基于政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管的理論基礎(chǔ)及對策研究

崔博宇

【摘 要】本文從政府投資項(xiàng)目的國內(nèi)外基本研究現(xiàn)狀入手，論述我國進(jìn)行政府投資項(xiàng)目資金管理的理論依據(jù)，把基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公共選擇理論與財(cái)政約束軟化引入政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中，并進(jìn)一步分析基于公共產(chǎn)權(quán)的非排他性委托代理理論，明確我國進(jìn)行政府投資項(xiàng)目資金管理應(yīng)遵循的基本原則。提出構(gòu)建政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管體系，包括構(gòu)建政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管三層責(zé)任體系、構(gòu)建政府投資項(xiàng)目資金全過程監(jiān)管體系以及完善政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管的相關(guān)輔助機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】政府投資；公共選擇；資金監(jiān)管；委托代理

一、引言

國外通常把政府投資項(xiàng)目作為政府采購的一部分，自然對政府投資項(xiàng)目的研究主要是零散地分布在政府采購范圍、政府采購程序、政府采購控制等方面，這也促進(jìn)了西方政府采購理論的不斷發(fā)展。孫明旺（2010）在對市場經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行系統(tǒng)闡述的基礎(chǔ)上，提出建立以外部監(jiān)督為主的監(jiān)管體系，包括設(shè)立專業(yè)性外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全媒體和公眾等社會監(jiān)督機(jī)制，完善政府投資監(jiān)管機(jī)制，建立投資責(zé)任追究制度等。

從當(dāng)前對政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)理的研究總體情況來看，已有的理論研究主要有以下幾個(gè)方面的不足：第一，研究缺乏足夠的廣度和深度。大多數(shù)的研究都是針對政府投資項(xiàng)目管理模式、體制等，作為極其重要的資金監(jiān)管方面，很少有獨(dú)立深入研究的；或是針對某一具體行業(yè)如交通設(shè)施建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)的資金監(jiān)管問題，卻很少從政府投資這一角度入手。第二，沒有建立一個(gè)普遍適應(yīng)的政策體系。當(dāng)前需要設(shè)計(jì)一個(gè)具有普遍適應(yīng)性的政策體系，全面監(jiān)控政府投資項(xiàng)目資金運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，才能從根本上杜絕貪污腐敗、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，保障資金的使用效率。第三，由于相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的獲取較為困難，就政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管狀況的分析來說，實(shí)證研究較少。

二、公共選擇理論與財(cái)政約束軟化

國外經(jīng)濟(jì)學(xué)者布倫南和布坎南等人將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入選民偏好特征、政治家行為特點(diǎn)、公共決策過程以及社會制度的形成等問題，形成了公共選擇理論。這一理論對政府管理理念尤其是預(yù)算理念的變化產(chǎn)生了重要影響。該理論認(rèn)為，由于政府自身的缺陷，使得個(gè)人理性并不必然導(dǎo)致集體決策的理性。構(gòu)建完善的政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管體系，通過對政府投資項(xiàng)目資金進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管，并及時(shí)進(jìn)行信息反饋，建立完善的問責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)部門和官員的責(zé)任，能有效地解決政府官員在財(cái)政基本建設(shè)過程中的這種個(gè)人理性與政府部門公共責(zé)任的不一致性問題，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。

三、財(cái)政基本建設(shè)支出中的“委托—代理”關(guān)系

每個(gè)社會成員則通過納稅來為其消費(fèi)的公共產(chǎn)品進(jìn)行付費(fèi)，這樣就產(chǎn)生了政府與納稅的社會成員之間的“委托—代理”關(guān)系，即政府作為一個(gè)國家或社會的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)公共受托責(zé)任。又由于政府各個(gè)職能部門的各司其職，且政府職能部門自身并不從事產(chǎn)品生產(chǎn)，使得政府和納稅人之間的“委托—代理”關(guān)系表現(xiàn)為多重的“委托—代理”關(guān)系，而不再是私人經(jīng)濟(jì)中那種簡單的單一“委托—代理”關(guān)系。

公共產(chǎn)權(quán)的委托代理難以避免信息不對稱問題的存在，尤其是在以上這種長長的“委托—代理”鏈條中，委托人和代理人之間不可避免地存在著利益不完全一致和權(quán)力不匹配的情況。以中央與地方之間的“委托—代理”關(guān)系為例，地方政府無疑要比中央政府更了解本轄區(qū)內(nèi)存在的問題，需要進(jìn)行哪些基建投資，要投入多少財(cái)政資金。正是由于地方政府掌握著更翔實(shí)地信息，加上政府官員本身存在動力問題和官僚主義，結(jié)果導(dǎo)致了地方政府在申請中央專項(xiàng)基建資金過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。建立完善的政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管體系，對政府投資項(xiàng)目資金的籌集、撥付、使用進(jìn)行全過程的有效監(jiān)管，能更有效的解決社會成員與政府，以及政府各個(gè)職能部門之間的代理問題，使代理人的效用函數(shù)盡可能的與委托人的效用函數(shù)一致，從而將信息不對稱的損失與危害降低或限制在最低程度，確保財(cái)政資金使用的合法合規(guī)性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效果的最大化。

四、對策與建議

綜上所述，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)實(shí)國情的復(fù)雜性，加上我國文化的特殊性，導(dǎo)致政府官員普遍責(zé)任理念缺失。我國對于政府投資項(xiàng)目資金的管理一直存在著多頭管理，主要是通過政府各職能部門依據(jù)各自的職責(zé)分工，通過協(xié)調(diào)和制衡來共同實(shí)現(xiàn)對政府投資項(xiàng)目資金的管理。目前，我國的政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管工作還處于“自發(fā)性”階段，只零散的見于財(cái)政部門、審計(jì)部門以及各行政職能部門，監(jiān)管工作缺乏相關(guān)法律法規(guī)的保證，使工作的開展都帶有很大的隨意性。同時(shí)，政府投資項(xiàng)目資金管理只能的交叉、重疊，必然造成目前政府投資項(xiàng)目資金管理上部門爭管，政出多門，出現(xiàn)問題則回避矛盾，責(zé)任糾纏不清，管理雜亂無序的局面。

要充分發(fā)揮財(cái)政資金在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的使用效果，讓資金的使用去向、使用效率、使用的公平與公正性更加透明，就必須加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目資金的監(jiān)管，就必須解決好當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管中存在的眾多問題。我國應(yīng)立足于國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管工作的廣泛和深入開展。首先，必須建立專門資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)行政主管部門以及項(xiàng)目單位為責(zé)任主體的政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管三層責(zé)任體系。其次，在整體的責(zé)任體系作用下，對資金的撥付、使用、償還三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的措施設(shè)計(jì)，包括建立地方政府融資平臺的約束機(jī)制、項(xiàng)目資金實(shí)行專戶專管專用統(tǒng)一撥付、建立政府投資項(xiàng)目資金使用風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及構(gòu)建政府投資項(xiàng)目資金使用效果評價(jià)體系等，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目資金的全過程監(jiān)管控制。最后，還要加快相關(guān)輔助機(jī)制的完善與改革，如加快政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管的法制化與制度建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的力度，鼓勵(lì)公眾參與，建立健全社會監(jiān)督機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)：

[1]貴州省財(cái)政監(jiān)督課題組：《構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)督評價(jià)體系研究》，《財(cái)政監(jiān)督》2009年第10期。