扶貧對象精準識別與精準幫扶研究

摘要：精準識別貧困人口和實施有效的幫扶一直是發(fā)展中國家扶貧面臨的難題。黔西南州通過“六看法”構(gòu)建了多維度綜合識別貧困人口的方法并付諸實踐，解決了在農(nóng)村難以用收入識別和瞄準貧困人口的難題。通過“智慧黨建/扶貧云”大數(shù)據(jù)平臺對駐村干部全過程精準管理，并針對貧困戶致貧原因、脫貧需求的不同而施以多種扶貧政策，對提高扶貧資金使用績效和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出積極探索。

關(guān)鍵詞：精準識別；精準扶貧；多維貧困

一、問題的提出

精準識別和瞄準貧困人口，實施有效的幫扶，讓貧困人口擺脫極端貧困，一直是國際社會面臨的重大挑戰(zhàn)之一。就國際間的扶貧而言，過去六十多年發(fā)達國家對發(fā)展中國家的援助一直受到詬病，不少研究認為援助是無效的。莫約在《援助的死亡》一書中提出，超過1萬億美元的援助資金從西方發(fā)達國家流向非洲，但總體而言援助對非洲的發(fā)展是不起作用的，甚至是非洲發(fā)展的無聲殺手（Moyo，2010）。經(jīng)濟合作組織（OECD）發(fā)展援助委員會（DAC）出臺多個官方文件，致力于提高援助的有效性（OECD，2014）。對于一國內(nèi)部的扶貧而言，世界銀行的研究者發(fā)現(xiàn)，扶貧和社會保障項目是消除貧困的重要政策工具，但是在發(fā)展中國家，選擇合適的受益者（瞄準）卻面臨很大的挑戰(zhàn)。這是因為，貧困地區(qū)農(nóng)戶的收入主要來自農(nóng)業(yè)和非正規(guī)就業(yè)部門，基于家庭收入核算的方法難以瞄準窮人（Alata，Banerjee和Olken，2012），因而扶貧資金的使用往往是無效的。此外，扶貧資金通常容易被社區(qū)精英捕獲，最終受益的往往是非貧困人口。

我國自1986年開始實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)。30年來，為了提高扶貧開發(fā)成效和財政扶貧資金使用效率，對貧困的瞄準經(jīng)歷了階段性的變化。首先，1986—2000年，經(jīng)濟高速增長背景下以區(qū)域性瞄準為主（張磊，2007）。這一階段，主要是利用貧困地區(qū)的自然資源進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步形成貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的自我積累和發(fā)展能力，依靠經(jīng)濟學的“涓滴效應”讓貧困農(nóng)戶在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中受益，并通過自力更生提高發(fā)展能力。2001—2010年，主要是通過貧困縣和貧困村的瞄準機制，重點把財政扶貧資金投向貧困縣和以“整村推進”方式提升貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展能力，以便為貧困人口營造更加良好的脫貧環(huán)境。2011年以來，先是強化了區(qū)域扶貧攻堅的格局，在全國劃分了14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制，健全干部駐村幫扶機制，改革財政專項扶貧資金管理機制等六大機制創(chuàng)新。黨中央、國務院確立了精準扶貧方略。要求做到“六個精準”，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

“六個精準”是黨中央、國務院根據(jù)我國扶貧開發(fā)的階段性特征，以及到2020年全面建成小康社會的第一個“百年奮斗目標”作出的重大戰(zhàn)略安排，是脫貧攻堅的基礎(chǔ)。這標志著我國扶貧開發(fā)向“精準管理”轉(zhuǎn)型升級，是農(nóng)村扶貧開發(fā)治理的一次重大創(chuàng)新。扶貧資金使用是否精準涉及幾個關(guān)鍵挑戰(zhàn)：一是目標的偏離，即瞄不準或者說“脫靶”；二是即使瞄準，也“打不準”；三是即使打準，也打不好。針對這些問題，黨中央、國務院提出精準扶貧要切實解決好“扶持誰”、“誰來扶”和“如何扶”的問題。本文以貴州省黔西南州為案例，基于作者于2016年1月24—28日的實地調(diào)研，通過干部座談、群眾訪談和貧困戶問卷調(diào)查等研究方法，分析評價其精準識別和精準幫扶貧困人口的一些典型做法，以期為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供政策參考。

二、貧困人口的精準識別

貧困人口的精準識別是扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)，但是識別和瞄準貧困人口是個世界性難題。印度國家抽樣調(diào)查組織（INSSO）2006年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村20%最富有的人中18%持有扶貧配給卡（Banerjee，Duflo等，2007）。其他發(fā)展中國家也存在著扶貧項目和資金被非貧困人口捕獲的現(xiàn)象。因此，世界各國探索了多種識別貧困人口的方法。一般而言，典型的做法主要有三種識別：一是基于家庭收入或支出的家計調(diào)查，這種方法往往因調(diào)查成本高和個人對收入的瞞報難以有效；二是社區(qū)參與式方法，即充分調(diào)動社區(qū)群眾參與貧困識別，這種方法因社區(qū)群眾對本社區(qū)每家每戶的情況比較了解，能夠比較準確地找到貧困人口，是非政府組織經(jīng)常采用的一種方法；三是自我識別，如以工代賑項目，通過低工資來自動排除非貧困人口；扶貧小額信貸通過高利率和小金額自動排除非貧困人口。

黔西南州從2014年開始對貧困人口進行建檔立卡，并開展“回頭看”以盡量做到精準識別貧困人口。主要做法是創(chuàng)造性地提出并實踐了一套貧困人口精準識別和分類管理的方法，以解決“扶持誰”的問題。

（一）村組參與式方法。在貧困人口識別過程中，首先開展廣泛的政策宣傳與動員，做到家喻戶曉；其次，按照“戶戶見面”的要求，逐戶摸清群眾生活現(xiàn)狀、生產(chǎn)條件和家庭資產(chǎn)、脫貧致富條件、核實收支和儲蓄情況等，調(diào)查填寫《貧困農(nóng)戶評估表》；以逐戶核查和農(nóng)戶評估結(jié)果為基礎(chǔ)，按照“組評→村議→鄉(xiāng)核→縣定→組公示”的程序，確定全村農(nóng)戶分類名單。確定為貧困戶的，需要貧困農(nóng)戶填寫《貧困農(nóng)戶申請書》和《貧困農(nóng)戶脫貧意愿書》，以體現(xiàn)農(nóng)戶意愿和主體性，避免“被識別”、“被扶貧”現(xiàn)象。

（二）多維度綜合評估。在農(nóng)村，因農(nóng)戶收入來源以農(nóng)業(yè)經(jīng)營和非正規(guī)就業(yè)為主，很難準確核算家庭收入，因此用收入難以準確識別扶貧對象，這是發(fā)展中國家貧困識別普遍面臨的問題。因此，巴西、墨西哥、哥倫比亞等中等收入國家，近年來轉(zhuǎn)向以多維貧困指數(shù)從教育、衛(wèi)生、生活水平、就業(yè)等多個維度識別和評價貧困（王小林，2014）。

我國的扶貧目標是，到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障?；谌娼ǔ尚】瞪鐣亩嗑S度扶貧目標，黔西南州開發(fā)了包括“一看房、二看糧、三看家中裝備洋不洋、四看多少存款在銀行、五看勞動力強不強、六看家中有沒有讀書郎”的《貧困農(nóng)戶評估表》?！傲捶ā卑ㄗ》?、教育、健康、耐用消費品、生產(chǎn)條件、資產(chǎn)等多個維度21個指標，并給予不同的權(quán)重（見表1）?！傲捶ā奔饶芊从池毨У慕Y(jié)果也能衡量貧困的原因；既能反映貧困的臨時性也能捕獲貧困的長期性?！傲捶ā笔腔鶎痈刹炕趯嵺`對“貧困”的真實客觀的認識。這個方法比單純用人均純收入更能準確地反映“兩不愁、三保障”所確定的貧困內(nèi)涵。“六看法”也為貧困戶退出提出了客觀有效的綜合評價標準。

（三）分類精準管理。在建檔立卡和“回頭看”工作過程中，黔西南州要求“村不落戶、戶不落人”，開展逐戶調(diào)查，根據(jù)《貧困農(nóng)戶評估表》“六看法”綜合得分對農(nóng)戶進行分類精準管理。綜合得分50分以下，為政策兜底戶（五保戶、低保戶）；綜合得分51—70分，為低保貧困戶，即該類貧困戶家中雖然有低保人口，但有勞動能力；綜合得分71—80分，為一般貧困戶；綜合得分80分以上，為脫貧戶?！敦毨мr(nóng)戶評估表》和《貧困農(nóng)戶基本情況登記表》全部錄入“智慧黨建/扶貧云”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，作為精準扶貧的基礎(chǔ)。黔西南州對貧困農(nóng)戶的分類，既有定量標準，又有“六看”的定性標準。事實上，也探索了扶貧和低保對象識別標準和程序的統(tǒng)一。

三、干部駐村入戶精準結(jié)對

貧困人口的精準識別只是精準扶貧的第一步，識別出來之后由誰來提供幫扶是另一個挑戰(zhàn)。當前的農(nóng)村貧困問題已經(jīng)遠不同于過去，在我國經(jīng)濟快速增長的30多年，有能力的貧困人口大多已經(jīng)脫貧，剩下的都是“難啃的硬骨頭”。這么多年，農(nóng)村勞動力、資本等生產(chǎn)要素源源不斷流向城市和工業(yè)部門，貧困農(nóng)村不僅缺資金、技術(shù)，更為重要的是缺乏人才。如果貧困村中只是獲得了扶貧項目和資金，沒有“致富帶頭人”，沒有引領(lǐng)發(fā)展的農(nóng)村干部，扶貧項目和資金即使瞄準貧困人口，也難以發(fā)揮有效作用。黔西南州在國家向貧困村派遣第一書記和實施干部駐村幫扶的制度下，進一步完善幫扶制度，開創(chuàng)了“五人小組”、“常務家長”和“四不工作原則”的干部駐村幫扶制度，以解決好“誰來扶”的問題。

（一）“五人小組”駐村幫扶。黔西南州整合干部駐村幫扶力量，堅持把村級精準扶貧“五人小組”作為完成工作任務的基本有生力量。在每一個貧困村成立由第一書記、村黨支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、扶貧工作隊、致富帶頭人（農(nóng)村知識青年）等組成的精準扶貧“五人小組”。全覆蓋、全過程落實脫貧攻堅各項工作任務。有的村已擴展為“5+N小組”，把退休返鄉(xiāng)干部、民意調(diào)查員、致富帶頭人、寨老等納入五人小組。

（二）“常務家長”入戶幫扶。中央要求每個貧困戶都有幫扶責任人，黔西南州在具體落實中更進一步，建立了“常務家長”制度?！俺占议L”不止一個人，如興仁縣按照1名國家工作人員、1名村組干部、1名農(nóng)村信貸員“三合一”的隊伍組合。“常務家長”制的核心是他們以“家庭成員”身份與貧困戶融為一體，引導貧困群眾轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，幫助引導貧困戶記好收入支出賬，教育、醫(yī)療賬，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)臺賬，引導貧困群眾開展家庭衛(wèi)生環(huán)境管理、革除陳規(guī)陋習。工作職責包括摸清戶情、找準致貧原因、監(jiān)管資金項目、做好脫貧初評。通過申報財政扶貧資金、幫助落實扶貧小額貸款等方式為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供資金支持，對項目實施、驗收、績效評價等進行全程監(jiān)管。絕大部分駐村幫扶人員做到了每天通過“智慧黨建/扶貧云”手機APP打卡簽到、每天記錄上傳扶貧工作日志、每月制訂計劃、季度年度全程總結(jié)。

（三）“四不工作原則”強化貧困戶脫貧主體責任。為了避免出現(xiàn)“干部干、群眾看”的“被幫扶、被脫貧”現(xiàn)象，黔西南州制定了干部駐村幫扶“四不工作原則”，即干部駐村幫扶不設(shè)置前提，尊重群眾意愿；不附加條件，支持群眾實踐；不替人當家，保障群眾自立；不代人算賬，體現(xiàn)群眾意愿?！拔迦诵〗M”、“常務家長”和“四不工作原則”創(chuàng)新了村級扶貧治理模式。

四、多策并舉精準幫扶

當找準貧困人口，解決了“扶持誰”的問題；落實了幫扶責任人，解決了“誰來扶”的問題后，還有一個重要問題是“怎么扶”。

（一）精準幫扶?！拔迦诵〗M”和“常務家長”根據(jù)貧困農(nóng)戶的致貧原因、脫貧需求，制定幫扶計劃并開展幫扶工作。致貧原因、脫貧需求和幫扶計劃三項核心內(nèi)容，都要求在貧困戶家門口掛牌醒目標記，同時要將這些數(shù)據(jù)上傳“智慧黨建/扶貧云”，作為干部開展幫扶工作的依據(jù)，以及上級對幫扶干部日常工作考評和政策決策的依據(jù)。

幫扶工作主要是通過實施脫貧攻堅工程和扶貧專項行動進行，如：易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療、社會保障、技能培訓、信貸、電商、旅游、科技、龍頭帶動等。每家每戶的致貧原因和脫貧需求不一樣，因而每戶的幫扶措施也就不一樣。例如，冷洞村新場壩組貧困戶黃華林家，4口人，2個勞動力，有1名中職學生。根據(jù)他家的情況，制定的幫扶措施包括3項：產(chǎn)業(yè)支持、教育扶貧（中職教育）和到戶基礎(chǔ)設(shè)施。

針對精準扶貧中，如何通過產(chǎn)業(yè)將貧困戶組織起來幫扶，以提高扶貧資金的使用成效，安龍縣進行了探索。安龍縣棲鳳街道者躍村通過食用菌龍頭企業(yè)帶動貧困戶脫貧、貧困村脫殼。安龍縣將貴州省貧困縣摘帽獎勵資金1000萬元用于食用菌產(chǎn)業(yè)園建設(shè)標準化種植大棚，大棚所有權(quán)歸村集體，經(jīng)營權(quán)歸貧困戶。龍頭企業(yè)統(tǒng)一提供菌包、技術(shù)指導和產(chǎn)品包收；經(jīng)營大棚的貧困戶每個大棚每年向村委會繳納1000元租金。貧困戶對大棚掛牌租賃經(jīng)營，每戶經(jīng)營2個大棚種植香菇，兩年一輪換。脫貧之后，可在園區(qū)內(nèi)自建大棚繼續(xù)種植。貧困戶消洪，40多歲，全家4口人，以前外出打工，因不識字沒技術(shù)掙不到錢。主要致貧原因為缺技術(shù)、缺資金?，F(xiàn)在種植香菇，每公斤約10元，兩個棚預計今年可收入8—10萬元。這樣，一戶經(jīng)過兩年幫扶，可以徹底跨越貧困門檻，通過積累的資金和技術(shù)，可以走上自力更生的道路。這種嘗試，也使多年“空殼”的集體經(jīng)濟有了收入來源。

（二）幫扶考評?！霸趺捶觥钡年P(guān)鍵之一是“五人小組”、“常務家長”這支隊伍是否能夠積極有效地工作，是否能夠與貧困戶形成有效的合力，因此過程管理和考評就至關(guān)重要。黔西南州對“五人小組”實施目標任務、崗位管理、激勵保障、約束懲戒“四位一體”脫貧攻堅干部管理?！拔迦诵〗M”每天要通過“智慧黨建/扶貧云”智能手機平臺打卡并登記工作任務。上級部門每天可以通過“智慧黨建/扶貧云”分析評估每個干部的工作績效，發(fā)現(xiàn)不能完成任務的，及時把干部召回。對被召回的干部分別采取集中教育、跟蹤考察、轉(zhuǎn)崗、待崗、組織處理等方式進行管理，讓能者上、平者讓、庸者下。對干部的考評堅持日常臺賬、月度考評、季度約談、年度考核全過程考評。通過黨建與扶貧相結(jié)合全過程督查、監(jiān)督、考評和獎懲機制，使干部把工作重心真正下沉到貧困戶、貧困村。如，興仁縣2014—2015年共召回干部361名。

五、結(jié)論與討論

黔西南州精準扶貧的這些實踐，在以下幾個方面具有重要政策價值：

（一）多維度識別和評價貧困。通過“六看法”對貧困農(nóng)戶進行綜合評價和分類管理，既具實踐應用價值，也具有理論價值?！柏毨А奔劝ㄊ杖氩蛔阋鸬摹柏殹?，也包括教育、衛(wèi)生、居住環(huán)境、自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施等帶來的“困”。應該說，“六看法”從基層實踐中豐富了對貧困內(nèi)涵的認識。這與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》以及《中共中央 國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中確定的“兩不愁、三保障”扶貧目標是一致的。

（二）黨建與扶貧的緊密結(jié)合。消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕是社會主義制度的本質(zhì)要求?！拔迦诵〗M”和“常務家長”的干部駐村入戶幫扶制度，創(chuàng)新了貧困村莊的治理模式，既讓貧困群眾切實感受到黨和政府的溫暖，也切切實實為貧困村莊和家庭注入了一支新的發(fā)展力量。這種干部駐村幫扶模式探索了一些行之有效的經(jīng)驗。特別是“干部召回”機制，解決了干部在精準扶貧新常態(tài)下“不會為”、“不作為”的問題。

（三）大數(shù)據(jù)在農(nóng)村治理中的積極作用。黔西南州建立的“智慧黨建/扶貧云”大數(shù)據(jù)平臺，將黨建、30多個部門的民生數(shù)據(jù)與扶貧對象建檔立卡數(shù)據(jù)進行了初步整合，終端到村，信息到人，適時跟蹤，及時調(diào)度，網(wǎng)絡顯示，掛圖作戰(zhàn)。這個系統(tǒng)不僅成為干部管理的大數(shù)據(jù)平臺，更為重要的是通過大數(shù)據(jù)，將干部管理、精準扶貧、民生建設(shè)與農(nóng)村治理緊密地結(jié)合在一起，開啟了大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村特別是貧困村莊治理的新模式。

參考文獻

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（作者為北京大學經(jīng)濟與人類發(fā)展中心研究員）

責任編輯：宗宇翔