法治政府視閾下行政裁量權(quán)的運用與思考

王萌萌

摘 要：當(dāng)前法治政府建設(shè)中尤為重要的內(nèi)容是約束與規(guī)制公權(quán)力。法治政府一直追尋著建立一種理想范式，即行政裁量權(quán)與法治二者的良性互動。行政裁量權(quán)有其存在的合法性，但也應(yīng)看清行政裁量權(quán)濫用、失控時對建設(shè)法治政府的挑戰(zhàn)。行政裁量權(quán)的合理約束與監(jiān)控，關(guān)系著法治政府的建設(shè)。當(dāng)前需要分析研究行政裁量權(quán)的錯位、缺位表現(xiàn)，有針對性地探尋法治政府背景下規(guī)制行政裁量權(quán)的治理路徑，并通過健全行政程序法律制度、落實行政機關(guān)自我審查機制、增強司法審查，逐步強化行政裁量權(quán)的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：法治政府；依法行政；行政裁量權(quán)

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0189-02

在十八屆三中全會上習(xí)近平總書記強調(diào)，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，改進行政管理方式，提升政府執(zhí)行效能和公信力，推進法治政府與服務(wù)型政府的建設(shè)。法治思維與法治方式的運用，法治精神的引領(lǐng)和法治行為的推動作用，在法治政府的建設(shè)中至關(guān)重要。在當(dāng)代我國法治政府建設(shè)過程中，不只要注重執(zhí)政方式的合法性，還要在執(zhí)政理念、執(zhí)政效果上注入法律規(guī)范所蘊涵的價值。在全面深化改革背景下，法治中國、法治政府與法治社會，不單是追求法律制度的完備和法治秩序的和諧，更是追求公平與正義的實現(xiàn)。否則法治就有成為惡法之治的現(xiàn)實可能性。美國的戴維斯是研究行政裁量權(quán)的專家，他曾指出，行政裁量權(quán)就好似板斧，合理運用時就是有利的工具，一旦被濫用，就成為害人的武器。行政裁量權(quán)的擴張與濫用，使得建設(shè)法治政府面臨種種障礙。長久以來，我們一面沉醉于行政裁量權(quán)的靈活與高效率，另一面窘迫其控制力的缺失，使其難免淪為少數(shù)人的謀利工具及腐敗的土壤。如何保障法治政府的法治精神，避免行政裁量權(quán)的濫用對法治的傷害，使其積極作用得以充分發(fā)揮顯得十分重要。

法治政府視閾下保障行政裁量權(quán)與行政法治的良性互動，應(yīng)知曉控制行政權(quán)的關(guān)鍵在于約束行政機關(guān)所具有的使用最為頻繁、影響較為深遠的行政裁量權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，我國行政機關(guān)直接或間接執(zhí)行的法律法規(guī)達到80%以上。一切擁有權(quán)力的人，都極其容易濫用其權(quán)力。

（一）行政裁量的濫用有失公正

法律法規(guī)規(guī)定行政處罰的措施應(yīng)做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，體現(xiàn)為最終結(jié)果的公正性與合理性。但是當(dāng)前部分行政處罰措施存在不合理或有失公正現(xiàn)象。譬如，行政處罰措施的程度與行中相對人的違法事實以及違法行為后果不相稱，出現(xiàn)偏頗，結(jié)果缺乏公正性，或者行政機關(guān)不作為等；在處理行政違法程度基本相同的違法行為時，采取十分懸殊的處罰措施；在處理行政違法行為情節(jié)差別較大時，產(chǎn)生基本相同的處罰結(jié)果。

（二）所做的行政裁量行為，前后結(jié)果差別較大

或出于個人利益或者部門利益，或基于行政相對人的弱勢地位、經(jīng)濟狀況等外在能力條件，對基本相似的違法行為事實情節(jié)或違法后果程度等，做出不同的行政裁量結(jié)果，采取不同的行政裁量行為。

（三）行政執(zhí)法人員濫用行政職權(quán)，違背法律授權(quán)的宗旨

在自由裁量權(quán)的行使過程中，少數(shù)行政主體容易受不良干擾因素的影響，出現(xiàn)濫用行政裁量權(quán)的問題，如某些官員以裁量權(quán)謀私利、假公濟私與法無授權(quán)亂作為等。在運用裁量權(quán)上，行政主體應(yīng)以公正性與合理性為價值目標(biāo)，避免不當(dāng)?shù)男姓袨榉绞?。而對現(xiàn)實中出現(xiàn)的諸多偏離行政法價值追求的違法行為，部分法律條款并未涵蓋相關(guān)處罰的類型，行政執(zhí)法者出于自身利益的衡量，采取隨意的處罰措施。

（四）不作為或故意延誤履行相關(guān)行政主體的法定職責(zé)

行政主體的重要職權(quán)與重要職責(zé)，在法治政府視閾下尤為強調(diào)行政裁量權(quán)的行使。行政主體不履行法定職責(zé)的行為包括對行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前部分法律法規(guī)只是限定行政主體的職責(zé)內(nèi)容與范圍，缺乏對履行法定職責(zé)的具體規(guī)定期限，這為行政主體提供了更大的裁量空間。行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使或不作為行為嚴(yán)重制約法治政府的構(gòu)建，違背了政府的法治形象。行政裁量權(quán)的失控是當(dāng)前權(quán)力腐敗的重要原因之一。

英國法學(xué)專家威廉·韋德認(rèn)為，依法行政是法治的核心。每個公民基本的活動軌跡都一定程度地留有行政部門提供的服務(wù)痕跡。丈量政府的法治化程度的標(biāo)桿之一，即相關(guān)行政活動是否依法進行。法治政府應(yīng)依據(jù)一定的規(guī)范開展行政裁量權(quán)的管理控制活動。法治政府強調(diào)以法治的思維忠于法律的效率與價值追求。

（一）健全相關(guān)行政程序法律制度，強化行政裁量權(quán)的規(guī)制

行政程序的目標(biāo)即規(guī)制或規(guī)范行政主體在行為方法、步驟和方式上選擇的自由度，追求行政權(quán)力行使的合法化和規(guī)范化，以保證規(guī)范運用行政裁量權(quán)。結(jié)合我國行政程序的現(xiàn)狀，建議通過以下措施，促進行政程序相關(guān)制度的落實。

1.健全行政公開制度

法治政府應(yīng)以開放、公開的姿態(tài)，積極地讓公眾參與到行政裁量權(quán)的監(jiān)督中去，曬出裁量權(quán)的行使信息。主動的姿態(tài)增加公民對政府法治行為的信任度，陽光的照射也將促使裁量權(quán)規(guī)范行使。關(guān)鍵在于行政公開制度。目前行政公開制度的落實情況并不樂觀。以《政府信息公開條例》為例，每年民眾訴行政機關(guān)相關(guān)信息公開的案件都是增加態(tài)勢。建設(shè)法治政府的應(yīng)當(dāng)以法治的思維與積極開放的姿態(tài)，讓行政裁量權(quán)接受人民的監(jiān)督，這是法治政府的要求，亦是廉潔政府透明度的需求。

2.保障行政相對人的參與

行政相對人參與制度符合法治政府與善治政府的基本需求。行政法的價值追求即保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益。若要使行政相對人的合法權(quán)益得到保障，就應(yīng)在合法的行政程序下，行政當(dāng)事人雙方以平等的地位共享參與行政事務(wù)相關(guān)權(quán)利及對應(yīng)的義務(wù)。法治政府視閾下行政主體必須明確告知行政相對人所擁有的各種權(quán)利，如申辯權(quán)、控告權(quán)、申請聽證權(quán)、復(fù)議權(quán)、起訴權(quán)等，使行政相對人參與到整個行政活動中，并尊重其意見。唯有如此，才能保障行中相對人免受裁量權(quán)的不法損害，才能保證行政裁量權(quán)的透明度、基本的規(guī)范與監(jiān)督。

3.落實行政聽證制度

在行政機關(guān)應(yīng)在即將涉及相對人權(quán)益的活動前，提前開展聽證活動，獲取公眾意見建議或證據(jù)材料等等，再此基礎(chǔ)上行使自由裁量權(quán)，做出相應(yīng)的行政行為。聽證制度的落實是法治政府建設(shè)中較為重要的一步?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對聽證的使用范圍規(guī)定過于狹窄，使得部分自由裁量權(quán)成為漏網(wǎng)之魚，也導(dǎo)致諸多行政決策缺乏民主性與科學(xué)性。應(yīng)將聽證適用范圍進行適當(dāng)擴展，或依照利益相關(guān)的相對人申請，及時開展聽證活動，壓縮行政裁量權(quán)失控的空間。

（二）落實行政機關(guān)自我審查監(jiān)督機制，加強裁量權(quán)自控力

1.規(guī)范行政裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)

行政機關(guān)往往以自身的判斷推理來決定行政方式、開展相關(guān)活動等。固然，行使行政裁量權(quán)受社會事務(wù)與相關(guān)環(huán)境的復(fù)雜性干擾，不會有一致的行政程序，或固定的規(guī)定支配，然而，我們不能忽略行政裁量權(quán)理應(yīng)受到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)約束或規(guī)范。在法治政府的建設(shè)過程中，應(yīng)逐步將行政機關(guān)具有相應(yīng)裁量權(quán)而缺乏行使標(biāo)準(zhǔn)的，依照公平、公正與合理的原則，忠于行政法的宗旨，規(guī)范化裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)。唯有如此，執(zhí)法人員才能受到相應(yīng)的監(jiān)控與約束。

2.規(guī)范落實行政內(nèi)部監(jiān)督機制

法治政府的建設(shè)最終還是靠人來逐步推進的，行使行政裁量權(quán)也是經(jīng)由相關(guān)行政人員的行為得以體現(xiàn)的。提升行政人員素質(zhì)，嚴(yán)格把關(guān)公務(wù)員的入口與出口，并不斷提升整體素質(zhì)，使其具備法治思維，形成對行政裁量權(quán)的敬畏之心。行政復(fù)議是審查行政主體的裁量行為的主要手段之一，復(fù)議機關(guān)應(yīng)在遵從行政法宗旨與法治價值的基礎(chǔ)上，使其嚴(yán)格對自由裁量權(quán)的全面審查與控制約束，彰顯其對自由裁量權(quán)的內(nèi)部監(jiān)控作用。

（三）增強司法審查的控制力，加固規(guī)制行政裁量權(quán)的防線

1.拓展司法審查權(quán)的邊界與范圍

在行政裁量范圍內(nèi)，司法機關(guān)可審查行政機關(guān)違法行為和不當(dāng)行為，而并非僅僅依靠行政機關(guān)本身、行政機關(guān)上級部門權(quán)限進行干預(yù)與糾正。對此，在《行政訴訟法》中有相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為行政處罰有失公正時，人民法院可進行判決相關(guān)變更。但是該法條僅僅是將對行政處罰這一自由裁量權(quán)審查范圍進行規(guī)定，而在行政許可等諸多環(huán)節(jié)上，有著大量的行政裁量權(quán)未得到審查范圍的限定。建議應(yīng)逐步拓展司法審查的范圍，規(guī)范行政裁量權(quán)的審查監(jiān)控。

2.試行行政法院的建議

當(dāng)前公民進行行政訴訟進行維權(quán)歷程艱難，這與一直以來法院的不中立、與行政機關(guān)的干預(yù)有一定關(guān)系，使得其對行政權(quán)的審查多流于表面。這不但在一定程度上影響公民參與建設(shè)法治政府的積極性，同時對法治的信仰樹立也產(chǎn)生著不良影響。建議各地試行建立行政法院，使其能夠獨立進行司法審查，這對于法治政府的建設(shè)具有積極的推動作用。

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