探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托消防執(zhí)法模式的實(shí)踐與思考

摘 要：文章分析了消防“網(wǎng)格化”監(jiān)管存在的問題，闡述了開展消防委托執(zhí)法的可行性和必要性。通過探討民勤縣開展消防委托執(zhí)法工作的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)分析了目前委托執(zhí)法中存在的執(zhí)法主體、執(zhí)法人員、執(zhí)法資格等方面的問題，從編制機(jī)構(gòu)、執(zhí)法資格、人員培訓(xùn)、委托執(zhí)法事項(xiàng)等方面提出了工作對(duì)策，為推進(jìn)消防委托執(zhí)法提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：公安消防；委托執(zhí)法；實(shí)踐

1 概述

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)多元融合發(fā)展進(jìn)程進(jìn)一步加快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年10月，民勤縣個(gè)體工商戶總量已達(dá)14052戶，且絕大多數(shù)屬于利用臨街鋪面或分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)從事低端生產(chǎn)加工或服務(wù)行業(yè)的小工廠、小作坊、小餐飲、小旅館等“九小場所”。按照《消防法》的規(guī)定，此類場所均屬于鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）消防安全網(wǎng)格化管理范圍。但受限于現(xiàn)有行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展消防執(zhí)法監(jiān)管工作中，只有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)，而無相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)。這一管理模式造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在開展消防監(jiān)督管理工作中存在執(zhí)法盲區(qū)和空白，大量火災(zāi)隱患未得到有效制止。如何借鑒安監(jiān)、食藥等部門在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政執(zhí)法權(quán)的經(jīng)驗(yàn)做法，建立健全消防安全“網(wǎng)格化”管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)消防警力無增長改善，成為擺在各級(jí)公安機(jī)關(guān)消防部門面前的難題[1]。

2 消防委托執(zhí)法的概念和構(gòu)成要件

2.1 委托執(zhí)法的概念

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，委托行政執(zhí)法是指具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依照法律法規(guī)的規(guī)定，將本行政機(jī)關(guān)或本單位的行政執(zhí)法權(quán)按照規(guī)定程序委托給其他行政機(jī)關(guān)或符合條件的組織實(shí)施的行為。

2.2 委托執(zhí)法的構(gòu)成要件

2.2.1 客觀要件

委托機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)）和受委托組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）本身必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件和依據(jù)。委托機(jī)關(guān)必須有法定職權(quán)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)由消防法，各省、自治區(qū)、直轄市消防條例及公安部的規(guī)章設(shè)定。委托執(zhí)法要有法律依據(jù)，但現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以委托執(zhí)法的事項(xiàng)不多，可以提請(qǐng)有地方立法權(quán)的人大及常委會(huì)和地方政府，通過制定地方性法規(guī)和規(guī)章，拓展委托執(zhí)法事項(xiàng)。受委托單位必須符合法定條件，即依法成立、有能力行使執(zhí)法權(quán)的正式工作人員、能夠組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定。

2.2.2 主觀要件

委托行政機(jī)關(guān)與受委托機(jī)關(guān)有一致意思表示，并簽訂書面的委托協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)梳理本部門可以實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政許可和行政處罰權(quán)等，根據(jù)實(shí)際工作需要，明確委托執(zhí)法的具體事項(xiàng)和內(nèi)容。委托協(xié)議簽訂后，委托機(jī)關(guān)和受委托單位應(yīng)當(dāng)將委托機(jī)關(guān)和受委托機(jī)關(guān)的名稱、地址、法定代表人，以及委托執(zhí)法事項(xiàng)、期限和法定依據(jù)通過政府門戶網(wǎng)站或報(bào)刊等載體進(jìn)行公告[2]。

3 民勤縣改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防監(jiān)管模式的基本情況

3.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

2014年，縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)同意在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立道路交通消防安全管理站，屬于股級(jí)建制，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心合署辦公。工作職責(zé)為組織開展消防安全宣傳教育，提高轄區(qū)內(nèi)群眾消防安全意識(shí)；掌握本轄區(qū)的消防安全狀況，建立健全各類消防工作臺(tái)賬，及時(shí)上報(bào)各類信息；分析、研判本轄區(qū)消防安全隱患；經(jīng)常性的開展消防安全檢查。

3.2 人員編制

目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通消防安全管理站設(shè)有2-3名兼職工作人員，其中站長由分管消防安全工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府副職兼任，其余兼職工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)將原“農(nóng)村道路交通消防安全管理辦公室”調(diào)劑使用，未正式核定人員和崗位編制。

3.3 日常工作

自2014年全市農(nóng)村火災(zāi)隱患專項(xiàng)整治工作開展以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度重視，創(chuàng)新機(jī)制，結(jié)合農(nóng)村消防工作實(shí)際，推行“三級(jí)網(wǎng)格”、“三色預(yù)警”、“三戶聯(lián)防”管理模式，著力構(gòu)建農(nóng)村火災(zāi)隱患排查整治長效機(jī)制。

3.4 執(zhí)法資格

全縣現(xiàn)有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處，取得甘肅省行政執(zhí)法證人員共175人，配備在道路交通消防安全管理站的兼職人員共56人，取得甘肅省行政執(zhí)法證人員共40人，全部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理崗位。

3.5 委托執(zhí)法

縣公安消防部門結(jié)合轄區(qū)消防安全形勢，確定距離城區(qū)較遠(yuǎn)、“九小場所”較多、基礎(chǔ)工作扎實(shí)的蔡旗、重興等2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予監(jiān)督檢查權(quán)、責(zé)令改正權(quán)和提請(qǐng)行政處罰權(quán)等3種消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，并與被委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了《行政執(zhí)法委托書》，明確了委托執(zhí)法的具體范圍和權(quán)限；行政執(zhí)法權(quán)的范圍為對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和公安派出所列管單位以外的其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體工商戶遵守消防法律、法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4 存在的問題

4.1 人員編制不明確

全縣雖然設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通消防安全管理站這一機(jī)構(gòu)，但是未核定人員編配職數(shù)和崗位，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通消防安全管理站人員不固定，且全部為調(diào)劑的兼職人員，無專職工作人員。

4.2 執(zhí)法主體不具備

近年來，各地安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管主體責(zé)任的基層政府，對(duì)安全生產(chǎn)工作的重視程度前所未有，但是由于不具備安全生產(chǎn)執(zhí)法資格，導(dǎo)致對(duì)轄區(qū)內(nèi)一些火災(zāi)隱患和消防違法行為，僅能行使行政督促權(quán)，而不能行使行政執(zhí)法強(qiáng)制權(quán)。目前，只有通過委托執(zhí)法的形式填補(bǔ)消防監(jiān)督執(zhí)法的“空白點(diǎn)”。

4.3 執(zhí)法資格不嚴(yán)格

目前，各級(jí)政府雖然大力推行行政執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門履行行政執(zhí)法職權(quán)的人員應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的行政執(zhí)法資格證，但是對(duì)于配備在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)監(jiān)管崗位上的人員未強(qiáng)制實(shí)行持證上崗。同時(shí)，省級(jí)政府在組織行政執(zhí)法崗位資格考試時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部限定在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理”等特定的執(zhí)法崗位，未分配“消防管理”、“安全生產(chǎn)監(jiān)管”等安全生產(chǎn)類執(zhí)法資格崗位。

4.4 人員培訓(xùn)不到位

縣公安消防部門雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防安全“網(wǎng)格員”分層次進(jìn)行了消防知識(shí)培訓(xùn)，但缺乏消防法律法規(guī)的培訓(xùn)。尤其是開展委托執(zhí)法活動(dòng)，更是缺乏對(duì)有關(guān)人員開展系統(tǒng)的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范培訓(xùn)。

5 深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防監(jiān)管模式改革的對(duì)策

5.1 提請(qǐng)核定人員編制

參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站人員崗位編制，由縣級(jí)編制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一核定道路交通消防安全管理站人員編制。同時(shí)，在省、市層面協(xié)調(diào)人社、編制、公安、安監(jiān)等部門，下發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件，進(jìn)一步整合道路交通消防安全管理站和安監(jiān)站，增加機(jī)構(gòu)編制人數(shù)。

5.2 加快試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

目前，民勤縣僅確定蔡旗、重興等2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展委托消防執(zhí)法活動(dòng)，具體執(zhí)法工作尚未全面開展。縣公安消防部門按照《行政執(zhí)法委托書》確定的范圍，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為在全縣范圍內(nèi)推廣提供有益借鑒；同時(shí)，及時(shí)搜集在具體委托執(zhí)法活動(dòng)中遇到的疑問，對(duì)于涉及法律適用等方面的問題及時(shí)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)反饋，以便得到相關(guān)法律條文適用解釋，做到委托執(zhí)法于法有據(jù)、權(quán)責(zé)一致。

5.3 加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)

強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范知識(shí)培訓(xùn)；參照消防文員參與輔助執(zhí)法的條件，適時(shí)協(xié)調(diào)上級(jí)主管部門參加公安消防崗位資格考試。同時(shí)，邀請(qǐng)消防專業(yè)方面專家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通消防安全管理站工作人員進(jìn)行系統(tǒng)的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范知識(shí)培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]四川省委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使部分安全監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)[EB/OL].國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局網(wǎng)站，2013，11，9.

[2]劉云甫.委托執(zhí)法備案審查的立法思考[J].廣州大學(xué)學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（5）.

作者簡介：

郭子清（1983.09-），男，漢族，甘肅會(huì)寧人，在職研究生，工程師，武威市公安消防支隊(duì)，主要從事消防監(jiān)督管理、火災(zāi)事故調(diào)查。