兒童福利視角下我國的兒童問題及改善路徑

李穎

摘 要：近些年來，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變革，兒童福利事業(yè)面對(duì)著很多新的挑戰(zhàn)，如單親家庭兒童、貧困兒童、留守兒童、殘疾兒童等新舊問題更加頻繁地出現(xiàn)在人們的視野中。面對(duì)這些問題，分析其折射出來的現(xiàn)行的兒童福利制度的缺陷，并有針對(duì)性地從立法、理念、預(yù)防機(jī)制、監(jiān)督等方面提出改善建議。

關(guān)鍵詞：兒童福利；制度缺陷；早期干預(yù)機(jī)制；第三方評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：C913.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）16-0039-02

一、我國目前存在的兒童福利問題

1.離婚率逐年攀高，單親家庭兒童的照顧問題日益突出。我國的離婚率每年都在攀升，原生家庭的解體意味著兒童必將會(huì)缺失父親或母親的齊全照顧和愛護(hù)，伴之而來的還有生活質(zhì)量下降和精神狀態(tài)難以調(diào)適。嚴(yán)重情況下，單親家庭兒童甚至可能因?yàn)閲?yán)重的心理問題導(dǎo)致行為失當(dāng)，走上犯罪或殘害自己的道路。

2.家庭貧困導(dǎo)致貧困兒童大量存在。由于兒童缺乏獨(dú)立生活能力，對(duì)家庭的依賴性很強(qiáng)，家庭貧困的兒童極易陷入貧困狀態(tài)。我國目前的貧困兒童絕大部分主要集中在偏遠(yuǎn)農(nóng)村。這些兒童往往因?yàn)樯钬毨Ф媾R失去受教育機(jī)會(huì)、中途輟學(xué)、發(fā)育不良、疾病不治等問題。

3.農(nóng)民工進(jìn)城造成大量留守兒童。隨著城市化的發(fā)展，很多農(nóng)民進(jìn)城打工，于是他們的子女一般都留給家里的老人帶。與父母聚少離多，留守兒童不但無法接受到良好的教育和父母的關(guān)愛，還不得不忍受著孤獨(dú)和對(duì)父母的思念。

4.家庭暴力給兒童身心造成創(chuàng)傷。對(duì)于一些深信“棍棒底下出孝子”的家庭而言，他們的子女被暴打、辱罵是家常便飯，這些兒童從小就受到心理和身體上的創(chuàng)傷，極易出現(xiàn)心理問題和身體健康問題。而在國外，家庭暴力必然受到法律的強(qiáng)制制裁，嚴(yán)重者甚至?xí)儕Z施暴者對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)。

5.殘疾兒童。或因?yàn)樘焐鷼埣?，或因?yàn)楹筇煲馔馍?、事故殘疾，殘疾兒童的生活、學(xué)習(xí)都存在困難，甚至有些殘疾兒童會(huì)遭到父母的狠心遺棄。這些無處可去的殘疾兒童要么在街頭行乞，要么會(huì)被送到兒童福利院。遺憾的是，送往兒童福利院也不意味著幸福的開始，大多數(shù)兒童福利院的服務(wù)資源無法跟上殘疾兒童的正常生活需要。

二、我國兒童福利政策的制度性缺陷

現(xiàn)行的兒童福利制度的雛形建立于20世紀(jì)50年代，之后雖有發(fā)展，但大體并無大的變化，始終帶有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。隨著時(shí)代發(fā)展，其局限性逐漸突出。就目前而言，它凸現(xiàn)的問題主要有：

1.服務(wù)對(duì)象覆蓋面狹窄，功能定位低。首先，其服務(wù)對(duì)象是城市中的“三無”（無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無生活來源、無勞動(dòng)能力）孤兒、棄嬰和殘疾兒童。這種規(guī)定導(dǎo)致兒童福利總開支的95%都用于扶助在全國特殊兒童總量中占比20%的城市特殊兒童，反映了在我國兒童福利制度也存在城鄉(xiāng)二元分割，造成了嚴(yán)重的不平衡，有失社會(huì)公平。其次，目前的兒童福利制度的功能僅滿足服務(wù)對(duì)象的基本生活水平需要和醫(yī)療救助需要，具有補(bǔ)助型福利特征，在塑造矯正兒童人格、提高生活滿意度、培養(yǎng)個(gè)性豐富精神生活等方面存在缺位。

2.兒童法律難成體系，效率低下。目前，我國與兒童權(quán)利相關(guān)的法律有《未成年保護(hù)法》《民法通則》《反家庭暴力法》《收養(yǎng)法》《母嬰保健法》等。這些法律的特征在于：偏于綜合性，缺乏操作性、專業(yè)性、體系性；各個(gè)行為主體的責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)邊界模糊；當(dāng)出現(xiàn)違法行為時(shí)，缺乏有震懾力的懲罰措施。

3.體制機(jī)制單一，忽視社會(huì)參與。目前的兒童福利機(jī)構(gòu)都由國家建造，并由政府出動(dòng)資金和人力來承擔(dān)照料困難兒童的責(zé)任，忽視了民間組織與社區(qū)的力量，未能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，在跨專業(yè)的配合度上也存在欠缺，機(jī)制、體制單一。

4.事后介入為主，缺乏預(yù)防措施。從政策和具體作為而言，我國目前兒童福利制度都在強(qiáng)調(diào)原生家庭照顧兒童的責(zé)任與重要性，缺乏早期干預(yù)。由于傳統(tǒng)家庭教育模式往往因以“棍棒出孝子”為基礎(chǔ)理念，而充滿了各種暴力管教。而相應(yīng)地，我國另一個(gè)重要的傳統(tǒng)家庭觀念是，認(rèn)為兒童隸屬于父母，因此公權(quán)力很少關(guān)注家庭中的兒童處境，只有發(fā)生明顯對(duì)兒童成長(zhǎng)造成損害的情況下，政府才會(huì)介入進(jìn)行事后干預(yù)。這種處理方式，不但難以撫平兒童在家庭中受到的創(chuàng)傷，而且所耗費(fèi)的人力、財(cái)力遠(yuǎn)高于預(yù)防所需。

5.兒童福利機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和管理缺乏監(jiān)管。經(jīng)過多年發(fā)展，我國各地陸續(xù)有了各種類別和功能的兒童福利機(jī)構(gòu)，主要有兒童福利院、嬰兒島、孤兒院、救助站等。但由于兒童福利機(jī)構(gòu)對(duì)外界而言相對(duì)封閉，其運(yùn)營(yíng)狀況和管理機(jī)制更難為人們所知。加上目前我國尚無專門監(jiān)管兒童福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)狀況的部門和體制，也無專項(xiàng)監(jiān)管法律，這些兒童福利機(jī)構(gòu)相當(dāng)于在無任何社會(huì)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督的情況下運(yùn)營(yíng)管理，存在著相當(dāng)高的各種道德風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)以上陳述可知，我國的兒童問題具有多樣性，且目前的兒童福利制度自身有著多重缺陷，因此急需對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的改革。

三、完善我國兒童福利制度的建議

為與目前的中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大環(huán)境體制相一致，針對(duì)目前我國的主要兒童問題及兒童福利制度自身存在的問題，筆者認(rèn)為正確的改革思路應(yīng)該是，以政府為主力、配合以社會(huì)力量建立覆蓋全體兒童的積極的福利制度來取代傳統(tǒng)狹義的補(bǔ)救式兒童福利制度。在新制度內(nèi)部，應(yīng)以家庭兒童福利政策為核心，兒童福利機(jī)構(gòu)充當(dāng)托底輔助作用，并通過加強(qiáng)立法、引入社會(huì)力量合作、建立監(jiān)管機(jī)制來為制度提供運(yùn)行依據(jù)和支撐。

1.建立普遍的覆蓋所有兒童的家庭津貼與服務(wù)制度。兒童是祖國未來的花朵，建立覆蓋全體兒童的家庭津貼與服務(wù)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有非常重要的意義。凡是具有一名以上兒童的家庭，無論其所在地歸屬于城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都應(yīng)享受到相對(duì)公平合理的津貼與服務(wù)。大體而言，津貼和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平而定；享受對(duì)象應(yīng)該根據(jù)家庭狀況分出不同待遇層次，可按普通家庭、低收入家庭、單親家庭、特殊兒童家庭等給予相應(yīng)的津貼和服務(wù)。津貼和服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)包括：（1）政府在社區(qū)設(shè)立家庭問題咨詢中心，為家庭中夫妻、親子關(guān)系問題，兒童心理、行為問題提供解決方法。（2）將家庭贍養(yǎng)系數(shù)納入考慮，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度、住房保障制度，對(duì)擁有子女的家庭實(shí)行優(yōu)待政策。（3）對(duì)于單親家庭、雙職工家庭、父母一方失去勞動(dòng)能力家庭提供財(cái)政補(bǔ)貼以資助其購買家政服務(wù)，項(xiàng)目包括保姆、小時(shí)工、接送兒童上學(xué)等。（4）在社區(qū)中興辦便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，鼓勵(lì)鄰里互助，為家庭和社區(qū)的特殊兒童提供設(shè)施便利與服務(wù)，如為上學(xué)的兒童提供早餐桌椅、為殘疾兒童提供業(yè)余教育、志愿者陪伴、司法救助等。（5）對(duì)于有患病兒童的家庭，應(yīng)鼓勵(lì)用人單位為其父母提供假期服務(wù)。（6）利用政府購買或發(fā)揮政府帶頭組織的作用，大力發(fā)展并完善領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)、家庭寄養(yǎng)、日間托育服務(wù)、扶助單親母親、法律救援等支持性的服務(wù)。

2.制定以保護(hù)兒童權(quán)利為中心的法律體系。首先，應(yīng)明確立法理念，為兒童福利事業(yè)確定正確的方向。這一理念即構(gòu)建多元責(zé)任主體的兒童福利體系，促使國家各級(jí)政府、社會(huì)、個(gè)人都參與到保障兒童權(quán)利、增進(jìn)兒童福利、促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)的事業(yè)中來。其次，劃定各級(jí)政府、社會(huì)、個(gè)人在兒童福利事業(yè)中應(yīng)履行的義務(wù)和權(quán)責(zé)范圍。再次，確定兒童福利事業(yè)中主要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)管、評(píng)價(jià)的部門和組織，并給出基本硬件設(shè)施、人員服務(wù)要求的一系列規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。最后，還應(yīng)根據(jù)社會(huì)不斷新出現(xiàn)的兒童問題，適時(shí)增補(bǔ)兒童權(quán)利保護(hù)法律的內(nèi)容，如增設(shè)大病或殘疾兒童的康復(fù)保障制度、家庭早期干預(yù)機(jī)制、留守兒童和服刑人員子女的教育保障機(jī)制等。

3.增加早期干預(yù)機(jī)制，盡早從源頭上避免或削弱兒童問題的不良影響。在這一方面，我國可效仿發(fā)達(dá)國家的家庭兒童政策中的預(yù)防性措施，將兒童福利領(lǐng)域的預(yù)防分為四個(gè)層次：初級(jí)預(yù)防的目的在于為兒童提供普遍服務(wù)，增強(qiáng)其自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)，增加其教育、發(fā)展機(jī)會(huì)，并增強(qiáng)家庭對(duì)子女的撫育功能。二級(jí)預(yù)防為有困難的家庭及其兒童提供支持性服務(wù)，旨在遏制問題的進(jìn)一步惡化。三級(jí)預(yù)防為身陷長(zhǎng)期、嚴(yán)重困境的家庭及其兒童提供應(yīng)對(duì)危機(jī)的服務(wù)。四級(jí)預(yù)防負(fù)責(zé)盡量降低各種惡行事件對(duì)兒童的不良影響，屬于事后補(bǔ)救性質(zhì)的工作。我國的兒童福利事業(yè)之前一直把重心放在事后處理上，今后在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)投入人力、物力、財(cái)力增加早期干預(yù)，建立起四級(jí)預(yù)防的機(jī)制，盡早減少兒童問題的不良影響。

4.引領(lǐng)、組織社會(huì)力量加入兒童福利事業(yè)。這不但有利于合理利用廣泛豐富的社會(huì)資源，還有利于增強(qiáng)兒童福利的跨專業(yè)合作，促進(jìn)兒童福利事業(yè)取得更好成果。日本的社會(huì)組織就在兒童福利事業(yè)中發(fā)揮了非常重要的作用，如：1998年成立的“兒童虐待反思協(xié)會(huì)”以漫畫的方式向志愿者介紹兒童虐待與制止兒童虐待工作的正確做法；各地社會(huì)組織還經(jīng)常組織聯(lián)系社會(huì)工作者、心理醫(yī)生、兒科醫(yī)生，及時(shí)處理被舉報(bào)的虐待兒童事件。我國可借鑒日本的做法，通過為與兒童工作相關(guān)的社會(huì)組織提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策或補(bǔ)貼，引導(dǎo)并組織其加入到兒童福利事業(yè)中來。

5.加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)的管理監(jiān)督，引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。它是保障兒童福利機(jī)構(gòu)合理、規(guī)范運(yùn)營(yíng)的不可或缺的手段。首先，國家應(yīng)通過立法建立起健全嚴(yán)密的行政監(jiān)督體制，明確規(guī)定監(jiān)管部門的職權(quán)與責(zé)任，確保兒童福利機(jī)構(gòu)保持自身的福利屬性。其次，在兒童福利院的設(shè)施與管理規(guī)范方面，應(yīng)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)機(jī)制，如專業(yè)的兒童福利社會(huì)組織、兒童醫(yī)院、幼兒教育學(xué)校等都可授予評(píng)價(jià)資格。最后，政府應(yīng)敦促兒童福利機(jī)構(gòu)建立并完善信息網(wǎng)絡(luò)，使得公眾明確捐款流向、國家撥款去向及兒童收養(yǎng)流動(dòng)狀況。