GIS技術(shù)在農(nóng)村集體土地確權(quán)中的應(yīng)用綜述

楊爭(zhēng)艷　秦巖賓　張巖

【摘 要】以井研縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證為例，研究井研縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的技術(shù)及流程，并模擬農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中的GIS建模。為農(nóng)村集體土地發(fā)證提供依據(jù)，同時(shí)為國家摸清集體土地情況提供依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】GIS；土地確權(quán)；GIS建模

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡(jiǎn)稱確權(quán)，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性工作。在保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決三農(nóng)問題等方面都有極其重要的作用。2015中央一號(hào)文件主題將聚焦“加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”。中央一號(hào)文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題。2015年的文件提出進(jìn)一步加強(qiáng)三農(nóng)工作，改革是動(dòng)力，法治是支撐。文件稱，農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)。值得關(guān)注的是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)這兩方面內(nèi)容在2015年一號(hào)文件中都有所涉及。對(duì)于前者，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，要重點(diǎn)抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；對(duì)非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制；對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。

當(dāng)今GIS技術(shù)在農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，成為了當(dāng)前土地管理的重要技術(shù)手段。農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)查工作，主要目的是獲取土地的面積、位置、權(quán)屬信息和土地利用情況，為農(nóng)村集體土地發(fā)證提供依據(jù)，同時(shí)為國家摸清集體土地情況提供依據(jù)。

在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中，GIS技術(shù)在地理信息的處理和應(yīng)用中起著基礎(chǔ)作用，而GPS、RS則作為信息獲取手段，為GIS提供數(shù)據(jù)來源，三者統(tǒng)稱為“3S”技術(shù)，相互協(xié)作，完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。正因?yàn)橐訥IS為基礎(chǔ)的“3S”技術(shù)具有快速高效、高精度、高效益、自動(dòng)化的特點(diǎn)，決定了它在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中有廣闊的應(yīng)用空間。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的具體任務(wù)是“一個(gè)調(diào)查”和“兩個(gè)建立”。即：農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查、建立農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，所有的調(diào)查和建立都是基于以GIS為基礎(chǔ)的“3S”技術(shù)的基礎(chǔ)上。

文章主要以井研縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目為基礎(chǔ)，研究井研縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的技術(shù)及流程，并模擬農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中的GIS建模。

一、概述

（一）項(xiàng)目來源

推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，有利于依法維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定；有利于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，提高土地管理和利用水平；有利于夯實(shí)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)[2010]1號(hào)）和國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2011]60號(hào)）文件精神，為確保按時(shí)、高質(zhì)量完成井研縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證工作，按照四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證工作相關(guān)要求，樂山市農(nóng)業(yè)局牽頭，井研縣人民政府積極部署，落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)，有井研縣農(nóng)業(yè)局具體負(fù)責(zé)落實(shí)該項(xiàng)工作。

（二）調(diào)查區(qū)概況

井研縣隸屬于四川省樂山市，位于四川盆地西南部，樂山市區(qū)以東37公里、成都市以南142公里處，東西寬27公里，南北長49公里，全縣幅員面積841平方公里，地理位置界于東經(jīng)103°52′—104°15′，北緯29°27′—29°53′，是樂山市東部門戶，與仁壽、青神、榮縣、犍為、五通橋、市中區(qū)等地接壤。自公元553年置縣，轄27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20個(gè)居民委員會(huì)，199個(gè)行政村，2671個(gè)居民組，農(nóng)業(yè)人口33.90萬。井研縣是典型中、淺丘陵地貌，最高海撥697米，最低海拔344米，屬中亞熱帶濕潤氣候區(qū)。

（三）完成的主要工作

全面、準(zhǔn)確查清農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀和村組集體資產(chǎn)，理清每塊承包土地的面積、空間位置、幾何形狀、四至關(guān)系和權(quán)屬等情況，形成權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確、土地利用類型明確的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查成果，并按照統(tǒng)一的地塊編碼進(jìn)行標(biāo)識(shí)，利用GIS建立覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫。

二、作業(yè)依據(jù)

（一）法律法規(guī)

1. 《中華人民共和國土地管理法》（主席令[2004]第28號(hào)）

2.《中華人民共和國物權(quán)法》（主席令[2007]第62號(hào)）

3.《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（主席令第73號(hào)）

4.《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第256號(hào)）

5.《土地登記辦法》（國土資源部令第 40 號(hào)）

6.《土地調(diào)查條例》（國務(wù)院令第518號(hào)）

7.《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令[2004]第33號(hào)令）

8.《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》（國土資源部令第45號(hào)）

9.《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（國土資源部令第 17 號(hào)）

10.《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號(hào)）

11.《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（國土資發(fā)〔2010〕28號(hào)）

12.《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干問題的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）

13.《全國土地登記信息指標(biāo)體系》（征求意見稿）

14.《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)〔2010〕1號(hào)）

15.《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國土籍字[1995]第26號(hào)）

（二）技術(shù)規(guī)范

1.《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 2010-2007）

2.《地籍調(diào)查規(guī)程》（TD-T 1001-2012）

3.《土地勘測(cè)定界規(guī)程》（TD-T 1008-2007）

4.《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》（GB/T 2260-2007）

5.《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》（GB/T 24356-2009）

6.《數(shù)字測(cè)繪測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》（GB/T 18316-2008）

7.《測(cè)繪技術(shù)設(shè)計(jì)規(guī)定》（CH/1004-2005）

8.《測(cè)繪技術(shù)總結(jié)編寫規(guī)定》（CH T1001-2005）

9.《測(cè)繪作業(yè)人員安全規(guī)范》（CH 1016-2008）

10.《全球定位系統(tǒng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)測(cè)量（RTK）技術(shù)規(guī)范》（CH/T2009-2010）

11.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》（NY/T2539-2014）

12.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》（NY/T2537-2014）

13.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)編碼規(guī)則》（NY/T2538-2014）

三、技術(shù)指標(biāo)

（一）調(diào)查單元

調(diào)查單元以發(fā)包方（村民小組）為基本調(diào)查單元，實(shí)現(xiàn)井研縣行政轄區(qū)的承包土地調(diào)查和村組集體資產(chǎn)全覆蓋。

（二）數(shù)學(xué)基礎(chǔ)

1.坐標(biāo)系統(tǒng)

平面坐標(biāo)系統(tǒng)：采用2000國家大地坐標(biāo)系（CGCS200），中央子午線105?。

2.高程系統(tǒng)

采用“1985國家高程基準(zhǔn)”。

3.投影方式

投影方式采用高斯-克呂格（Gauss-Kruger）投影，采用3度分帶，（與航空攝影測(cè)量形成的1：1000正射影像圖成果資料采用的投影方式保持一致）。

4.計(jì)量單位

長度單位為米，保留2位小數(shù)，面積量算單位采用畝（1m2=0.0015畝），匯總面積單位采用公頃和畝，均保留2位小數(shù)。

5.編碼規(guī)則

編碼規(guī)則遵照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要素編碼規(guī)則》執(zhí)行，對(duì)發(fā)包方、承包地塊、承包方代碼、承包合同（經(jīng)營權(quán)證、登記薄）實(shí)行14位、19位、18位、19位的規(guī)范編碼。

四、技術(shù)流程

（一）總體流程

項(xiàng)目的總體線路如圖。

主要步驟有以下內(nèi)容：

1.資料收集和摸底表調(diào)查

收集的資料主要包括集體土地所有權(quán)界線、基本農(nóng)田分布范圍圖、宅基地所有權(quán)、全縣居民身份證信息、戶籍資料、行政區(qū)代碼、行政邊界等。利用戶籍和二輪承包臺(tái)帳信息進(jìn)行摸底表調(diào)查。

2.制作工作底圖和外業(yè)調(diào)查表

原始調(diào)查圖件以組為單位制作，組界線以集體土地所有權(quán)界線為準(zhǔn)。每個(gè)組相應(yīng)界線向外延伸50米，在圖紙下方注明坐標(biāo)系統(tǒng)、調(diào)查員及其聯(lián)系方式、調(diào)查日期、組長及其聯(lián)系方式、其他指界人員，并根據(jù)需要制作相應(yīng)的外業(yè)調(diào)查表。

3.外業(yè)檢查

外業(yè)調(diào)查主要包括發(fā)包方調(diào)查、承包方調(diào)查和承包地調(diào)查，外業(yè)的實(shí)地調(diào)查由委托的指界人現(xiàn)場(chǎng)指界，技術(shù)單位作業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)逐地塊調(diào)查承包地的承包經(jīng)營狀況和村組集體資產(chǎn)，繪制圖斑并在圖斑內(nèi)填寫圖斑編號(hào)等信息形成草圖，并填寫調(diào)查表。完成外業(yè)調(diào)查之后需要進(jìn)行外業(yè)調(diào)查成果的確認(rèn)并進(jìn)行成果的移交。

4.內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理

矢量化調(diào)繪成果即外業(yè)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后進(jìn)行紙質(zhì)工作底圖數(shù)字化解譯工作。根據(jù)工作底圖，利用GIS軟件，將外業(yè)調(diào)繪在工作地圖上的地塊邊界在影像圖上勾勒出來，再根據(jù)信息表等資料制作出帶有承包地塊基本信息的數(shù)字線畫圖DLG。這是利用地理信息系統(tǒng)在土地確權(quán)中的核心工作。

5.公示

將利用GIS制作的初步成果圖匯總后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)主管部門審核。審核通過后由村、組土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作組審核公示圖，然后到村、組進(jìn)行公示，公示成果得到農(nóng)戶確認(rèn)后，農(nóng)戶須在公示圖、表上簽字蓋章，公示期間發(fā)現(xiàn)有誤須及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)更改。公示無異議的，由農(nóng)戶簽字確認(rèn)后作為承包土地地籍圖，以及農(nóng)戶基本信息表的簽字認(rèn)可，由村組上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府匯總并核對(duì)后上報(bào)縣級(jí)人民政府。

6.制證頒證

7.成果整理和建立數(shù)據(jù)庫，歸檔立卷

（二）數(shù)據(jù)采集流程

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)采集流程如下圖。

數(shù)據(jù)采集流程主要包括兩個(gè)方面，一是地籍圖的編輯，二是地塊屬性數(shù)據(jù)及承包農(nóng)戶的基本情況信息表。這兩者數(shù)據(jù)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息數(shù)據(jù)庫的基本數(shù)據(jù)。

（三）建立數(shù)據(jù)庫

利用GIS（地理信息系統(tǒng)）對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，主要包括以下步驟：

（1）料收集整理及處理；

（2）地籍圖數(shù)字化；

（3）坐標(biāo)轉(zhuǎn)換；

（4）圖幅接邊與編輯修改；

（5）圖形拓?fù)潢P(guān)系建立與檢查；

（6）屬性數(shù)據(jù)輸入；

（7）圖數(shù)掛接；

（8）質(zhì)量控制；

（9）數(shù)據(jù)庫建立；

（10）成果整理、圖件表格輸出及報(bào)告編寫。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地確權(quán)是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的重要舉措，涉及到中國8億農(nóng)民的切身利益。GIS 數(shù)據(jù)管理為登記發(fā)證工作提供了很好的平臺(tái)，并嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)及土地確權(quán)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，高效、準(zhǔn)確的開展土地確權(quán)工作，實(shí)現(xiàn)了信息化、數(shù)字化、系統(tǒng)化。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：楊爭(zhēng)艷（1990- ），女，成都理工大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：攝影測(cè)量與遙感、地圖綜合等。