治理理論視閾下高校二級(jí)學(xué)院廉政建設(shè)的路徑

季俊峰 李淑賢

摘 要：校院兩級(jí)管理下的高校二級(jí)學(xué)院存在諸多廉政風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為權(quán)力資源相對(duì)集中、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、監(jiān)督體系和干部激勵(lì)機(jī)制不健全，其根本原因則在于學(xué)院治理結(jié)構(gòu)不完善。要妥善解決這個(gè)問題，應(yīng)運(yùn)用治理理論，合理配置二級(jí)學(xué)院權(quán)力資源，建立健全各利益相關(guān)方有效參與學(xué)院治理的機(jī)制，創(chuàng)新二級(jí)學(xué)院監(jiān)督體系，深化干部人事制度改革，構(gòu)筑懲治和預(yù)防腐敗的制度防線，從而真正實(shí)現(xiàn)二級(jí)學(xué)院的善治。

關(guān)鍵詞：治理理論；高校；二級(jí)學(xué)院；廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）03-0057-06

近年來，高校腐敗案件不斷增多并呈現(xiàn)出多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，高校的黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作已經(jīng)引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，學(xué)界對(duì)此也已開展了大量的相關(guān)研究工作，并取得了一系列研究成果。隨著高等教育的大發(fā)展，高校二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)規(guī)模越來越大，為此各高校深入推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革，管理重心不斷下沉，作為基層辦學(xué)主體的二級(jí)學(xué)院承擔(dān)的功能越來越多，辦學(xué)自主權(quán)也隨之越來越大，同時(shí)掌控的各項(xiàng)資源越來越多，基層主要負(fù)責(zé)人特別是行政主要負(fù)責(zé)人手中的權(quán)力也越來越大。但校院兩級(jí)相關(guān)的監(jiān)督制約制度卻沒有及時(shí)跟上，相關(guān)利益主體未能有效參與學(xué)院治理，往往出現(xiàn)監(jiān)管不到位、缺位甚至監(jiān)管真空的現(xiàn)象。而有權(quán)力的地方就有可能產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，因此加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院的廉政建設(shè)已迫在眉睫。根據(jù)文獻(xiàn)檢索，目前高校廉政建設(shè)研究主要聚焦在高校的校級(jí)層面，針對(duì)二級(jí)學(xué)院的廉政建設(shè)研究較為少見。本文擬運(yùn)用現(xiàn)代治理理論、廉政學(xué)理論等，結(jié)合自身多年從事基層學(xué)院管理工作的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，分析高校二級(jí)學(xué)院存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，并從完善二級(jí)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的角度入手，探討校院兩級(jí)管理體制下加強(qiáng)和改進(jìn)二級(jí)學(xué)院廉政建設(shè)的路徑和方法，就教于方家，以期起到拋磚引玉的作用。

一、高校二級(jí)學(xué)院存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)及其原因

腐敗被稱為政治頑疾，其本質(zhì)是以公共權(quán)力為資本、背離公共利益目標(biāo)，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取私利。[1]治理腐敗首先要搞清楚腐敗產(chǎn)生的必要條件，只有這樣才能對(duì)癥下藥。關(guān)于腐敗行為的發(fā)生要件，學(xué)者們見仁見智，程文浩指出，腐敗行為的發(fā)生需要三個(gè)必要條件，即權(quán)力資源、腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)，只有同時(shí)具備三個(gè)條件，腐敗行為才能發(fā)生[2]。過勇認(rèn)為，腐敗是濫用公權(quán)力謀取私人利益的行為，出現(xiàn)的主要原因有兩個(gè)：權(quán)力不對(duì)稱性和信息不對(duì)稱性，腐敗行為的發(fā)生有三個(gè)關(guān)鍵性要素：腐敗動(dòng)機(jī)、腐敗機(jī)會(huì)和制度漏洞。[3]馬海軍則認(rèn)為腐敗的構(gòu)成要件有四個(gè)：主體主要是國(guó)家公職人員，目的是謀取私人利益，手段是非法運(yùn)用公權(quán)力，結(jié)果是腐敗行為的發(fā)生。[4]綜上可見，學(xué)者們雖表述各異，但都認(rèn)為腐敗行為是掌握公權(quán)力的公職人員，在心理動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，利用制度漏洞謀取私利的過程。根據(jù)以上研究結(jié)論，作為高校內(nèi)部組織的二級(jí)學(xué)院，同樣具備了腐敗行為發(fā)生的各種要件，而從案件查處情況和實(shí)證研究也表明，近年來高校二級(jí)學(xué)院確實(shí)發(fā)生了不少腐敗案件，必須引起高度重視。高校二級(jí)學(xué)院的廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.權(quán)力資源相對(duì)集中，難以形成有效的制約和均衡。二級(jí)學(xué)院的主要權(quán)力有三類：以院長(zhǎng)為負(fù)責(zé)人的行政權(quán)力、以黨委書記為負(fù)責(zé)人的政治權(quán)力、以學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力。目前，二級(jí)學(xué)院的管理體制是黨政共同負(fù)責(zé)制，運(yùn)行機(jī)制為黨政聯(lián)席會(huì)議制度，而在權(quán)力的實(shí)際配置上，政治權(quán)力主要是行使政治保障和民主監(jiān)督的權(quán)力，是黨風(fēng)廉政建設(shè)、綜合治理等多項(xiàng)工作的第一責(zé)任主體，肩負(fù)的責(zé)任趨于無限大，卻基本不掌握學(xué)院的核心資源，話語權(quán)極為有限。加之不少二級(jí)學(xué)院的黨委書記是管理崗干部出身，缺乏專業(yè)背景，更加難以介入核心事務(wù)。學(xué)術(shù)權(quán)力主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)等學(xué)術(shù)事務(wù)，本應(yīng)發(fā)揮重要作用，但往往淪為橡皮圖章，成為行政權(quán)力的傳聲筒和代言人，象征意義大于實(shí)際意義。行政權(quán)力則實(shí)際支配著學(xué)院的人財(cái)物以及干部任用等核心資源，不少學(xué)院的行政負(fù)責(zé)人直接進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)委員甚至擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，這樣就形成了行政權(quán)力一家獨(dú)大、學(xué)術(shù)權(quán)力虛化、政治權(quán)力邊緣化、權(quán)力資源過度集中、缺乏有效制約的格局。

2.權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范，導(dǎo)致公權(quán)私用的腐敗發(fā)生。首先，會(huì)議制度不完善，雖然二級(jí)學(xué)院一般都有黨政聯(lián)席會(huì)議制度、院長(zhǎng)辦公會(huì)制度、黨委會(huì)制度、教代會(huì)制度等規(guī)章措施，但這些制度往往更多是寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上，在實(shí)際運(yùn)行中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。如《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高校基層組織條例》關(guān)于黨政聯(lián)席會(huì)議制度明確規(guī)定，根據(jù)議題類別由院長(zhǎng)或黨委書記主持黨政聯(lián)席會(huì)議，而在實(shí)際運(yùn)行中往往就演變?yōu)樵洪L(zhǎng)主持黨政聯(lián)席會(huì)議，成為院長(zhǎng)一個(gè)人的“獨(dú)角戲”。其次，決策制度不規(guī)范，相關(guān)利益方參與度不夠，決策中隨意性較大，規(guī)范性、科學(xué)性不足，很少采用票決制等民主決策機(jī)制。再加上財(cái)務(wù)審批制度也不夠規(guī)范，院長(zhǎng)“一支筆”審批財(cái)務(wù)，既留下了暗箱操作的空間，也進(jìn)一步造成了行政權(quán)力的濫用。最后，信息公開制度不規(guī)范，雖然也推行了院務(wù)公開，但往往只籠統(tǒng)公開幾個(gè)數(shù)字，并沒有具體的細(xì)目。

3.監(jiān)督體系不健全，缺乏有效監(jiān)督。一個(gè)有效的監(jiān)督體系應(yīng)包括上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督（即群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督），而在二級(jí)學(xué)院這三種監(jiān)督都存在某種程度的缺失，導(dǎo)致有效監(jiān)督不足。首先，上級(jí)監(jiān)督不到位。由于專業(yè)人才缺乏和精力限制，學(xué)校的紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)沒有有效延伸到基層學(xué)院，二級(jí)學(xué)院基本沒有設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毤o(jì)檢監(jiān)察崗位，因此無法做到同步監(jiān)督，往往是事發(fā)后接到群眾舉報(bào)才介入調(diào)查處理。其次，同級(jí)監(jiān)督無力。雖然二級(jí)學(xué)院明確了黨風(fēng)廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”，一般也設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察員，但多為兼職，且一般由學(xué)院副職或?qū)W院辦公室主任擔(dān)任，屬于同級(jí)監(jiān)督或下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，難以有效開展工作，基本上形同虛設(shè)。最后，下級(jí)監(jiān)督不力。作為二級(jí)學(xué)院核心利益方的教職工和學(xué)生沒能真正參與到學(xué)院治理中來，對(duì)學(xué)院的事務(wù)知之甚少，同時(shí)受傳統(tǒng)文化心理影響，多數(shù)人采取了事不關(guān)己、明哲保身的態(tài)度，民主監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。作為教職工和學(xué)生行使權(quán)力的二級(jí)教代會(huì)和學(xué)代會(huì)往往只是一年開一次會(huì)，開會(huì)時(shí)也只是舉舉手、鼓鼓掌，代表作用發(fā)揮不明顯，也沒有構(gòu)建代表們平時(shí)發(fā)揮民主監(jiān)督的渠道和平臺(tái)，因此監(jiān)督作用十分有限。

4.干部激勵(lì)機(jī)制不健全，容易產(chǎn)生心理不平衡。在政治發(fā)展方面，由于高校相對(duì)封閉運(yùn)行，受到校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，少數(shù)人感覺沒有晉升的空間，看不到向上發(fā)展的希望，便產(chǎn)生了消極、怠惰心理。在考核方式上，多數(shù)院領(lǐng)導(dǎo)為“雙肩挑”干部，既要考核業(yè)務(wù)指標(biāo)還要考核管理目標(biāo)，在功利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，有些人可能會(huì)利用手中的資源與教師爭(zhēng)利益。在收入分配方面，由于多數(shù)院領(lǐng)導(dǎo)接受雙重考核，按業(yè)務(wù)崗享受待遇，管理工作基本上沒有報(bào)酬或很少的報(bào)酬，付出與回報(bào)往往不成比例。另外學(xué)院管理崗干部與“雙肩挑”干部之間的收入差距較大，內(nèi)部之間也會(huì)產(chǎn)生心理不平衡。在干部的退出保障機(jī)制方面，一般高校都規(guī)定了干部任期，到期后必須退出，但對(duì)干部期滿卸任后的保障措施卻沒有及時(shí)跟上，在任期間的付出和努力沒有得到應(yīng)有的承認(rèn)和保障，從而造成干部在任時(shí)就要考慮好退路，甚至產(chǎn)生有權(quán)不用、過期作廢的心理。

以上四個(gè)方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的。正是由于權(quán)力資源過于集中，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、監(jiān)督難度大，而問題的核心有兩個(gè)：一是權(quán)力配置問題，二是治理主體單一、相關(guān)利益方?jīng)]能有效參與學(xué)院治理。因此，需要從完善二級(jí)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)入手預(yù)防腐敗。學(xué)者何增科也指出，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)腐敗狀況與其治理狀況有著密切的聯(lián)系，嚴(yán)重的腐敗是總體治理狀況不佳的具體反映。不從治理改革入手提高治理質(zhì)量，反腐敗就難以取得突破性進(jìn)展。[5]1運(yùn)用治理理論，從完善治理結(jié)構(gòu)入手，加強(qiáng)高校二級(jí)學(xué)院廉政建設(shè)給我們提供了一個(gè)嶄新視角和有效路徑。

二、治理理論的主要思想

治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，作為一種新型的公共行政理論，反映了新形勢(shì)下傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)以及人們的對(duì)策選擇，是對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)深刻變化的一種理論探索和有效回應(yīng)。該理論一經(jīng)產(chǎn)生便引起熱烈反響，“更少的統(tǒng)治，更多的治理”在多個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，并產(chǎn)生了深刻影響，其理論表述主要包括治理主體、治理過程、治理方式和手段以及治理目標(biāo)等方面。

1.治理的主體是多元主體，權(quán)力向度呈分散化、多元化。與傳統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)自上而下、單一政府權(quán)力主體不同，治理理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力向度多元化、各利益相關(guān)方分享權(quán)力，共同參與到治理活動(dòng)中來，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和利益的有機(jī)統(tǒng)一，開創(chuàng)了權(quán)力多元化、多元主體分權(quán)制衡、平等參與公共事務(wù)管理的新局面。如治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理就是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)。最具代表性的全球治理委員會(huì)給治理下的定義是：治理是眾多公共或私人的個(gè)體或機(jī)構(gòu)處理共同事務(wù)的各種方式的總和。[6]274-285施羅德則指出，國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動(dòng)解決所有問題了，要從新的角度出發(fā)，推行“新治理”，而“新治理”的核心是“公民社會(huì)”。[7]潘懋元指出，管理的基礎(chǔ)是權(quán)力，是自上而下的。治理不是自上而下的管理，治理是多個(gè)方面、多種利益相關(guān)者的權(quán)利。[8]

2.治理的過程是多方協(xié)商合作的持續(xù)互動(dòng)過程，因此也是公開透明的，具有回應(yīng)性。治理理論的核心理念之一就是民主，它主張治理過程是一個(gè)民主、協(xié)商、開放、合作的互動(dòng)過程，而不是傳統(tǒng)管理中的指揮命令、控制執(zhí)行模式。如全球治理委員會(huì)認(rèn)為，治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。英國(guó)學(xué)者格里·斯特羅克認(rèn)為，治理主體之間的關(guān)系是相互依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。[6]277-282正是由于利益相關(guān)方共同參與到治理過程，主張自身的利益訴求，因此整個(gè)治理活動(dòng)是公開透明的，并且具有及時(shí)的回應(yīng)性。

3.治理的方式和手段是多元的，注重運(yùn)用市場(chǎng)等管理工具，更加重視柔性管理。相對(duì)于管理手段的強(qiáng)制性和單一性，治理綜合運(yùn)用了政府和市場(chǎng)兩種管理工具和技術(shù)，特別是引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，重視柔性管理運(yùn)用，因此方式和手段也更加多元和靈活。詹姆斯·N·羅西瑙指出，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府，也無須依靠政府的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。[6]277-278全球治理委員會(huì)認(rèn)為，它（治理）包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種非政治的制度安排。[6]278格里·斯特克主張，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和引導(dǎo)。政府在治理中的任務(wù)是構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)，施加影響和規(guī)定取向，整合與管理。[9]

4.治理的終極目標(biāo)是效率、民主、公正、廉潔。治理追求的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。鑒于治理綜合運(yùn)用了政府管理理念和市場(chǎng)管理理念，因此其終極目標(biāo)是政治目標(biāo)和市場(chǎng)目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，其政治目標(biāo)是民主法治、公正廉潔，市場(chǎng)目標(biāo)則是競(jìng)爭(zhēng)和效率。治理的過程是上下協(xié)同、集思廣益、群策群力的過程，是在充分保障相關(guān)利益者的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的同時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，努力降低管理成本，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。俞可平指出，有效治理即善治，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，善治具有十個(gè)基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。[5]28-32藍(lán)志勇則指出，治理的提法緣于世界銀行專家對(duì)發(fā)展中國(guó)家挪用國(guó)際援助款、腐敗等問題而提出的對(duì)策。他們把治理界定為公平而有效的慣例和組織制度，基于治理國(guó)家權(quán)威能夠有效地服務(wù)于公共福祉。[10]

三、借鑒治理理論構(gòu)建二級(jí)學(xué)院廉政建設(shè)的有效路徑

何增科指出，從反腐敗的角度而言，治理改革的目標(biāo)就是更大的透明度、更有效的公民參與、更多的公平競(jìng)爭(zhēng)和更加有力的社會(huì)監(jiān)督。[5]1因此，運(yùn)用治理理論，引入其核心思想，如權(quán)力主體多元化、擴(kuò)大利益相關(guān)方的參與度、推進(jìn)治理過程的公開透明、建立全方位監(jiān)督體系、綜合運(yùn)用市場(chǎng)等多種管理工具等，可以拓寬廉政建設(shè)的視野和思路，從而提升二級(jí)學(xué)院的廉政建設(shè)。

1.按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離的原則，合理配置二級(jí)學(xué)院權(quán)力資源，形成教師委員會(huì)負(fù)責(zé)決策、行政負(fù)責(zé)執(zhí)行、黨群等政治權(quán)力負(fù)責(zé)監(jiān)督的學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”，從而形成對(duì)權(quán)力的有效制約，從源頭上遏制腐敗。治理理論的核心思想就是分權(quán)制衡，權(quán)力向度多元化，治理主體多元化，讓權(quán)力主體之間相互形成監(jiān)督和制約。組織權(quán)力的分解有兩個(gè)向度，縱向上依據(jù)權(quán)力運(yùn)行的流程進(jìn)行分權(quán)，可分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將每一個(gè)權(quán)力環(huán)節(jié)賦予不同的權(quán)力主體行使，從而形成相互制約。橫向上根據(jù)權(quán)力的不同類別進(jìn)行劃分，不同類別的權(quán)力賦予不同的權(quán)力主體，從而達(dá)到相互制衡。而作為“底部沉重”的學(xué)術(shù)組織——二級(jí)學(xué)院，隨著校院管理體制改革的深入推進(jìn)，其承擔(dān)的職能越來越多，事務(wù)也越來越復(fù)雜，很難明確區(qū)分出學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和政治權(quán)力的邊界，特別是在實(shí)際運(yùn)行中往往因?yàn)楣俦疚凰枷?，常常出現(xiàn)行政權(quán)力越位的現(xiàn)象。如將二級(jí)學(xué)院的權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，交由不同的權(quán)力主體行使，既能相互制約，又能避免權(quán)力邊界不清和越位缺位現(xiàn)象。學(xué)院的人事、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)、資源配置等各項(xiàng)決策權(quán)均賦予由教職工大會(huì)選舉產(chǎn)生的教師委員會(huì)，委員會(huì)根據(jù)學(xué)院規(guī)模由7～13名委員組成，以教師群體為主，老中青教師、管理人員各占一定比例，要保證每個(gè)群體都有代表，但學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)不得進(jìn)入。委員會(huì)議事采用票決制，每人一票且具同等效力。委員實(shí)行任期制，每屆三年，最多任期不超過兩屆，委員會(huì)對(duì)教職工負(fù)責(zé)，接受教職工監(jiān)督和質(zhì)詢。教師委員會(huì)研究決定的事項(xiàng)交由學(xué)院行政班子負(fù)責(zé)執(zhí)行并組織實(shí)施，同時(shí)要將執(zhí)行情況向教師委員會(huì)報(bào)告，向其負(fù)責(zé)。而學(xué)院黨委和工會(huì)等政治權(quán)力代表學(xué)校黨群部門負(fù)責(zé)監(jiān)督教師委員會(huì)的決策是否符合程序、行政班子是否有效執(zhí)行、成效如何，并接受教職工的投訴和信訪。這樣，學(xué)院的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工明確，并且相互制約，真正實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于民”。

2.積極推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，建立健全各利益相關(guān)方有效參與學(xué)院治理的機(jī)制，夯實(shí)學(xué)院治理的民意基礎(chǔ)，鏟除腐敗機(jī)會(huì)發(fā)生的土壤。根據(jù)利益相關(guān)者理論，學(xué)院的利益相關(guān)者分為核心利益相關(guān)者和非核心利益相關(guān)者，其中舉辦方學(xué)校、學(xué)院教師、管理人員和學(xué)生為核心利益相關(guān)者，而學(xué)院校友、企事業(yè)合作方、科研項(xiàng)目合作單位、所在社區(qū)以及學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)院離退休職工等為非核心利益相關(guān)者，這些相關(guān)方應(yīng)享有參與治理權(quán)或表達(dá)權(quán)。其中核心利益相關(guān)者應(yīng)有效參與學(xué)院的治理，而非核心利益相關(guān)者也應(yīng)有表達(dá)訴求的權(quán)利和渠道。王建華指出，有效的治理要求大學(xué)必須通過開放的治理結(jié)構(gòu)充分包容利益相關(guān)者，在伙伴關(guān)系的框架下，通過各利益相關(guān)方的積極參與實(shí)現(xiàn)大學(xué)的共治與善治。[11]為此，應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，讓相關(guān)利益方全程參與到權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，從而夯實(shí)學(xué)院治理的民意基礎(chǔ)，鏟除腐敗發(fā)生的土壤。一是在學(xué)院的權(quán)力機(jī)構(gòu)組成及負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生上，賦予學(xué)院教職工民主選舉權(quán)。選舉權(quán)是公民最基本的權(quán)利，為此，建議由學(xué)院全體教職工大會(huì)選舉產(chǎn)生教師委員會(huì)負(fù)責(zé)行使學(xué)院的決策權(quán)；由全體教職工大會(huì)選舉產(chǎn)生行政負(fù)責(zé)人；由全體黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生黨委負(fù)責(zé)人，報(bào)學(xué)校審批生效，分別負(fù)責(zé)組建行政管理團(tuán)隊(duì)和黨委班子，行使執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是在權(quán)力運(yùn)行過程中，賦予學(xué)院師生員工充分的參與權(quán)和知情權(quán)。在討論事關(guān)教職工切身利益如職務(wù)評(píng)審、崗位聘任、考核評(píng)價(jià)、收入分配等問題上，一方面要事前廣泛聽取教職工意見和建議，同時(shí)建立旁聽制度，教職工有權(quán)選擇參加相關(guān)會(huì)議并提出質(zhì)詢；在討論事關(guān)學(xué)生切身利益的問題上，允許學(xué)生代表旁聽會(huì)議并指出質(zhì)詢；在年度分配等一些重大事項(xiàng)上，應(yīng)召開全體教職工大會(huì)進(jìn)行票決。三是賦予各利益相關(guān)方特別是師生員工民主監(jiān)督權(quán)乃至彈劾、罷免權(quán)。各利益相關(guān)方特別是師生員工有權(quán)要求教師委員會(huì)、行政團(tuán)隊(duì)和黨委班子向其定期報(bào)告工作，并就相關(guān)事項(xiàng)提出質(zhì)詢乃至不信任案，如不信任票超過半數(shù)，可以報(bào)經(jīng)學(xué)校黨委同意，提前改組權(quán)力機(jī)構(gòu)。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)依法治院，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)筑預(yù)防腐敗的制度防線。鄧小平曾說過，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。而根據(jù)杜曉燕的實(shí)證研究表明，法治化水平與腐敗治理呈負(fù)相關(guān)，法治化水平提高每1%，可以降低腐敗發(fā)生率7.654%。[12]汪良軍的實(shí)驗(yàn)研究則表明，信息透明與腐敗呈負(fù)相關(guān)，信息公開可以減少腐敗發(fā)生的概率。[13]因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，堅(jiān)持依法治院，用制度管人管權(quán)管事，就可以構(gòu)筑起預(yù)防腐敗的制度防線。二級(jí)學(xué)院制度建設(shè)既要做到全覆蓋，盡量減少自由裁量的空間，同時(shí)也要重點(diǎn)加強(qiáng)議事決策制度、財(cái)務(wù)制度、收入分配制度以及院務(wù)公開制度建設(shè)。要建立健全教師委員會(huì)選舉制度、議事制度和工作細(xì)則，規(guī)范教師委員會(huì)正確行使決策權(quán)。建立完善黨政教聯(lián)席會(huì)議制度，由教師委員會(huì)負(fù)責(zé)人、行政負(fù)責(zé)人以及黨委班子成員共同組成，作為學(xué)院的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。要健全學(xué)院財(cái)務(wù)制度特別是財(cái)務(wù)審批制度，大額資金的使用實(shí)行黨政教負(fù)責(zé)人共同會(huì)簽、審批，有助于形成相互監(jiān)督和制約。要全面推進(jìn)院務(wù)公開工作，推行學(xué)院財(cái)務(wù)信息定期公開制度，既要公開賬目、金額，還要公開每一筆開支的細(xì)目，做到全公開、真公開，推行內(nèi)部財(cái)務(wù)查詢制度，賦予學(xué)院每個(gè)教職工查詢權(quán)，隨時(shí)掌握、監(jiān)控學(xué)院的財(cái)務(wù)信息。要逐步推進(jìn)院領(lǐng)導(dǎo)財(cái)產(chǎn)公示制度和收入公開制度，同時(shí)建立健全學(xué)院的權(quán)力清單、責(zé)任清單和工作流程圖，并予以公布，主動(dòng)接受全體教職工的監(jiān)督。

4.創(chuàng)新二級(jí)學(xué)院監(jiān)督體系，建立健全監(jiān)督機(jī)制，努力提高監(jiān)督實(shí)效。根據(jù)汪良軍等人的實(shí)驗(yàn)研究，腐敗與監(jiān)督呈負(fù)相關(guān)，且監(jiān)督者的產(chǎn)生方式會(huì)影響監(jiān)督效果，因此要著力改變二級(jí)學(xué)院監(jiān)管不到位的現(xiàn)狀，努力構(gòu)建二級(jí)學(xué)院全覆蓋的監(jiān)督體系。一是學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要有效延伸到二級(jí)學(xué)院，可考慮根據(jù)學(xué)部或?qū)W科群組建二級(jí)紀(jì)委，或設(shè)置若干專職紀(jì)檢監(jiān)察崗派駐二級(jí)學(xué)院，相關(guān)人員待遇由學(xué)院負(fù)責(zé)，從而將自上而下的監(jiān)督觸角延伸到基層。二是強(qiáng)化同級(jí)黨委的監(jiān)督職能，由黨委書記兼任學(xué)院紀(jì)檢委員，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性，此外二級(jí)學(xué)院干部職數(shù)配備上，學(xué)院副書記不宜兼任行政職務(wù)，從而黨政之間保持一定的制衡。三是充分發(fā)揮教職工和輿論的監(jiān)督作用，特別要發(fā)揮好學(xué)院教代會(huì)代表、黨代會(huì)代表、工會(huì)委員等作用。要暢通信訪投訴渠道，重視運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮作用。

5.深化干部人事制度改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大激勵(lì)力度，提高收入待遇，消除腐敗的心理動(dòng)機(jī)。研究表明，動(dòng)機(jī)是由需要引起的、促進(jìn)個(gè)體采取某種滿足需要行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，它與個(gè)體的人性屬性和社會(huì)文化環(huán)境約束有關(guān)。因此，需要從源頭上即需要的產(chǎn)生根源分析并采取靈活多樣的激勵(lì)約束措施，調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性。要深化高校干部人事制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)教育職員制，破解二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)發(fā)展的“天花板”。要深化內(nèi)部收入分配制度改革，進(jìn)一步完善崗位設(shè)置和聘任工作，比照市場(chǎng)行情，適時(shí)提高待遇水平，同時(shí)根據(jù)二級(jí)學(xué)院的規(guī)模層次、管理難度、貢獻(xiàn)大小等設(shè)立不同的崗位責(zé)任系數(shù)，對(duì)于做出突出貢獻(xiàn)的學(xué)院負(fù)責(zé)人要給予特別獎(jiǎng)勵(lì)，真正實(shí)現(xiàn)按照崗位責(zé)任、工作業(yè)績(jī)?nèi)〕?，體現(xiàn)收入分配的公平性。要深化二級(jí)學(xué)院機(jī)構(gòu)和考核改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和管理人員，提高管理效能，同時(shí)改革學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)考核辦法，對(duì)于學(xué)院教師委員會(huì)負(fù)責(zé)人、學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)等學(xué)院負(fù)責(zé)人只考核其管理工作，不另外考核教學(xué)科研工作，保證其安心投入學(xué)院的管理工作。要加強(qiáng)干部退出保障機(jī)制建設(shè)，對(duì)于任期屆滿、正常退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)要給予一定的緩沖期，期間可以享受帶薪國(guó)內(nèi)外培訓(xùn)，并免予考核。在財(cái)力狀況許可的情況下，可以考慮設(shè)立廉政保證金，從正面引導(dǎo)干部廉潔從政。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Construction of Clean Administration in Secondary Schools in Colleges and Universities Based on the Theory of Public Governance

JI Junfeng， LI Shuxian （School of Material Science and Engineering， Nanchang Hangkong University， Nanchang 330063， Jiangxi， China）

Abstract： Secondary schools in colleges and universities， under the two-level administration system， feature high integrity risks， which can mainly be found in relatively centralized powers， irregular power operation， lack of effective supervision and ill-performed incentive mechanisms. All this is caused by imperfect administrative and supervision system in secondary schools. Theory of public governance made proper use of， rational allocation of powers， more effective participation of related parties in college administration， perfecting the supervision system， reforming the management system for the officials and strengthening the system frontline for anti-corruption and punishment will lead to well-managed secondary schools.

Key words： Theory of Public Governance； colleges and universities； secondary school in colleges and universities； clean administration