論我國環(huán)境資源法體系的完善

張鈺坤

【摘要】：近年來，我國環(huán)境資源保護立法十分豐富，然而極具諷刺意味的是，“一方面是環(huán)境立法的空前繁榮，各類法律、法規(guī)大爆炸；另一方面則是每一部法律都未能得到真正的實施”。嚴重的環(huán)境危機不僅沒有得到有效解決或者緩解，卻有加劇的趨勢，資源浪費現(xiàn)象也更為嚴重，環(huán)境資源保護不力。以上現(xiàn)象的存在固然與政治、經(jīng)濟、文化方面的因素緊密相關(guān)，法律體系的不健全、不完善也是重要原因之一。

【關(guān)鍵詞】：環(huán)境基本法；可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境資源單行法

法治健全最基本的含義或要求有兩個，“一是必須有建立在公平、公正、科學(xué)基礎(chǔ)上的覆蓋社會生活各方面的法律體系；二是人人守法、嚴格執(zhí)法。也就是要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，使法律成為全社會的共同行為準則，也成為全社會的共同保障和依靠”。法律體系是完善法的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，健全完善的法律體系有助于法律規(guī)范間相互配合相互協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮法的整體作用。環(huán)境資源法體系的完備程度，是衡量一個國家環(huán)境保護法制建設(shè)和環(huán)境管理水平的重要標志。由于環(huán)境資源法調(diào)整對象范圍廣、調(diào)整手段復(fù)雜，而且其價值理念具有更為突出的公益性、超前性，因此，環(huán)境資源法體系較其他部門法體系要復(fù)雜得多，其重要性也會隨著環(huán)境資源法的不斷完善日益凸顯。

一、始終貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想

里約會議以來，可持續(xù)發(fā)展己經(jīng)成為我國一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略?！吨袊?1世紀議程》的首要行動計劃就是建立“可持續(xù)發(fā)展的法律體系”。對環(huán)境資源法而言，更應(yīng)該先行一步，把可持續(xù)發(fā)展思想充分體現(xiàn)和貫徹到環(huán)境資源法體系的建設(shè)完善上?？沙掷m(xù)發(fā)展有兩個基本點：可持續(xù)發(fā)展是在對傳統(tǒng)發(fā)展方式進行反思和批判中產(chǎn)生出來的。一是需求，特別是貧困人口的需求，應(yīng)將其放到優(yōu)先考慮的位置。二是限制，即環(huán)境承載力有限度。地球資源和環(huán)境的承受能力是有限的，如果突破了域閥，就會影響自然界對當代人和后代人的生存能力?？沙掷m(xù)發(fā)展不單單是GDP的持續(xù)增長，但它又并不否定經(jīng)濟增長，而是需要重新審視如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長問題。可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該以自然資源為基礎(chǔ)，同環(huán)境承載能力相適應(yīng)，以提高生活質(zhì)量為目標，同社會進步相適應(yīng)。也可以說可持續(xù)發(fā)展就是要求社會、經(jīng)濟的發(fā)展不損害人類繼續(xù)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)—環(huán)境與資源。它至少應(yīng)體現(xiàn)三方面的原則，即公平性、可持續(xù)性、共同性。公平性是指機會選擇的平等性，至少包括三個方面涵義：一是當代人之間的公平，即同代人之間的橫向公平性； 二是代際間的公平，即世代人之間的縱向公平性，要給世世代代以公平利用自然資源的權(quán)利；三是公平分配有限資源和分攤環(huán)境成本?？沙掷m(xù)性本義是指生態(tài)系統(tǒng)受到某種干擾時能夠保持一定水平的勞動生產(chǎn)率的能力?？沙掷m(xù)性要求人們在實現(xiàn)自己的“需求”時，自覺地進行“限制”，根據(jù)資源環(huán)境的條件調(diào)整自己的生活方式，在生態(tài)可能的范圍內(nèi)確定自己的消耗標準，因為人類的經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越資源與環(huán)境的承載能力。共同性是指在承認各國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展途徑存在多樣性的同時，認為各國所追求的總目標是一致的，所體現(xiàn)的公平性和可持續(xù)性原則是共同的?？沙掷m(xù)發(fā)展思想是人們對環(huán)境資源問題的認識逐步深化的結(jié)果。十六屆三中全會提出要樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。同時還要求加強經(jīng)濟立法，“完善社會領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步”，全面推進經(jīng)濟法制建設(shè)。越來越多的政治家和民眾認識到，以犧牲環(huán)境資源為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式應(yīng)該盡快淘汰，以高科技含量、低資源消耗和清潔生產(chǎn)為特征的可持續(xù)發(fā)展模式是社會生產(chǎn)發(fā)展的必然趨勢。正是基于以上認識，近年來我國在環(huán)境資源立法中己經(jīng)對有關(guān)的法律原則和制度作出相應(yīng)調(diào)整，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想。“預(yù)防為主，源頭控制”是一種新的環(huán)境保護策略，它與傳統(tǒng)的“末端治理”或“末端控制”的最大區(qū)別在于，變事后補救為事先預(yù)防，克服“末端控制”防不勝防、惡性循環(huán)的弊端，從源頭上，亦即從根本上預(yù)防污染物、廢棄物、環(huán)境污染以及生態(tài)破壞的產(chǎn)生（不產(chǎn)生或者少產(chǎn)生）。如，同樣是為了防止因燃煤所產(chǎn)生的大氣污染，傳統(tǒng)的“末端治理”的方法是裝配消煙除塵設(shè)施，以減少或防止煙塵對大氣環(huán)境所造成的污染，這種方法雖然也能減少或部分地防止煙塵對大氣環(huán)境所造成的污染，但它卻不能從根本上解決因燃煤所產(chǎn)生的大氣污染問題。而源頭控制則不然，它變被動的裝配消煙除塵設(shè)施為事先主動地在煤炭加工利用的各個階段或環(huán)節(jié)采取預(yù)防措施，如發(fā)展固硫型煤、發(fā)展城市集中供熱、開發(fā)氣體燃料和其他清潔能源等，從源頭上對燃煤引起的大氣污染進行控制，從根本上解決因燃煤帶來的大氣污染問題。

二、充分體現(xiàn)環(huán)境資源的經(jīng)濟性特征

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法制經(jīng)濟。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，環(huán)境資源法的地位日益凸顯，相應(yīng)地環(huán)境資源法體系也要符合市場經(jīng)濟的要求，充分體現(xiàn)環(huán)境資源的經(jīng)濟性特征。在環(huán)境資源法體系大體完備的情況下，我國的環(huán)境問題之所以愈演愈烈，根本原因就在于環(huán)境存在著強烈的外部性。環(huán)境保護具有很強的正外部性，保護者所獲得的利益小于社會的收益，“僅受自身利益激勵的保護者不會有足夠的動力去提供社會所需要的環(huán)境保護”。

環(huán)境科學(xué)的理論將環(huán)境問題產(chǎn)生的原因歸結(jié)為人類開發(fā)利用自然的行為超過了“兩個界限”，即自然產(chǎn)出、供給能力和消納污染物的能力；制度經(jīng)濟學(xué)理論將環(huán)境問題的發(fā)生和發(fā)展歸結(jié)為基于所有權(quán)不明導(dǎo)致的“兩個失靈”，即政府失靈和市場失靈；從法律體系角度理解環(huán)境問題，則應(yīng)從利益關(guān)系的角度出發(fā)。利益分析是法律分析、法學(xué)研究的基本范疇。環(huán)境資源法律體系的研究尤其要以利益為核心展開。羅斯科·龐德指出：“法律制度實現(xiàn)其終極目的的方式有三種：其一，確認個人、公共和社會利益；其二，對這些應(yīng)為法律確認和國家強制力保證實施的利益進行限制；其三，對法律已經(jīng)確認和進行限制的利益進行充分的保護?！本铜h(huán)境問題的法學(xué)認識而言，與其說環(huán)境問題是經(jīng)濟行為的副產(chǎn)品，不如說是經(jīng)濟利益與環(huán)境利益不良衡平的結(jié)果，或者是未得合理衡平的結(jié)果。環(huán)境資源法應(yīng)該從政府失靈的角度考察，并結(jié)合市場失靈問題，即從公益問題入手導(dǎo)引出環(huán)境公益與經(jīng)濟私益、環(huán)境公益與經(jīng)濟公益的衡平問題。研究環(huán)境資源法體系應(yīng)從人的利益需求出發(fā)。人的利益具有多樣性、多層次性、時空性和階段性，不同的利益需求導(dǎo)致不同學(xué)科和法律部門的分類。從理論上演繹，環(huán)境資源法的產(chǎn)生與發(fā)展是基于新的利益范疇、新的利益沖突的出現(xiàn)，基于對新的利益衡平的要求，不可避免地應(yīng)當從人對環(huán)境與經(jīng)濟的利益需求入手。也可以認為，環(huán)境問題的發(fā)生主要是人們對利益的認識和追求不當所致?？梢姡h(huán)境問題發(fā)源于環(huán)境利益與經(jīng)濟利益在多類型、多主體、多層次上的失衡；環(huán)境資源法律制度的任務(wù)或作用就是確認、實現(xiàn)和保障利益以及利益缺損時的合理救濟，以實現(xiàn)不同利益的衡平；而對環(huán)境資源法體系的完善，就是對環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的選擇，是為了實現(xiàn)利益關(guān)系分配與再分配的公正、公平。

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