政策協(xié)同的實踐要求：農(nóng)村建設(shè)用地整理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

芮雯艷　魯先鋒

摘 要：農(nóng)村建設(shè)用地整理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為推進我國城鄉(xiāng)一體化和建設(shè)新農(nóng)村的兩項公共政策，在追求目標(biāo)、參與主體、政策對象等方面存在內(nèi)容的重疊。同時在價值觀念、政策資源以及激勵機制上存在沖突與不協(xié)調(diào)。如何減少沖突，加強協(xié)調(diào)，提升政策的公共價值是建設(shè)新農(nóng)村的重要任務(wù)。針對實踐中發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的解決對策，參與主體注意內(nèi)部溝通、加強資源的合理配置以及建立健全政策考核體系等都為新農(nóng)村建設(shè)提供了一種新的思路和角度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地整理；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；政策協(xié)同；政策沖突

農(nóng)村建設(shè)用地整理，也稱建設(shè)用地復(fù)墾、農(nóng)村宅基地復(fù)墾等，是以提高土地集約利用為主要目的，采取一定措施和手段，對利用率不高的建設(shè)用地進行綜合整理。農(nóng)村建設(shè)用地整理是由國土資源部門推行的一項公共政策，是土地綜合整治的一部分。目前浙江省各地根據(jù)《浙江省土地整治條例》已將農(nóng)村建設(shè)用地整理與耕地指標(biāo)掛鉤，經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)以建設(shè)用地復(fù)墾為項目，將新增的耕地指標(biāo)投入市場，與經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達地區(qū)進行有償調(diào)劑。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是在農(nóng)村地區(qū)踐行“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”等具體要求的一項公共政策。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是在推行建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大背景下產(chǎn)生的，中共在第十六屆五中全會提到建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)時明確美麗鄉(xiāng)村的具體內(nèi)容。以浙江省為例，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以中心村、風(fēng)情小鎮(zhèn)等項目村的形式上報，經(jīng)審批通過后實行。

兩項政策都是在城鄉(xiāng)一體化和建設(shè)新農(nóng)村的大背景下提出并成功實踐的，不論在目標(biāo)、主體還是對象上，兩者都趨向一致。兩項政策相互作用，相互影響，但是在政策協(xié)同的趨勢下仍存在亟待解決的沖突。從各種政策協(xié)同的理論來看，政策協(xié)同強調(diào)不同政策要素之間有效跨界合作，從而提升政策的公共價值。文章將從兩項政策的實踐要求角度，對兩者協(xié)同和沖突方面進行闡述，并針對沖突部分提出解決對策，希望能從中提煉出對政策實施有建設(shè)性的建議。

一、農(nóng)村建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策之間的契合與協(xié)同

農(nóng)村建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這兩項公共政策存在一定的協(xié)同與疊合，主要表現(xiàn)在追求目標(biāo)、參與主體和政策對象三個方面。

（一）追求目標(biāo)協(xié)同

浙江省委、省政府在曾指出農(nóng)村建設(shè)用地整理的目標(biāo)是“規(guī)劃科學(xué)、村容整潔、設(shè)施配套、服務(wù)齊全、生活舒適、管理民主”。圍繞這個發(fā)展目標(biāo)開展的工作內(nèi)容有對農(nóng)村建設(shè)用地進行整理、復(fù)墾開發(fā)，全面推進村莊舊房改造、農(nóng)民新居、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)則是建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的中國美麗鄉(xiāng)村。圍繞這個目標(biāo)積極實施“生態(tài)人居建設(shè)行動”和“生態(tài)環(huán)境提升行動”。

從兩項政策的實施目標(biāo)看，都要求達到村容整潔、生活寬裕舒適、管理民主等。追求目標(biāo)的契合在兩項政策實施過程中使得主體行為自覺趨向一致。參與這兩項政策具體實施過程的主體對其行為會產(chǎn)生一種自覺性，自覺將兩者有機統(tǒng)一，做一件事，完成兩個目標(biāo)。兩項政策的目標(biāo)一致在政策具體實施過程中，在頂層設(shè)計層面節(jié)約行政成本的支出和浪費，提高社會資源有效利用率。

（二）參與主體一致

從兩項政策的字面理解，農(nóng)村建設(shè)用地整理參與主體是農(nóng)村，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)參與主體也是農(nóng)村。而在實踐過程中，兩項政策實行前期都是由村一級評估村莊自身發(fā)展各項條件后，自動申報，上級政府批準(zhǔn)后才允許實施。兩項政策實行中期的具體建設(shè)和后期的管理環(huán)節(jié)也是由村一級出資出力完成。

參與主體的一致有利于政策的執(zhí)行和活動的開展。由村一級領(lǐng)導(dǎo)班子具體負(fù)責(zé)實踐活動，其優(yōu)勢在于以下四點。第一，村一級領(lǐng)導(dǎo)班子熟悉農(nóng)村的地理環(huán)境，在兩項政策實施過程中出現(xiàn)的農(nóng)民搬遷中心村的選址等問題時，實施主體能給出較為合適的方案。第二，村一級領(lǐng)導(dǎo)班子熟悉農(nóng)村內(nèi)部的文化以及村民之間的人情世故，能在第一時間針對突發(fā)狀況作出應(yīng)對措施，減少政策實施的成本支出。第三，村一級領(lǐng)導(dǎo)班子在申請項目之前已對兩項政策進行較為深入的了解，在具體實施過程中，如若出現(xiàn)兩項政策沖突，能及時權(quán)衡利弊，作出最有利的判斷。第四，由一套班子實施兩項既有重疊又有沖突的政策，可以對公共政策的變化及時作出回應(yīng)，也為公共政策的后續(xù)完善工作提供實踐經(jīng)驗。

（三）政策對象疊合

農(nóng)村建設(shè)用地整理政策中強調(diào)中心村的概念，即將分散在村域邊緣、山腳、山坳等不利于人口集中的地域的農(nóng)戶集中到村莊的中心地域。村一級可針對集中起來的農(nóng)戶進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，節(jié)省村一級財政支出，將資金投入其他項目建設(shè)。實踐發(fā)現(xiàn)，村一級對于建設(shè)中心村具有較大積極性。從村民角度而言，集中到一塊地域，除去生活方便，還增加居住的安全性。另外整理中心村之外的分散宅基地等可以增加宅基地復(fù)墾面積，與經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達的地區(qū)進行指標(biāo)有償調(diào)劑增加村一級的收入。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策也涉及到農(nóng)戶搬遷的問題。

當(dāng)兩項政策在農(nóng)戶搬遷、安置住宅方面疊合，即政策對象疊合時，兩項政策相互交融，要求管理者融合變通，將兩者有機結(jié)合在一起。利用農(nóng)村建設(shè)用地整理的相關(guān)拆遷標(biāo)準(zhǔn)促使村民自發(fā)搬遷到中心地域，利用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)村容建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)促使安置住宅達到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，最終得到兩者有機結(jié)合的成果。

二、農(nóng)村建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策之間的分割與沖突

不同的兩項政策推行必然存在政策之間的分割與沖突。農(nóng)村建設(shè)用地整理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)兩項政策的沖突主要體現(xiàn)在主體價值觀念的分割、政策資源配置的沖突以及激勵機制的相左的等三個方面。

（一）主體價值觀念分割

不同的主體有其自身獨有的價值觀念，兩項政策的主體層級不同導(dǎo)致在村一級開展工作時存在沖突和矛盾，無形中增加村一級的工作量以及工作難度。

農(nóng)村建設(shè)建設(shè)用地整理是由國土資源部提出，由市一級出面組建辦公室指導(dǎo)工作，以村為主。以臨安市為例，鎮(zhèn)一級做好規(guī)劃項目，村一級根據(jù)村內(nèi)情況自主決定項目申報與否，上報省國土資源廳，由市政府統(tǒng)一出面與蕭山等經(jīng)濟富裕地區(qū)進行指標(biāo)有償調(diào)劑，以達到雙方共贏。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)則是由省委、省政府提出，堅持以縣為單位，通盤考慮，整體推進。而縣一級則采取整體規(guī)劃，由村一級根據(jù)自身情況進行項目申報，審批通過后市級撥款與縣級配套等形式下放資金投入建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)僅在項目地域范圍內(nèi)實行，并未與項目地域外的縣市級發(fā)生聯(lián)系。推行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策，項目地域的政府考慮的是該地GDP的增長，而推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策，政府更多考慮的是整體利益，包括環(huán)境的和諧，民主生活的和諧等。

從參與主體層級來看，首先，推動兩項政策執(zhí)行的政府部門隸屬不同，兩項政策最終目標(biāo)一致，但出發(fā)點不同，導(dǎo)致在實踐過程中兩項政策非疊合部分出現(xiàn)的成果大相徑庭。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具體實施過程中，分管的領(lǐng)導(dǎo)不同，并不因為兩者有較多重合部分而讓一位領(lǐng)導(dǎo)進行執(zhí)行。若將分管領(lǐng)導(dǎo)的行為驅(qū)動力考慮在內(nèi)，兩項政策實施過程中會出現(xiàn)不和諧的聲音，即執(zhí)行的不協(xié)調(diào)。再者，農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及到項目地域外的縣市一級，靠指標(biāo)有償調(diào)劑的資金進行村內(nèi)的建設(shè)，政府并不撥款，前期投入是由政府出面籌辦的新農(nóng)村投資有限公司向銀行貸款所得。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)則是由市一級撥款，縣市一級按照1：1的比例配套撥款。兩者出資方的不同，針對同一個對象，各個主體出于不同利益的驅(qū)使作出不同的反映，導(dǎo)致政策執(zhí)行的不匹配。最后，政策決定主體在層級上不同，但最終實施主體都是在村一級，當(dāng)兩項政策重疊在同一個村時，可能會出現(xiàn)村一級管理者疲于奔波在處理兩項政策沖突的情況。

（二）政策配置資源沖突

兩項政策的資金、運轉(zhuǎn)方式等資源存在沖突，導(dǎo)致呈現(xiàn)的成果有所不同，甚至是形成分割。這在政策推廣中是一個較難解決的問題。

在執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地政策時，地方政府不出資，由政府出面籌辦新農(nóng)村投資有限公司，以公司的名義向銀行貸款，按照項目的進度，分五次撥款。如此的資金調(diào)配方式容易導(dǎo)致宅基地等在復(fù)墾過程中面臨停工的尷尬局面。后續(xù)整理的資金不到位，村一級只能進行到拆遷這個步驟，造成后期土地荒廢、建設(shè)垃圾堆積的結(jié)果，這與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求中的村容整潔大相違背。

農(nóng)村建設(shè)用地整理主要表現(xiàn)為宅基地等復(fù)墾，復(fù)墾為耕地后仍發(fā)還原主人由其自主耕種。耕地未能形成片狀，分散在村莊各個地塊，莊稼種植也未能形成統(tǒng)一局面，這與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的村容整潔等也形成沖突。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的資金和資源則是在項目立項后，由政府相關(guān)部門撥出專門的款項進行建設(shè)。與農(nóng)村建設(shè)用地整理相較，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的項目更易調(diào)動市一級的各種配套資源。在現(xiàn)實中也存在項目農(nóng)村爭相建設(shè)文化廣場、文化大禮堂等的情況。這些文化場所的建設(shè)不僅會占據(jù)村里的建設(shè)用地面積，與農(nóng)村建設(shè)用地整理后，耕地面積增加的目的發(fā)生沖突。耕地面積的下降必然導(dǎo)致耕地指標(biāo)的降低，與村一級拿耕地指標(biāo)與經(jīng)濟富裕地區(qū)有償調(diào)劑的策略形成矛盾。形成一個看似互相矛盾的死循環(huán)，解決問題的出發(fā)點究竟是以村民的文化需求和鄉(xiāng)村的文明建設(shè)為主還是以目前能到手的大筆資金為先？這是一個需要政策實施者必須權(quán)衡利弊的沖突。

（三）激勵機制相左

兩項政策后續(xù)考核機制不同，激勵政策也不同，這在一定程度影響執(zhí)行主體的積極性，從而影響最終的成果。

農(nóng)村建設(shè)用地整理政策后續(xù)考核機制并不完善，以專項考核的形式對項目成果進行考核，但對項目負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門管理者并沒有激勵機制，只停留在項目成果層面上，完不成扣分，完成的結(jié)果是合格或者優(yōu)良，都沒有加分?；蛘哂屑s定俗成的“做得好升官就有望”觀念存在，但沒有成為落實到文件的考核機制，只能在一定程度上增加上級組織對該官員的“印象分”，這種考核機制存在極大的不穩(wěn)定性。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策在考核機制方面與農(nóng)村建設(shè)用地政策相比較為完善，雖然同樣以專項考核的形式對項目成果進行考但同時已將此作為獎勵機制納入官員的年終考評體系，對負(fù)責(zé)官員而言，壓力與激勵并存，極大程度上調(diào)動政府官員的積極性。就目前已呈現(xiàn)的案例而言，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成果模式較多，政府也在該政策上花了較大的精力，而農(nóng)村建設(shè)用地整理的成果略顯單薄。

政策的考核機制會在政府部門官員推行政策的過程中起到至關(guān)重要的作用。兩項政策的激勵機制相左會導(dǎo)致政策推行的最終成果差距較大。政府官員內(nèi)部在實施政策時由于考評機制存在差異，兩方的積極性有所差異，導(dǎo)致上行下效，政策自上而下貫徹落實的效果會有所降低。

三、推進農(nóng)村建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策之間配合的應(yīng)對措施

（一）完善多主體參與機制，參與主體注意內(nèi)部的溝通

就目前已有案例看，兩項政策最終都是由村一級負(fù)責(zé)具體實施，除了村一級的管理人員外，村民也是政策實施的主體之一，沒有村民的配合，政策就不能有序推行。村民的參與停留在前期村民大會上的意見表決以及所謂的“村里決定就好”層面上。完善多主體參與機制，注重村民、村委和上級政府之間的溝通協(xié)調(diào)，讓村民參與政策實施的整個過程，包括前期申報、規(guī)劃，中期具體實施，后期檢查驗收。同時注重培養(yǎng)本土化的人才，使之有積極性有能力參與政策實施的整個過程，這已經(jīng)引起國內(nèi)外的重視。例如日本在造村運動中以培養(yǎng)人才為動力，開設(shè)各類補習(xí)班，認(rèn)為培養(yǎng)出具有國際水平的高素質(zhì)人才，是一個地區(qū)獲得新生的關(guān)鍵。

資金配置是阻礙政策推行的一個大問題，如何調(diào)動市場以及企業(yè)這些主體參與政策實施的積極性也是一個值得探討的命題。引入市場的自主管理機制以及企業(yè)的豐富資金，市場與政府之間溝通順暢，這對解決困擾政府官員的資金問題是一個很好的助力，也能使政策推行更具有靈活性。

完善多主體的參與機制，注意參與主體內(nèi)部的溝通，發(fā)揮不同主體的作用，將各主體的意見納入體系，平衡各方利益，為美麗中國的建設(shè)添磚加瓦。

（二）以建設(shè)新農(nóng)村為大方向，加強資源的合理配置，建立長效的管理機制

農(nóng)村建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這兩項公共政策，都是在建設(shè)新農(nóng)村的大環(huán)境下應(yīng)運而生的。當(dāng)兩項政策沖突時，必須有一方適當(dāng)退讓，這主要在于執(zhí)行主體價值觀的抉擇。從涉及的范圍看，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及范圍更廣泛、內(nèi)涵更深入，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的前期工程與農(nóng)村建設(shè)用地整理相類似，但后期包含了更豐富的內(nèi)容。當(dāng)兩項政策發(fā)生沖突時，以建設(shè)新農(nóng)村為大方向，農(nóng)村建設(shè)用地整理政策適當(dāng)退讓，政策執(zhí)行優(yōu)先向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)傾斜。

這種傾斜是建立在兩項政策都被執(zhí)行主體認(rèn)真執(zhí)行的基礎(chǔ)上，絕不是在一開始就已經(jīng)將政策天平向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)一方傾斜。矛盾較為突出，必須解決眼前困難的情況下才允許適當(dāng)?shù)耐俗尅?/p>

在成果呈現(xiàn)方面，兩項政策要求與實際完成的成果發(fā)生沖突時，以大方向為準(zhǔn)則，農(nóng)村建設(shè)用地整理政策遷就美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策。注重拆建管并重，使三個過程能有效地運轉(zhuǎn)，而非重視“拆”和“建”，忽略“管”，為兩項政策的協(xié)同建立長效的管理機制。

兩項政策在實踐過程中，資金缺乏、執(zhí)行主體不重視等資源配置不合理問題的困擾，導(dǎo)致“拆”這個階段主體參與興致最高，“建”這個階段由于村容和村民的各種要求也會較重視，但“管理”往往就被忽視。后期各種矛盾無法調(diào)解也是由缺乏長效的管理機制造成的。長效管理機制的建立必須著眼于每一個方面，三個階段并重，明確責(zé)任，專人負(fù)責(zé)，將管理的責(zé)任與義務(wù)落實到具體實處，才能使這兩項政策長效的運行。

（三）建立健全政策考核體系，兩種機制協(xié)調(diào)一致，以項目考核形式納入政府考核體系

兩項政策考核機制協(xié)調(diào)一致，從政策設(shè)計的高度上激發(fā)負(fù)責(zé)官員的積極性。目前農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的考核以項目考核的形式進行考核，僅對最終物化成果進行考核，通過分期撥款的方式進行考核與監(jiān)督，對政府官員沒有明確的評價指標(biāo)，成果的優(yōu)秀與否也不會影響官員的政績。而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的考核則以項目考核的方式納入政府考核體系，采取獎勵機制根據(jù)成果的優(yōu)秀與否，對負(fù)責(zé)官員采取加分的措施。

兩項政策的考核一致沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一會導(dǎo)致負(fù)責(zé)官員的攀比、懈怠。實踐證明，負(fù)責(zé)官員的積極性直接影響最終成果的呈現(xiàn)效果，官員越積極，成果越優(yōu)秀，越容易成為可推廣的模式，反之亦然。

完善項目考核的機制，將減分機制添加到原有的考核標(biāo)準(zhǔn)中，讓負(fù)責(zé)官員有壓力，使其明確做好會加分，做不好會減分。將完善后的考核機制納入政府考評體系，使之行而有效。

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作者簡介：芮雯艷，浙江農(nóng)林大學(xué)。