公共事業(yè)管理績效評估的困境與對策

王孝廉

摘 要：公共事業(yè)管理績效評估是有計劃、有組織、有步驟的動態(tài)循環(huán)過程，涉及準(zhǔn)備、實(shí)施、績效報告與反饋等階段。當(dāng)前，公共事業(yè)管理績效評估存在認(rèn)識不到位、法制不健全、管理松散、技術(shù)與方法滯后、人才缺失、指標(biāo)體系不健全、評估主體單一、忽視績效評估結(jié)果使用等問題。因此，有必要強(qiáng)化績效意識，健全績效評估法規(guī)和指標(biāo)體系，培養(yǎng)績效評估人才，創(chuàng)新績效評估技術(shù)與方法，推動績效評估主體多元化，加強(qiáng)績效溝通與反饋。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理；績效評估；困境；完善對策

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0170-03

黨的十八屆三中全會部署全面深化改革，致力于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在全面建成小康社會過程中，有必要堅持績效本位、公共服務(wù)能力至上的原則，推動我國公共事業(yè)管理績效評估機(jī)制改革步伐。

一、公共事業(yè)管理績效評估的概念

（一）績效

從語言學(xué)角度來看，績效包含“成績”和“效益”兩層意思。從管理學(xué)角度，績效是指從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進(jìn)行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過去結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較[1]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，績效是指社會經(jīng)濟(jì)管理活動的結(jié)果和成效。總體說來，績效是成績與成效的綜合，是一定時期內(nèi)的可描述的工作行為、工作方式，以及可測量的工作結(jié)果及其產(chǎn)生的客觀影響。

（二）公共事業(yè)管理績效評估

公共事業(yè)管理績效評估，是指運(yùn)用科學(xué)的績效評價方法、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，遵循客觀、公正、合理的評價程序，對公共事業(yè)管理的業(yè)績、成就、效益和實(shí)際行為結(jié)果進(jìn)行評價，以科學(xué)衡量公共事業(yè)管理投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，測評服務(wù)對象對公共事業(yè)管理的滿意度。

二、公共事業(yè)管理績效評估程序

（一）準(zhǔn)備階段

1.確定評估項目。要根據(jù)公共事業(yè)績效管理工作需要，選擇那些與社會大眾利益息息相關(guān)、具有較高評估價值和實(shí)踐意義的公共事業(yè)項目。評估項目的確定要遵守全面系統(tǒng)原則、重點(diǎn)突出原則、科學(xué)性原則、民主性原則等。

2.制定績效評估方案。績效評估方案要明確幾方面：一是評估主體，即由誰負(fù)責(zé)評估工作；二是評估對象，包括所評估的具體公共事業(yè)項目，以及與項目相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員；三是評估宗旨、目的、意義和基本要求；四是評估標(biāo)準(zhǔn)，要設(shè)計科學(xué)、合理、規(guī)范、客觀的績效評估指標(biāo)體系；五是評估方法，堅持定量方法和定性方法相結(jié)合；六是評估的地點(diǎn)、時間、進(jìn)度安排。

（二）實(shí)施階段

績效評估實(shí)施是績效評估的核心環(huán)節(jié)，主要任務(wù)是參照評估指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)，充分利用觀察法、查閱資料法、調(diào)查法、個案法、實(shí)驗法等方法，廣泛搜集公共事業(yè)績效信息，運(yùn)用相應(yīng)的評估方法，對所獲得的績效評估信息進(jìn)行整理、加工和處理，得出科學(xué)、合理的績效評估結(jié)論。

（三）績效報告與反饋階段

獲取公共事業(yè)績效評估結(jié)果之后，要對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行審慎、客觀、實(shí)事求是的整理、分析，了解公共事業(yè)項目運(yùn)行情況，撰寫績效評估報告，分析所存在的問題及其成因，提出有助于提升公共事業(yè)管理績效的改進(jìn)方案。評估者要將評估結(jié)果反饋給公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)、管理者以及其他利益相關(guān)者，促使其正視評估結(jié)果，并以此為依據(jù)，采取有針對性、建設(shè)性的解決措施。

三、公共事業(yè)管理績效評估所面臨的困境

（一）對績效評估認(rèn)識不到位

長期以來，公共事業(yè)管理者將工作重心置于公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給數(shù)量上，忽視公共事業(yè)管理績效評估，對公共事業(yè)管理績效評估的必要性和可行性認(rèn)識不到位。公共事業(yè)涉及教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各方面，公共事業(yè)項目牽涉面廣、受益者眾多、投入多、見效慢。一些公共事業(yè)管理者的績效意識不強(qiáng)，開展績效評估的積極性、主動性不高，甚至對績效評估產(chǎn)生抵觸情緒，害怕績效評估影響公共事業(yè)資源配置，擾亂公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)市場，擔(dān)心因績效評估分?jǐn)?shù)低而影響公共事業(yè)單位的公信力。

（二）績效評估法制不健全，管理松散

由于缺乏有效的法制保障，公共事業(yè)管理績效評估工作很難順利實(shí)施，一些地方、單位的公共事業(yè)管理績效評估工作流于形式。同時，由于部分地方和公共事業(yè)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)不重視公共事業(yè)管理績效評估，績效評估工作管理松散，“為評估而評估”的被動式、應(yīng)付式評估現(xiàn)象層出不窮，評估工作隨意、散漫、流于形式，經(jīng)常采取如上報材料、遞交報告、專項調(diào)查、檢查、評比等敷衍塞責(zé)。

（三）績效評估技術(shù)與方法滯后，人才缺失

一些公共事業(yè)管理者墨守成規(guī)，習(xí)慣于采取定性評估手段，排斥定量績效評估技術(shù)和方法，個人主觀意識和價值觀對評估結(jié)果影響較大，評估差錯率偏高，評估結(jié)果的科學(xué)性、合理性低。一些公共事業(yè)管理部門領(lǐng)導(dǎo)不重視績效評估方法和技術(shù)的引進(jìn)、消化和吸收工作，忽視公共事業(yè)管理績效評估專業(yè)人才培養(yǎng)，單位內(nèi)部缺乏專家型評估技術(shù)人才，現(xiàn)有的人才培訓(xùn)體系難適應(yīng)公共事業(yè)績效管理需要，加大公共事業(yè)管理績效評估人才隊伍建設(shè)刻不容緩。

（四）績效評估指標(biāo)體系不健全

我國公共事業(yè)管理績效評估指標(biāo)體系理論研究與實(shí)踐尚處于起步階段，研究基礎(chǔ)相對薄弱。不同地區(qū)、部門所開發(fā)應(yīng)用的績效評估指標(biāo)體系五花八門，缺乏法制保障和制度約束，指標(biāo)體系設(shè)計的隨意性、主觀性明顯，科學(xué)性、規(guī)范性、應(yīng)用性欠缺；績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的主體單一，未充分發(fā)揮社會公眾參與指標(biāo)體系設(shè)計的積極性、主動性和創(chuàng)造性；偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視社會民生與群眾意愿；偏重定性指標(biāo)，忽視定量指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計過程中的主觀意識太突出，科學(xué)性不強(qiáng)。

（五）績效評估主體單一，行政色彩明顯

在公共事業(yè)管理績效評估實(shí)踐中，仍然奉行以官方評估為主導(dǎo)的自上而下的線性績效評估模式，績效評估主體單一，很難客觀、真實(shí)地反映公共事業(yè)項目運(yùn)行的實(shí)際情況，難以及時發(fā)現(xiàn)項目運(yùn)行困境并尋求化解良法；非政府組織、第三方績效評估機(jī)構(gòu)、社會大眾參與績效評估的積極性、主動性和創(chuàng)造性不夠；一些社會大眾即使參與過公共事業(yè)管理績效評估，但參與程序不夠規(guī)范，形式和內(nèi)容單一，自主性不夠，行政色彩凸顯，背離了公共事業(yè)管理績效評估的“公共性”。

（六）忽視績效評估結(jié)果的使用

長期以來，由于對公共事業(yè)管理績效評估認(rèn)識的偏差，績效評估結(jié)果沒有得到足夠重視。評估主體與評估對象之間缺乏穩(wěn)定、連續(xù)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，績效信息交流傳遞渠道不暢通。有些評估對象雖然了解評估結(jié)果信息，但對評估結(jié)果的科學(xué)性、合理性、有效性、可操作性、公正性持懷疑態(tài)度，他們不愿意面對公共事業(yè)管理管理的問題和挑戰(zhàn)，不愿意接受評估機(jī)構(gòu)所提出的績效整改意見和建議，常將績效評估束之高閣、敷衍了事。

四、完善公共事業(yè)績效評估的對策

（一）強(qiáng)化績效意識，高度重視績效評估工作

績效意識是公共事業(yè)管理主體對管理績效的認(rèn)知和看法。公共事業(yè)管理者要強(qiáng)化績效意識，高度重視績效評估工作，充分認(rèn)識到公共事業(yè)績效評估的必要性、可行性，增強(qiáng)開展績效評估的自覺性、能動性，以堅毅、果敢的改革創(chuàng)新精神大力推動本單位公共事業(yè)管理績效評估工作。要在公共事業(yè)單位內(nèi)部倡導(dǎo)績效文化，營造爭優(yōu)創(chuàng)先、你追我趕、績效為本、全面發(fā)展的績效管理氛圍。

（二）健全績效評估法規(guī)，推動績效評估法制化

適時制定和實(shí)施與公共事業(yè)管理績效評估有關(guān)的專項法規(guī)，把績效評估納入法制軌道，推動公共事業(yè)管理績效評估法制化、規(guī)范化、常態(tài)化，使公共事業(yè)管理績效評估工作有法可依、有章可循，嚴(yán)格規(guī)定公共事業(yè)管理績效評估程序，明確績效評估責(zé)任機(jī)制。

（三）創(chuàng)新績效評估技術(shù)與方法，培養(yǎng)績效評估人才

1.創(chuàng)新公共事業(yè)績效評估技術(shù)與方法。評估技術(shù)與方法創(chuàng)新是公共事業(yè)管理績效評估工作卓有成效的保障。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合公共事業(yè)管理需要，消化、吸收在企業(yè)和政府部門應(yīng)用比較廣泛的績效評估技術(shù)和方法，如關(guān)鍵績效指標(biāo)法、平衡計分卡、360度績效評估法等。

2.培育公共事業(yè)管理績效評估人才。高素質(zhì)的績效評估人才是推動公共事業(yè)管理績效評估科學(xué)化、制度化的重要保證。在發(fā)揮第三方績效評估機(jī)構(gòu)的智力資源優(yōu)勢的同時，要充分整合公共事業(yè)單位現(xiàn)有人才隊伍，培育德才兼?zhèn)?、掌握豐富績效評估知識、技術(shù)和能力的專業(yè)公共事業(yè)管理績效評估人才，提高單位內(nèi)部績效評估工作人員的專業(yè)技能。

（四）健全績效評估指標(biāo)體系

科學(xué)、合理、明確的績效評估指標(biāo)體系是提高績效評估質(zhì)量的關(guān)鍵。美國俄勒岡州政府運(yùn)用標(biāo)桿管理法構(gòu)建了覆蓋環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、教育、市民參與、公共安全、社區(qū)發(fā)展、社會支持等7個領(lǐng)域、共158個具體指標(biāo)的公共事業(yè)管理績效評估體系[2]。公共事業(yè)管理績效評估指標(biāo)體系設(shè)計要遵循以下原則：內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)相結(jié)合；肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)相結(jié)合；技術(shù)性指標(biāo)與民主性指標(biāo)相結(jié)合；支出指標(biāo)與回報指標(biāo)相結(jié)合；工作指標(biāo)與業(yè)績指標(biāo)相結(jié)合；行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)相結(jié)合；個體指標(biāo)與團(tuán)體指標(biāo)相結(jié)合；客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合；數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合[3]。

（五）推動績效評估主體多元化，引入第三方評估

在公共事業(yè)績效評估過程中，在發(fā)揮各級人大、政協(xié)、行政機(jī)關(guān)以及公共事業(yè)單位內(nèi)部績效評估機(jī)構(gòu)的評估作用的同時，要大力倡導(dǎo)社會參與，推動公共事業(yè)管理績效評估主體多元化。引入專業(yè)的績效評估公司、非政府組織；推行公共事業(yè)管理專家評估，充分發(fā)揮專家、學(xué)者的建言獻(xiàn)策作用，將專家評價納入績效評價程序，健全績效評價風(fēng)險責(zé)任機(jī)制。堅持黨的群眾路線，建立社會參與績效評估機(jī)制，拓寬社會參與渠道。

（六）加強(qiáng)績效溝通與反饋，重視績效結(jié)果運(yùn)用

績效評估期間和評估之后，評估者要及時與被評估對象進(jìn)行持續(xù)溝通，與被評估者交流評估過程中所發(fā)現(xiàn)的績效問題，并向其提出一些建設(shè)性績效改進(jìn)方案和措施。被評估對象要認(rèn)真聽取并虛心接受評估者者所提出的意見和建議，充分認(rèn)識到本單位的管理問題，了解公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量偏差，發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢和劣勢，明確績效管理目標(biāo)。把公共事業(yè)管理績效評估結(jié)果作為單位人事任用、員工培養(yǎng)教育、監(jiān)督問責(zé)、績效審計、財政預(yù)算和激勵約束的依據(jù)，重視申訴處理。