社會力量參與流浪未成年人救助服務路徑研究

王賢鋒 楊春磊

摘 要：流浪未成年人救助是一項社會化的系統(tǒng)工程，在西方福利國家福利多元化、我國“社會福利社會化”及社會管理體制創(chuàng)新的大背景下，社會力量參與救助服務尤為必要。未成年人救助保護機構應該在救助服務的三大階段，搭建服務參與平臺，使企業(yè)、社區(qū)、志愿者、非營利組織等服務主體以不同形式不同程度地參與到救助服務的過程中，構建未成年人社會保護體系，有效解決未成年人流浪問題。

關鍵詞：社會參與；救助服務；多元化

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0084-02

未成年人流浪現象是一個全球性的社會問題，在我國，流浪未成年人的大量出現與當前我國社會經濟的高速發(fā)展和社會結構在轉型中出現的各種社會問題密切相關。據民政部門登記顯示，我國每年救助的流浪未成年人就多達15萬人次。當前的以政府為主導的相對單一的流浪未成年人救助服務，已經遠遠不能滿足社會對未成年人保護的需要，救助服務機構必須回應需求，探索新的流浪未成年人救助服務方式方法，建立協(xié)作機制，構建社會參與的平臺，在救助服務全過程中，鼓勵社會力量共同參與。事實上，福利服務的多元化和社會化已是國際共識，西方福利國家的福利改革和我國的福利社會化正是沿著這一思路進行的。

一、西方的“福利私營化”與中國的“社會福利社會化”

西方現代福利國家自19世紀肇始，歷經一百多年的發(fā)展，20世紀70年代遭遇經濟“滯脹”，產生福利危機，從“國家福利”向“多元福利”轉變成為國際社會政策變化的大勢所趨。受新右派“民間和市場是好的”的思想影響，西方福利國家開始強調“福利私營化”，不再把政府當作唯一的福利提供者，而是希望逐漸降低社會福利對政府撥款補助的依賴，弱化政府的部分社會功能，讓渡空間，把營利的商業(yè)組織與非營利的志愿性團體引入福利的供給中，進一步強化其角色與功能以使其成為服務供給的主體。

我國的“社會福利社會化”是在福利國家危機產生之后。20世紀80年代中期，民政部針對社會福利事業(yè)資金渠道單一等不良狀況提出了“社會福利社會辦”的思路。自1998年以來，民政部在廣州、上海、溫州等13個城市進行了社會福利社會化試點，取得了成功經驗。2000年，民政部等11部委在《關于加快實現社會福利社會化的意見》中明確提出推進社會福利社會化的總體要求，即投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化、服務隊伍專業(yè)化。

從共同點來看，西方的“福利私營化”與中國的“社會福利社會化”都強調社會福利供給的多元化，即不再以政府為唯一提供者，鼓勵社會力量共同參與。同時，中國目前正在進行的社會管理體制創(chuàng)新，其主要目標也是實現社會參與社會管理，可見，政府主導、社會參與已經成為一個大的趨勢。

二、社會力量參與流浪未成年人救助服務的必要性

在社會管理體制創(chuàng)新和社會福利服務多元化、社會化的大背景下，作為“救助型”福利服務的社會救助，應適應社會的要求，鼓勵和支持社會力量參與，實現救助服務的多元化和社會化。流浪未成年人救助服務是臨時性救助中極其重要的一個組成部分，當前我國的流浪未成年人救助服務存在不少問題，這些問題的解決有賴于社會力量的參與。

（一）社會力量參與可以緩解人力資源不足問題

一方面，全國流浪未成年人數量大大超過救助服務人員，救助服務向前向后的延伸，給救助工作帶來了巨大的壓力；另一方面，流浪未成年人需求的多樣化、救助服務的規(guī)范化和專業(yè)化，對救助服務人員提出了更高的要求。只有實現救助服務的社會化，動員社會力量，才能彌補救助服務人員數量上的不足。同時，救助服務吸引心理、法律、醫(yī)療及社會工作等專業(yè)人才參與，才能提升服務質量，實現救助服務專業(yè)化、規(guī)范化。

（二）社會力量參與可以解決救助服務延伸不足問題

流浪未成年人問題是個非常復雜的問題，要解決好這個問題，需要從家庭、學校、社區(qū)等多個層面著手，未成年人救助保護中心作為一個臨時性的救助保護機構，職能、資源等都非常有限，單純的站內救助服務不能從根本上解決“流浪—救助—再流浪”反復救助反復流浪的怪圈。社會力量參與，可以使救助服務從站內救助延伸到流浪前的預防和救助后的回歸。一方面，發(fā)動社會大眾、家庭、組織、媒體等的力量，宣傳未成年人權益保護，為困境中的未成年人提供直接服務，預防流浪；另一方面，流浪未成年人回歸后，社會力量參與改善家庭和社會環(huán)境，消解未成年人與環(huán)境之間的緊張和沖突，預防再次流浪。

（三）社會力量參與可以解決經費來源單一的困境

目前我國的社會救助資金主要由中央調撥和地方財政支出，小部分來自社會捐贈，來源相對單一，存在資金不足問題。社會力量參與救助，可以在資金來源和其他資源上實現多元化，各類商業(yè)組織、民間組織、社會大眾都可以為救助服務直接或間接提供資金、資源支持，為救助服務提供更多的基礎設施，提高救助服務的效率，滿足救助服務日益增長的資金需求。

（四）社會力量參與可以完善管理體制，彌補管理漏洞

近年來，許多救助站已實施了信息聯絡員會議機制、聯動機制以及協(xié)調機制，但執(zhí)行力度不足，“聯動”變成“不動”，“協(xié)調”變成“不調”，缺乏監(jiān)督和長效的保障機制。同時，在與社區(qū)基層合作中缺乏合作機制。發(fā)動社會力量廣泛參與，可以發(fā)揮民間的智慧，創(chuàng)造新的有效合作機制，倒推和補充當前的部門聯動機制和協(xié)調機制，形成流浪未成年人救助的合力。

三、社會力量參與流浪未成年人救助服務的路徑

傳統(tǒng)的救助服務主要包括發(fā)現、甄別、救助、回歸安置等過程，隨著流浪未成年人救助的變化，不少未成年人救助保護機構已經將服務過程向前和向后做了不同程度的延伸，我們可以簡單地概括為三個過程：預防發(fā)現、救助服務、回歸安置。實際上，我們也可以把回歸安置看作預防再流浪的過程，這樣就形成了一個從預防到預防的循環(huán)服務過程。在四個過程中，我們應以流浪未成年人救助保護中心為主體，積極引入社會工作專業(yè)力量，搭建參與平臺，各種社會力量可以在不同的階段不同程度地參與到救助服務過程中來。

（一）預防發(fā)現階段

做好流浪未成年人工作，重在預防。在預防發(fā)現階段，應由未成年人救助保護機構主導，引進專業(yè)力量，社會各方參與，構建流浪預防和發(fā)現網絡。以J市未成年人社會保護中心（以下簡稱“J市未保中心”）為例，中心主要通過四個工作平臺實現社會力量的廣泛參與流浪預防和發(fā)現工作。

1.救助協(xié)會平臺。J市未保中心于2005年成立的“J市流浪乞討人員救助協(xié)會”，是全國首家救助流浪乞討人員的社會團體，協(xié)會的單位會員涵蓋了企業(yè)、學校、社區(qū)、醫(yī)院、公安、城管、財政、衛(wèi)生、共青團、婦聯、殘聯等市直相關部門，個人會員則來自社會各個階層，其中不乏教育、醫(yī)療護理、法律事務、社會工作、心理輔導等專業(yè)技術人才，他們在未成年人流浪預防和發(fā)現工作中，開展宣傳教育、化解矛盾、直接服務等活動，提供了多樣的救助公共服務，有效地緩解了救助機構人力資源不足與救助工作需求高的矛盾，推動了救助服務體系的完善，化解了諸多單由民政一家難以解決的問題，實現了流浪預防和發(fā)現的社會參與。

2.兒童服務中心平臺。J市未保中心通過在城市社區(qū)設立的社區(qū)兒童服務中心和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的農村兒童服務中心，與城鄉(xiāng)社區(qū)開展共建，以兒童服務中心為平臺為社區(qū)內居民或其他組織參與未成年人救助服務搭建一個參與平臺，在前期對社區(qū)內家庭進行調查評估、排查出困境兒童家庭和社區(qū)志愿者登記注冊的基礎上，對社區(qū)資源進行高效整合，最大化發(fā)揮社區(qū)志愿者力量，通過“家門口的互助”，實現社會參與流浪預防和發(fā)現的功能。

3.網絡平臺。J市未保中心在原有網站基礎上重新設計建設了一個涵蓋救助行政、法律援助、心理援助、社工服務及論壇五大板塊，內容豐富、互動性強的門戶網站。尤其在網站中設計了問答互動、在線QQ、熱線電話等板塊，困境未成年人可以通過這個平臺，獲得心理、法律、社工等方面的援助，預防流浪發(fā)生。社會大眾、民間組織、企業(yè)等主體可以通過網站平臺提供流浪未成年人信息，使其能夠及時獲得救助服務。

4.媒體平臺。J市未保中心長期與媒體保持密切合作，在未成年人權益保護、家庭暴力預防、流浪乞討救助服務等方面進行大量宣傳，使民眾對未成年人工作的認識逐步加深。同時，新聞媒體也充分利用其新聞獲取渠道，及時發(fā)現可能流浪和已經流浪的未成年人，轉介到J市未保中心獲得服務。此外，J市未保中心還與當地報紙合作，每周兩個專版刊登救助系統(tǒng)的工作，宣傳內容涉及家庭暴力、家庭關系、流浪未成年人、農民工及其子女、街頭乞討等內容，均是與救助管理直接相關的領域，目的是讓全社會都能參與到救助管理工作中來，為困境人員搭建一個服務平臺。專刊引起了強烈的社會反響，許多市民通過專刊了解了救助工作，并通過困境人員服務熱線，向心理、法律、社工專家咨詢求助，開拓了另一種形式的社會參與流浪預防服務平臺。

（二）救助服務階段

從救助服務的主體結構來看，流浪未成年人救助服務的主體仍然以政府為主，非政府組織介入流浪未成年人救助管理還很缺乏。搭建服務平臺，推動救助服務主體的多元化，十分必要。J市未保中心一直都非常重視救助服務的多元化需求和供給，搭建了兩個社會參與平臺，提供專業(yè)化的、高質量的、內容豐富的服務。

1.專業(yè)服務平臺。J市未保中心選擇心理、法律、社工、醫(yī)療等與救助密切相關的專業(yè)，搭建了內外專業(yè)服務平臺。中心內部聘請了法律方面的專家做顧問，為中心提供法律援助服務；中心引進J市社會心理學會，提供辦公場地，由經驗豐富的心理專家長期駐站，開展心理咨詢服務；中心設立了“社會工作服務部”，由高校社工專業(yè)教師兼職擔任主任，進行服務框架的專業(yè)建構及社工的理論與實務培訓，以建立一支專業(yè)化的隊伍為初期目標，以督導社工的實務為后期目標，縱橫結合，開展需求評估、個案工作及小組工作等，注重服務程序的規(guī)范化和服務質量的提升。

2.志愿服務平臺。J市未保中心建立了志愿者實踐基地，通過短中長三期規(guī)劃，為社會上有專長的志愿者參與救助搭建了一個參與平臺。參與形式包括自由組合的松散型方式（不定期隨機）、有計劃有組織（班級或是社團、院系組織）的參與方式、專業(yè)實習方式（全天候駐站參與）三種。J市多所高校志愿者利用學習業(yè)余時間，到機構內為受助人員提供相關服務，主要是發(fā)揮學業(yè)專長，為受助人員提供法律、教育、音樂、心理等輔導。中心長期接受企業(yè)和社會志愿人員通過親自進入中心、委托他人、包裹郵寄等方式進行捐贈和進入中心開展義工服務。社會公眾的廣泛參與，有效地補充了救助服務力量和資源，為中心提供人力和資源支撐。

（三）回歸安置階段

救助服務的目標之一即是促使救助對象回歸家庭和社會，無法回歸的則妥善安置。無論是回歸還是安置，都離不開社會力量的參與。J市未保中心通過與福利院、社區(qū)、學校等單位開展合作共建，開拓了流浪未成年人回歸安置服務平臺。

1.“類家庭”服務平臺。為了讓流浪未成年人感受到家庭溫暖，為他們提供更加有利于健康成長的條件和環(huán)境，J市未保中心與社區(qū)聯合組建了“類家庭”，將流浪未成年人中的學齡兒童安排到“類家庭”中生活，為他們辦理戶口，方便他們接受義務教育，從社會上招聘“愛心媽媽”負責他們的飲食起居，擔任臨時監(jiān)護人。圍繞“類家庭”，社區(qū)、學校、專業(yè)人員和志愿者等主體共同參與服務，社區(qū)提供居住場所、凈化社區(qū)環(huán)境、提供生活照料和情感支持服務；學校承擔思想教育、知識傳授、生命教育、人際交流等服務；專業(yè)人員提供心理咨詢、人際關系輔導、情緒控制、法律援助等服務；志愿者定期探訪，提供補充性的支持服務。

2.系統(tǒng)內外安置平臺。J市未保中心與民政系統(tǒng)內部的福利院、精神病院簽訂了長期的安置協(xié)議，將無法回歸家庭和社會、符合安置條件的流浪未成年人安置到相關單位，實現系統(tǒng)內的服務參與和協(xié)作。此外，J市未保中心與愛心企業(yè)簽訂了安置協(xié)議，將達到勞動年齡、具有勞動能力、查找不到父母及親屬、符合安置條件的流浪未成年人送到企業(yè)工作，實現自我價值，使企業(yè)在流浪未成年人救助中提供了重要的就業(yè)安置服務，減輕了中心的人力和資源負擔。

3.回歸服務平臺。J市未保中心與民間非營利組織合作，構建回歸服務平臺。主要思路是發(fā)揮民間社會工作服務機構的作用，利用其在社區(qū)建立的“社工綜合服務中心”，通過購買服務的方式，開展流浪未成年人回歸家庭和社會的專業(yè)化服務。西方社會福利服務體系中，非營利組織發(fā)揮著重要的服務承擔者作用，積極參與福利服務提供。我國的非營利組織發(fā)展雖慢，但在可預見的將來，也一定會在社會福利服務提供中發(fā)揮主體作用，因此，依靠民間社會工作服務機構，開展家庭社會工作，改善家庭關系，從源頭上預防未成年人流浪和回歸后再次流浪，將是救助服務中最重要的一環(huán)。

隨著福利服務的進一步社會化，未成年人救助保護機構必須將自己改造成一個流浪未成年人救助服務和轉介的大平臺，通過鼓勵、購買等方式，吸引社會力量多渠道多方式參與救助服務全過程，構建一個政府主導、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與的未成年人社會保護體系，有效解決未成年人流浪問題。

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