湖北省推廣運用PPP模式遇到的難點及對策

胡川　林嬋娟　車怡然

摘要：湖北省作為中部崛起的戰(zhàn)略支點，正在積極推廣運用政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。但是，在推廣運用PPP模式的過程中存在不少的難點需要克服。文章列舉了湖北省當前在法規(guī)政策、實施經(jīng)驗、金融服務、政府態(tài)度、政府能力、項目自身等方面存在的難點，并從制度建設、政府建設、項目建設三個角度提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：湖北??；PPP模式； 推廣

一、湖北省推廣運用PPP模式遇到的難點

（一）相關(guān)法規(guī)政策不全，尚未形成有效體系

相關(guān)的法規(guī)框架尚未完成。目前國內(nèi)并沒有專門法律，主要依靠多部門出臺文件規(guī)范PPP，且醫(yī)療等領(lǐng)域中涉及PPP的法規(guī)尚未補充或調(diào)整。雖然湖北省出臺了《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、《省發(fā)展改革委關(guān)于開展PPP園區(qū)試點工作的通知》等文件，但還不足以形成地方層面法規(guī)支撐體系。

（二）相關(guān)實施經(jīng)驗缺乏，正在摸著石頭過河

省內(nèi)PPP項目建設起步晚、示范少，而且各個參與方都缺乏有經(jīng)驗的專業(yè)人才，還需積累相關(guān)經(jīng)驗。其他省也多處在起始階段，可供借鑒經(jīng)驗并不多。同時，省政府人員多未參與過PPP項目，且省內(nèi)真正參與過PPP項目的公司也稀少，導致市場上相關(guān)人才供不應求。

（三）金融機構(gòu)多在觀望，相關(guān)服務尚未成熟

2015年湖北銀行與天風證券合作，采取PPP模式契約型基金融資方式成功實施“隨州市殯儀館及萬安公墓工程”融資業(yè)務，開湖北省銀政、銀企PPP合作先河。然而，總體而言，PPP 項目具有期限長、風險大等特點，且其需要的往往是低融資成本的資金，融資難度大。同時，省內(nèi)金融機構(gòu)也存在自身短板，其信貸政策與PPP項目的要求之間存在差距。加之，部分金融機構(gòu)尚未完全走出近些年不良貸款爆增的陰影。在相關(guān)金融制度未明確且自身從事PPP項目經(jīng)驗不足的情況下，多數(shù)金融機構(gòu)仍在觀望。

（四）理性對待并不容易，地方政府尺度難控

地方政府易在PPP項目實施中“越位”和“缺位”?！霸轿弧笔怯捎诹晳T大包大攬等原因而運用行政權(quán)力在本應由私人部門負責之處過度干預。“缺位”則是由于急于融資、多方兼管等原因而將重點放在引資等方面，忽視了市場監(jiān)管等職責。

地方政府易將PPP模式作為融資渠道和融資工具。地方政府債務規(guī)模增長而融資模式受限，為了擴大投資，各地紛紛加入PPP熱潮，在推廣的浪潮中難免有了誤解，認為PPP模式的作用只是緩解地方債務壓力。

（五）地方政府任重道遠，工作能力受到考驗

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制尚未健全。湖北省目前暫未有專門機構(gòu)統(tǒng)籌PPP項目，而是由省發(fā)改委和財政部門肩挑重任，然而雙方并沒有清晰劃分職責界限，存在職能重疊、缺失等問題。而且尚未有統(tǒng)一方案來劃分和銜接涉及的各行業(yè)主管部門的職責。

財政管理能力經(jīng)受考驗。PPP項目涉及的預算管理、政府采購、政府性債務管理、財政支出績效評價等財政管理模塊尚未完全適應新要求。而且，部分地方政府財政承受能力堪憂，容易導致違規(guī)操作。

政府信用建設仍待加強。社會資本方對地方政府的信譽問題心存疑慮。湖北省曾有地方政府通過簽訂脫離實際的合同以吸引投資，而后政府由于履約意愿或能力等原因違約，致使企業(yè)受損。

（六）規(guī)劃實施步步不易，優(yōu)質(zhì)項目難以打造

識別篩選機制尚未形成。物有所值評價、財政承受能力論證是其中的關(guān)鍵程序。前者沒有統(tǒng)一的操作指引，且案例經(jīng)驗稀少，目前省內(nèi)僅實施過香溪長江公路大橋項目的物有所值評價。后者雖有PPP項目的《財政承受能力論證指引》，但相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲得，實際操作的不確定性較大。

特許經(jīng)營合同性質(zhì)不明。PPP模式中多含有特許經(jīng)營協(xié)議，在《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中被定為民事合同，而在2014年修訂的《行政訴訟法》中卻是行政協(xié)議，這無疑為社會資本方法律維權(quán)蒙上陰影。

合作伙伴選擇機制缺乏。沒有統(tǒng)一標準來從公開招標、競爭性磋商等5種法定方式中確定選擇伙伴的方式。選定方式后，如何開展也無規(guī)范，比如如何確定伙伴的資本結(jié)構(gòu)、信用情況等指標的重要性比例。

風險分擔模式仍需優(yōu)化。既要避免地方政府作出過多承諾，比如由財政來兜底市場風險，也要保障社會資本不會擔負過多風險，比如道路周邊土地拍賣返款風險不應轉(zhuǎn)移給社會資本方。

利益分配方案存在爭議。利益分配的核心在于定價機制，但沒有明確標準來規(guī)范怎樣選擇定價方式以及如何執(zhí)行。定價機制多與績效評價掛鉤，但相關(guān)理論不成熟，實際操作經(jīng)驗又少。

二、湖北省推廣運用PPP模式的對策建議

（一）完善制度建設

1. 促進法規(guī)政策與時俱進

湖北省一是應協(xié)助填補針對PPP模式的法律政策空白處，同時推動完善其他法規(guī)中涉及PPP卻有矛盾的地方，二是應因地制宜，出臺地方性政策文件，明確本省PPP項目的實施規(guī)則和操作流程等。

2. 建立現(xiàn)代財政管理制度

湖北省各級政府應促進跨年度預算平衡機制、中長期財政規(guī)劃的建立，規(guī)范各項涉及PPP的財政工作流程，逐步加大政府財務報告透明度，在財務報告中反映當?shù)豍PP項目運作的情況。

3. 建立有效全程監(jiān)督機制

事前明晰監(jiān)督職責，事中落實監(jiān)督工作，事后總結(jié)監(jiān)督效果?？稍谑?nèi)成立有權(quán)問責的、透明執(zhí)行的監(jiān)督機構(gòu)，由政府牽頭，加入投資者、社會公眾、專家、媒體等多方力量，協(xié)同相關(guān)部門進行全程監(jiān)督。

4. 提供更完善的金融制度

一是完善省內(nèi)相關(guān)金融制度，融資對象多元化、融資渠道多樣化、融資方式靈活化。二是把握國內(nèi)金融體系改革機遇，爭取更多金融資源。三是增加金融機構(gòu)的參與程度，比如鼓勵金融機構(gòu)全程參與PPP項目或建立金融機構(gòu)的介入機制。四是加強金融監(jiān)督，引導其正確識別、計量和控制風險。

（二）完善政府建設

1. 改變觀念，理性看待

應充分認識PPP模式的重要意義，將其作為一個長期的制度設計，同時清晰其局限性，不能將當?shù)毓伯a(chǎn)品的供給任務全寄托于PPP。而且，應恰當定位政府自身在PPP模式中的角色，既不越權(quán)多加干涉，也不放手聽之任之。

2. 加強意識，履約踐諾

加強信用意識，可由省級政府逐步建立地方政府PPP項目信用評級制度，根據(jù)各市履約情況進行評價，并向省政府和社會公眾報告評級結(jié)果，對于其中存在的違約操作進行問責，督促各級政府遵守合約。

3. 確定主力，協(xié)調(diào)多方

省政府應確定政府主力軍，可設立省級及各市的PPP專門機構(gòu)，該機構(gòu)可以是實體的，也可以是虛擬的，例如荊門市建立了PPP中心來統(tǒng)籌全市PPP項目，老河口市設立PPP項目管理辦公室來指導全市PPP工作開展。若不建立專門機構(gòu)，則必須確定各級政府的PPP項目主力部門，并建立多部門工作協(xié)調(diào)機制。

4. 重視人才，加強能力

省內(nèi)政府人員應以自學和培訓相結(jié)合的方式，通過理論學習與項目實踐來提升業(yè)務水平。政府應鼓勵并支持省內(nèi)企業(yè)、咨詢機構(gòu)、事務所、高校等聯(lián)合培養(yǎng)PPP項目人才，同時注重相關(guān)人才的引進。

5. 公開信息，建立平臺

應構(gòu)建湖北省PPP數(shù)據(jù)庫，建立信息發(fā)布機制，依托電子政務的公開平臺及時發(fā)布準確、一致的信息。信息平臺還應設定相關(guān)板塊以供外界提出意見及建議，同時可設立專員或者兼任人員保障后續(xù)答復和處理。

6. 積累經(jīng)驗，取長補短

前事不忘后事之師，可由各級PPP統(tǒng)籌部門管理當?shù)馗鞑块T的PPP項目進程記錄并定期撰寫總結(jié)報告，報告還需反饋給各部門以供學習。他山之石可以攻玉，可通過網(wǎng)絡、實地考察等方式向國內(nèi)外經(jīng)驗更豐富的地方學習。

（三）完善項目建設

1. 項目前期論證規(guī)范化

參考國內(nèi)外案例，結(jié)合本省香溪長江公路大橋項目評價的實踐經(jīng)驗，制定省PPP項目物有所值評價操作指引。根據(jù)PPP項目的《財政承受能力論證指引》，明確本省的論證細則并根據(jù)實踐持續(xù)修正。

2. 項目合同文本標準化

參考PPP項目的《通用合同指南》，結(jié)合本省實踐經(jīng)驗和國內(nèi)外優(yōu)秀模板，借助專業(yè)咨詢機構(gòu)等力量，完善合同文本要求，發(fā)布通用標準合同范本，逐步提供養(yǎng)老等不同領(lǐng)域內(nèi)的具體示例范本。

3. 項目伙伴選擇科學化

一是同等對待各類所有制企業(yè)。二是建立匹配表，根據(jù)PPP項目的特點規(guī)定適宜采用的選擇方式。三是制定湖北省5種法定伙伴選擇方式的具體操作流程。四是增加評估透明度，適當公開參選企業(yè)的專業(yè)素質(zhì)等評價。五是建立私人部門檔案，供后期決策參考。

4. 項目風險分擔合理化

首先按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則分配風險。其次全程動態(tài)管理PPP項目的風險分擔，根據(jù)環(huán)境變化及時重分配風險。最后，雙方就如何管理風險實時總結(jié)并互相學習幫助。

5. 項目利益分配平衡化

優(yōu)化定價機制，推進相關(guān)公共服務領(lǐng)域的價格改革，規(guī)范定價和調(diào)價流程，完善價格決策聽證制度。將定價與績效評價相關(guān)聯(lián)，覆蓋項目全周期，在合同中明確績效評價方案，后續(xù)工作時定期改進。

參考文獻：

[1]胡川.用PPP模式促政府治理水平的提升[J/OL].國家治理，http：//www.rmlt.com.cn/2015/0818/399501.shtml

[2]韓亞聰.PPP盛宴中銀行的積極與謹慎[N].中國財經(jīng)報，2015-8-6.

[3]梁艦.對PPP項目要加以識別和篩選[N].中國經(jīng)濟導報，2015-9-9.

[4]劉新平，王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006（02）.

[5]馬威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].財政部財政科學研究所，2014.

（作者單位：胡川，林嬋娟，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院；車怡然，武漢外國語學校武漢英中）