基本農(nóng)田保護(hù)的現(xiàn)有模式分析

孫小光　汪金嶺

摘 要：保護(hù)和建設(shè)好基本農(nóng)田是提高糧食生產(chǎn)能力，確保糧食供給的戰(zhàn)略性措施，是實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的重要手段。文章通過(guò)對(duì)現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)模式的深入研究，分析其優(yōu)缺點(diǎn)及與社會(huì)建設(shè)中的各種矛盾，提出改進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)的建議，促進(jìn)基本農(nóng)田的永久保護(hù)。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田；保護(hù)模式；優(yōu)缺點(diǎn)；分析

一、現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護(hù)模式

（一）基本農(nóng)田的劃定

現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)模式中，基本農(nóng)田的劃定是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃下達(dá)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)控制指標(biāo)，逐級(jí)分解到縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，并具體落實(shí)到地塊。做到圖、表、冊(cè)與實(shí)地一致，全國(guó)一張圖管理。有些地區(qū)為應(yīng)對(duì)規(guī)劃期間可能出現(xiàn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用和自然災(zāi)害損毀基本農(nóng)田，及時(shí)進(jìn)行占補(bǔ)平衡，各區(qū)（市縣）在不超出5%的范圍內(nèi)，多劃了部分基本農(nóng)田。

（二）基本農(nóng)田保護(hù)的政策與措施

目前，基本農(nóng)田保護(hù)制度都是嚴(yán)格依照《土地管理法》及配套的規(guī)章制度來(lái)執(zhí)行的，各級(jí)政府、村組和責(zé)任人，對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)工作都高度重視。在責(zé)任劃定方面，初步形成了省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社）組、個(gè)人的多級(jí)分層責(zé)任劃定模式，層層簽訂責(zé)任書(shū)?；巨r(nóng)田使用者作為責(zé)任的直接承擔(dān)著，承擔(dān)著保護(hù)的具體任務(wù)。

在基本農(nóng)田的保護(hù)監(jiān)測(cè)方面，主要是通過(guò)區(qū)縣規(guī)劃科、國(guó)土執(zhí)法大隊(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所聯(lián)合巡查或者分別巡查，及衛(wèi)星影像圖片的監(jiān)控為主。有些地區(qū)還實(shí)施了加強(qiáng)保護(hù)的辦法，例如聘請(qǐng)老信訪員定期地對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行巡查，并給予其一定的補(bǔ)貼。

對(duì)基本農(nóng)田的責(zé)任人實(shí)行經(jīng)濟(jì)利益方面的補(bǔ)貼，部分地方財(cái)政按照基本農(nóng)田補(bǔ)償辦法，給予每畝每年200元到800元不等的補(bǔ)貼，分配方式以分到責(zé)任人為主，也有村組和責(zé)任人按比例分配的情況。

（三）基本農(nóng)田保護(hù)遇到的阻力

總體上來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的廣泛宣傳，依法保護(hù)基本農(nóng)田的思想已經(jīng)深入人心，非法占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象已經(jīng)大大減少。各地區(qū)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面，除非是無(wú)法避開(kāi)的交通、能源等重點(diǎn)項(xiàng)目，一般不會(huì)考慮占用基本農(nóng)田，即使占用，也會(huì)做到占一補(bǔ)一、占一劃一。

但是在一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)，基本農(nóng)田的日常巡查量大，交通等不方便；在靠近城區(qū)或經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，面臨著城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的巨大壓力。

由于農(nóng)用地和建設(shè)用地的實(shí)際市場(chǎng)收益有巨大的差異，有些村組及個(gè)人都有將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的強(qiáng)烈愿望，而不愿更多地承擔(dān)基本農(nóng)田的保護(hù)責(zé)任。甚至有些村組認(rèn)為，將過(guò)多的土地劃為基本農(nóng)田，會(huì)限制當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

通常在基本農(nóng)田的調(diào)整劃定和規(guī)劃修編過(guò)程中，為了滿足控制指標(biāo)，有些質(zhì)量不好且面積偏小、分散的地塊也被劃入基本農(nóng)田。由于不利于規(guī)?；N植，經(jīng)濟(jì)效益較差，基本農(nóng)田使用者種植與保護(hù)的意愿不高。

二、現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)模式的優(yōu)缺點(diǎn)

（一）現(xiàn)有模式的優(yōu)點(diǎn)分析

起點(diǎn)高：從法律層面上，保護(hù)基本農(nóng)田，是土地管理法的主要任務(wù)之一；而且，破壞基本農(nóng)田的行為，有可能受到刑事處罰。在審批層面，基本農(nóng)田的轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在國(guó)務(wù)院?；巨r(nóng)田轉(zhuǎn)用的復(fù)雜審批程序，使得計(jì)劃合法使用基本農(nóng)田者望而卻步。

責(zé)任明確：通過(guò)層層簽訂責(zé)任狀，將基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任分解到各級(jí)政府，最后落實(shí)到個(gè)人，將基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)有效落到了實(shí)處。

監(jiān)控技術(shù)手段全面、先進(jìn)：目前，基本農(nóng)田的保護(hù)通過(guò)“天地結(jié)合”的監(jiān)控手段，已經(jīng)給違規(guī)占用基本農(nóng)田者很大的震懾。在天上，有衛(wèi)星監(jiān)控；在地上，有巡查；在田邊，有基本農(nóng)田保護(hù)牌和舉報(bào)電話。通過(guò)以上先進(jìn)的技術(shù)和管理手段，基本農(nóng)田得到了有效的保護(hù)。

（二）現(xiàn)有模式的缺點(diǎn)分析

劃定的原則和標(biāo)準(zhǔn)不明確：一方面基本農(nóng)田的劃定面積過(guò)大，已經(jīng)超出耕地保有量的范圍，超出耕地的范圍由一些可調(diào)整的地類來(lái)補(bǔ)充。據(jù)調(diào)查，有些市縣甚至將園地、坑塘水面、農(nóng)村道路等地類也劃為基本農(nóng)田。同時(shí)，每輪的土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田的絕對(duì)數(shù)也在逐漸地減少，且減少的數(shù)目仍在不斷地增加。另一方面，由于基本農(nóng)田沒(méi)有把耕地評(píng)價(jià)體系和地力分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，使基本農(nóng)田分級(jí)保護(hù)沒(méi)有硬性依據(jù)。一些種植條件相對(duì)較差或者坡度較大、水源沒(méi)有保障的地塊，使用者從中得到的經(jīng)濟(jì)效益很低，所以農(nóng)民的種植意愿低下，往往出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。

土地收益低下：國(guó)家、市、地方政府可以通過(guò)土地交易來(lái)獲取巨大的利益；基本農(nóng)田的使用者作為保護(hù)基本農(nóng)田任務(wù)的直接承擔(dān)者，從基本農(nóng)田耕作中得到的收益與其他土地收益相比顯得微乎其微，而且還必須承擔(dān)被問(wèn)責(zé)的義務(wù)。而在城市周圍的基本農(nóng)田，由于農(nóng)用地與建設(shè)用地的市場(chǎng)收益差距甚大，村組及個(gè)人都有將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的強(qiáng)烈愿望，盡管政府每年都有給予補(bǔ)償，村民種植和保護(hù)基本農(nóng)田的積極性不高。

占補(bǔ)平衡制度不成熟：制定了“占一補(bǔ)一”的平衡制度和土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地的制度，但這些制度在實(shí)行的過(guò)程中剛性的要求尚缺明確，經(jīng)常出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象。土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地制度雖然對(duì)耕地的保有量有提高，但開(kāi)發(fā)的耕地質(zhì)量和后期的管護(hù)措施卻差強(qiáng)人意。這些制度的不成熟，間接地降低了基本農(nóng)田的質(zhì)量。

管理者的權(quán)力大于義務(wù)：土地管理的重點(diǎn)是管控和約束地方政府隨意擴(kuò)大建設(shè)用地、征用農(nóng)用地侵占農(nóng)民利益，但又要保障地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以由上一級(jí)下達(dá)的不斷加強(qiáng)的指標(biāo)和計(jì)劃管理給地方政府很大壓力。管理者往往在權(quán)力與義務(wù)的執(zhí)行上會(huì)有偏重于權(quán)力實(shí)施的現(xiàn)象。而地方政府的政績(jī)考核制度存在的缺陷，又不能保證基本農(nóng)田保護(hù)工作的持續(xù)性和完整性。

使用者的義務(wù)大于權(quán)力：國(guó)家只準(zhǔn)在基本農(nóng)田進(jìn)行主要農(nóng)產(chǎn)品、特別是糧食生產(chǎn)，控制了其發(fā)展權(quán)而無(wú)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。基本農(nóng)田的使用者承擔(dān)了全部保護(hù)成本，全社會(huì)無(wú)償享受基本農(nóng)田保護(hù)的成果，造成社會(huì)的不公正，客觀上影響著基本農(nóng)田保護(hù)工作的順利開(kāi)展。

在現(xiàn)在土地使用權(quán)與分配權(quán)相分離的狀態(tài)下，農(nóng)民不僅沒(méi)有土地的分配權(quán)，而且遠(yuǎn)不能滿足目前從耕地上獲得極少利益的現(xiàn)狀，進(jìn)而在基本農(nóng)田里種植一些非農(nóng)作物甚至違法修建房屋，以達(dá)到更高的利益。農(nóng)民過(guò)多地承擔(dān)保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任，處于一種很被動(dòng)、不情愿的保護(hù)態(tài)度。有些村集體以出租的方式將農(nóng)田租給個(gè)人種植農(nóng)作物，使得這些基本農(nóng)田質(zhì)量得到一定的保證，但是一些偏遠(yuǎn)的、巡查力度薄弱的地方，基本農(nóng)田的質(zhì)量如何卻可能不為人知。

三、基本農(nóng)田保護(hù)與城市化進(jìn)程中的矛盾分析

（一）基本農(nóng)田調(diào)整劃定變化幅度大

在每一輪的土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，很多地方政府都會(huì)對(duì)以往劃定的基本農(nóng)田作出部分調(diào)出、調(diào)入的變動(dòng)，以適應(yīng)城市化進(jìn)程中不斷擴(kuò)大的建設(shè)用地需求量，部分城市的調(diào)整幅度超過(guò)了50%。在土地總面積不變的前提下，基本農(nóng)田面積逐漸減小，并不斷地被強(qiáng)制“上山”，不利于基本農(nóng)田的永久保護(hù)。

（二）被城市包圍的基本農(nóng)田

被建設(shè)用地和村莊包圍的基本農(nóng)田，一方面有被逐步蠶食的現(xiàn)象，難以保住；另一方面由于受到廢氣、廢水、廢渣等的污染，農(nóng)田質(zhì)量大大降低，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量高，沒(méi)有食用價(jià)值。以廣州市為例：在從1996年到2020年的兩輪總體規(guī)劃修編過(guò)程中，建設(shè)用地共增加了65832公頃，增加了59.11%，占全市土地總面積的24.32%，其中城鎮(zhèn)用地增加了62959.56公頃，增長(zhǎng)了134.13%。城鎮(zhèn)用地以驚人的速度增長(zhǎng)過(guò)程中，基本農(nóng)田的破壞程度也在不斷惡化。

（三）對(duì)矛盾產(chǎn)生的分析

由于我國(guó)在1994年實(shí)施的分稅制后，造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，必然形成其在既定約束激勵(lì)機(jī)制條件下，地方政府迫于財(cái)政壓力、轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)顯示的壓力，以追求GDP增長(zhǎng)來(lái)達(dá)到增加財(cái)政收入以完成“事權(quán)”。地方政府一方面從農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓中可直接得到土地出讓金，另一方面農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)和商業(yè)用地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了可獲得長(zhǎng)期豐富的稅源，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)更有利。

四、主要結(jié)論與建議

雖然經(jīng)過(guò)二十多年的努力，基本農(nóng)田保護(hù)工作取得了很好的成果，基本農(nóng)田保護(hù)制度也已深入人心。但是由于制度上的妥協(xié)性和保護(hù)者的主動(dòng)性，各地方以各種“合法”的借口對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行“先破壞再整治、先占后補(bǔ)”的行為，使得基本農(nóng)田的質(zhì)量不斷地下降，耕作難度不斷地加大。文章通過(guò)對(duì)基本農(nóng)田的現(xiàn)有模式分析，給出以下建議：

必須明確基本農(nóng)田劃定制度，制定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃和永久保護(hù)的模式，管理者作為首要的責(zé)任人執(zhí)行好基本農(nóng)田責(zé)任制度，按照土地“誰(shuí)所有，誰(shuí)保護(hù)”的原則，各級(jí)政府密切配合，不推卸責(zé)任，落實(shí)好工作。

專門(mén)建立基本農(nóng)田管理監(jiān)督部門(mén)，對(duì)基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、批準(zhǔn)、巡查等部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)查，并參與地方政府的政績(jī)考核。

提高對(duì)耕地和基本農(nóng)田種植的補(bǔ)貼，完善激勵(lì)機(jī)制。按耕地質(zhì)量等級(jí)進(jìn)行差別化補(bǔ)貼，3～5年對(duì)耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行一次質(zhì)量評(píng)定，農(nóng)民使用中使耕地質(zhì)量上升的，相應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，耕地質(zhì)量下降的要查找原因，限期改進(jìn)提高耕地質(zhì)量，并同時(shí)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善提高耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。

進(jìn)行基本農(nóng)田產(chǎn)權(quán)制度改革和試點(diǎn)。目前基本農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)主要在村組集體，但用途上被限定為農(nóng)用地，產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)是分離的?？梢钥紤]國(guó)家征收基本農(nóng)田，只征不轉(zhuǎn)，再交給村組種植。從物權(quán)方面，國(guó)家取得基本農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)。

通過(guò)推廣規(guī)模化種植和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與土地整理和農(nóng)村綜合整治政策相結(jié)合，以及提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格保護(hù)等方法，提高基本農(nóng)田的種植效益。讓農(nóng)民能從基本農(nóng)田保護(hù)中取得實(shí)實(shí)在在的收入增加，提高保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，這是基本農(nóng)田保護(hù)最有效的手段。

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作者簡(jiǎn)介：孫小光（1986.12- ），男，廣州鴻土土地規(guī)劃咨詢有限公司，研究方向：土地資源管理、農(nóng)田保護(hù)及生態(tài)修復(fù)。