遷、安置、及土地流轉(zhuǎn)收益分配等民生問(wèn)題，因此在建設(shè)過(guò)程中，要切實(shí)把農(nóng)民的利益放在第一位，想民眾所想、思民眾所思，真正做到公開(kāi)、透明。其三，注重公共參與，新型社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)廣泛的村民參與，可以加強(qiáng)與村民之間的溝通，從而進(jìn)一步了解村民的意愿和愿景，同時(shí)也可以形成社區(qū)的凝聚力，推進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)。

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[10] 渠立權(quán)，邵遠(yuǎn)征，舒幫榮.農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性評(píng)價(jià)方法和規(guī)劃體系[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2014，（1）：89-94.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]