美國(guó)公務(wù)員錄用制度的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

呂鑫

美國(guó)公務(wù)員在選拔任用中，公開(kāi)、公平的考錄原則，嚴(yán)密、人性化的考錄程序，崗位對(duì)等的考核內(nèi)容，彈性較大、靈活多樣的考核方法，對(duì)于建立與完善我國(guó)公務(wù)員考錄制度具有重要借鑒意義。

1.考試內(nèi)容及方式的科學(xué)性。在美國(guó)，文職公務(wù)員實(shí)行的是終身制，空缺較少，錄用率因此較低。另外，美國(guó)政府對(duì)專(zhuān)才非常重視，在設(shè)定考試內(nèi)容時(shí)，也更加注重考生是否具備其所報(bào)考的職位所要求的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，所以這就對(duì)考生自身?xiàng)l件提出了更高的要求。美國(guó)文官制度法第2條明確規(guī)定：“考試內(nèi)容應(yīng)該盡可能地合理，并應(yīng)與考生要求就任的職位所需要的能力及適應(yīng)性有關(guān)”，為此，美國(guó)公務(wù)員考試一般分為集合式和非集合式。

集合考試是考核參加考試人員是否具備工作、學(xué)習(xí)能力的常用方法。大體采用三種形式。一是筆試。筆試是為候選人所準(zhǔn)備的基礎(chǔ)性測(cè)試，主要包括語(yǔ)文、數(shù)理、形象氣質(zhì)等一些基本知識(shí)。二是口試。口試的設(shè)置是為了考察考生是否具備某些技能，只有通過(guò)筆試的人才能參加口試，且口試成績(jī)占總成績(jī)的1/3。三是操作。即實(shí)際操作能力。非集合考試是管理類(lèi)等專(zhuān)業(yè)職位的主要考試形式，目的是對(duì)考生背景做考察和評(píng)估。很多申請(qǐng)專(zhuān)業(yè)職位的考生除了要參加正式的文職人員錄用考試外，一般還要在這之前參加專(zhuān)業(yè)測(cè)試，以便能夠取得證明他們業(yè)務(wù)熟練程度的專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)。如果有些考生在大學(xué)期間成績(jī)優(yōu)秀、技術(shù)水平較高并且有國(guó)家頒發(fā)的資格證書(shū)，經(jīng)過(guò)多方考察和評(píng)估且合格，便可直接錄用而無(wú)需參加考試。

美國(guó)對(duì)不同部門(mén)和不同崗位的公務(wù)員錄用根據(jù)實(shí)際情況來(lái)選擇錄用方式，且彈性較大、靈活多樣，將專(zhuān)業(yè)性與通用性很好地結(jié)合到了一起。此外，2010年5月，奧巴馬提出要對(duì)聯(lián)邦政府的公務(wù)員考錄制度進(jìn)行改革的要求，建立人事改革舉措。其中關(guān)于聯(lián)邦政府公務(wù)員的考核方法改革包括：使考錄過(guò)程變得更加簡(jiǎn)便，打破僵化模式，采用結(jié)構(gòu)化面試、情景判斷測(cè)試、情緒智力測(cè)試、認(rèn)知能力測(cè)試、人格測(cè)試、經(jīng)驗(yàn)評(píng)估以及職位問(wèn)卷調(diào)查的評(píng)估方法；建立分類(lèi)評(píng)級(jí)制度，根據(jù)不同職位的要求，對(duì)申請(qǐng)職位的人員進(jìn)行分類(lèi)評(píng)估，達(dá)到優(yōu)中擇優(yōu)。

2.錄用的公平性。1883年，美國(guó)國(guó)會(huì)確立了“競(jìng)爭(zhēng)性考試”原則，組建主管文官考試與管理的“文官事務(wù)委員會(huì)”，并要求聯(lián)邦文官職位在任何層次上向全社會(huì)所有的階層開(kāi)放。這使得社會(huì)底層人士也能夠通過(guò)考試獲得文官任職的機(jī)會(huì)，同時(shí)考試采取競(jìng)爭(zhēng)性方式，使得擇優(yōu)錄取變成了可能，想要從事相關(guān)職位工作的人可以通過(guò)正常的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自己的愿望?！拔墓偈聞?wù)委員會(huì)”的建立使得整個(gè)考試流程有了專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，而不是由用人機(jī)構(gòu)自行安排考試與管理，而且委員會(huì)與用人機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，彼此只存在工作往來(lái)的交流關(guān)系，考試內(nèi)容、考核方法、技術(shù)指標(biāo)等也會(huì)變得更加合理、科學(xué)、公開(kāi)、透明，更有利于選拔出優(yōu)秀的政府人才。

1978年，美國(guó)以法律形式確立了九條功績(jī)制原則，規(guī)定政府在錄用公務(wù)員時(shí)只能根據(jù)個(gè)人能力與知識(shí)水平來(lái)考察，這也就可以在社會(huì)上形成一個(gè)良性循環(huán)，為美國(guó)聯(lián)邦政府與各州政府提供高水平行政人才。諸如政治、宗教、膚色、人種、性別、黨派等因素均禁止納入到測(cè)量考察中，在整個(gè)公務(wù)員招錄的程序與環(huán)節(jié)中，不得存在任何歧視狀況，這極大地維護(hù)了考生的人權(quán)與考試過(guò)程的公平性。美國(guó)政府同時(shí)還規(guī)定了與功績(jī)制原則相關(guān)的12條《禁止類(lèi)人事行為條例》，規(guī)定所有參加公務(wù)員考試的人員不得因婚姻和政治關(guān)系等而受到不公正待遇。各種法律與條例的頒布為美國(guó)公務(wù)員錄用制度的公平性提供了巨大的法律與行政保障，且均符合美國(guó)公務(wù)員制度的核心原則與價(jià)值觀——功績(jī)制與平等競(jìng)爭(zhēng)。

3.公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，是專(zhuān)門(mén)設(shè)置以用來(lái)對(duì)與公務(wù)員相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行日常管理的機(jī)構(gòu)，其作用能否充分實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮出來(lái)，在很大程度上取決于該機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性、擁有獨(dú)立的人事管理權(quán)、是否獨(dú)立于政府行政部門(mén)以及其與政府行政部門(mén)是否存在的是業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系。

美國(guó)的人事權(quán)具有獨(dú)立性。美國(guó)的人事主管機(jī)構(gòu)是人事管理總署，協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)是勞工關(guān)系局，監(jiān)督和仲裁機(jī)構(gòu)則是功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)，伴隨著1978年美國(guó)《公務(wù)員改革法》的出臺(tái)而出現(xiàn)，很好地建立起了與新出臺(tái)的法律相適應(yīng)的配套改革措施，從而保證了法律條文的可行性與有效性。聯(lián)邦人事管理總署是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，負(fù)責(zé)錄用、考核、培訓(xùn)、晉升等主要的人事管理方面的工作，這個(gè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受法律保障，不與其他政府行政部門(mén)存在隸屬關(guān)系，所以行政部門(mén)的官員很難去對(duì)管理總署的工作人員行賄。而且由于公務(wù)員錄用工作也由總署這一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一方面這可以直接切斷行政部門(mén)與包括考試內(nèi)容、考察方式、考試指標(biāo)等在內(nèi)的錄用事務(wù)之間的關(guān)系，從而保證從報(bào)名到任用的整個(gè)公務(wù)員考錄過(guò)程的公平性，另一方面也可以保證錄用考試的科學(xué)性與合理性。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)主要是負(fù)責(zé)保護(hù)功績(jī)制的正確貫徹執(zhí)行，它也是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé)，防止有任何的歧視性因素在錄用過(guò)程中出現(xiàn)，如果有破壞功績(jī)制的行為發(fā)生，那么相關(guān)責(zé)任人就會(huì)被舉報(bào)到保護(hù)委員會(huì)，并接受相應(yīng)處罰，而且此委員會(huì)還可受理公務(wù)員的訴訟，倘若公務(wù)員自身合法權(quán)益受到侵犯，其便可以到委員會(huì)尋求幫助，所以這就使得公務(wù)員有能力與侵犯自己利益的相關(guān)政府部門(mén)作抗?fàn)?，最終，功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)可以很好地監(jiān)督功績(jī)制在政府部門(mén)內(nèi)部的執(zhí)行情況。勞工關(guān)系局主要是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與雇員的關(guān)系，監(jiān)督勞工政策，保護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益不受侵犯等。

4.“類(lèi)別評(píng)級(jí)”的候選者甄選方式。美國(guó)傳統(tǒng)的候選者甄選方式是“三選一”規(guī)則，即將考試合格者按照分?jǐn)?shù)由高到低編入候選人名冊(cè)，之后只能從中提供部分名額供政府相應(yīng)部門(mén)挑選，但只能從候選人名單中的前三位中選，這樣的方式限制了政府部門(mén)的挑選范圍與選擇的自主權(quán)，不利于優(yōu)秀人才的選拔。經(jīng)過(guò)改革后，美國(guó)的甄選方式變?yōu)椤邦?lèi)別評(píng)級(jí)”式，通過(guò)了考試等測(cè)評(píng)階段、經(jīng)證明符合履行職位工作最低資格要求的候選人被分為“優(yōu)秀”“良好”及“合格”等質(zhì)量類(lèi)別，政府用人部門(mén)便可從其中選擇并確定最終的錄用人員。這樣的分類(lèi)選拔方式能夠擴(kuò)大用人部門(mén)的選擇范圍，候選者的質(zhì)量層次被劃分得更加清晰明了，優(yōu)秀程度很容易就可辨別出來(lái)，這會(huì)使更多真正優(yōu)秀的人才進(jìn)入到政府部門(mén)去工作，同時(shí)還擴(kuò)大了這些部門(mén)的用人自主權(quán)，使其在錄用人才時(shí)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體作出一定的調(diào)整，并提高選拔的合理性。

1.考試內(nèi)容與方式的科學(xué)化設(shè)計(jì)。不管是考試內(nèi)容還是考試方式，都應(yīng)注重科學(xué)合理的設(shè)計(jì)與安排，使其密切聯(lián)系中國(guó)實(shí)際情況，這樣才能選拔出優(yōu)秀合格的人才。

在行政職業(yè)能力測(cè)試方面，應(yīng)使考試題目覆蓋范圍更加廣泛，題目更加多樣，不要僅僅局限于考生的知識(shí)水平上，要注重對(duì)考生性格、心理、道德等方面的考察，如美國(guó)在對(duì)聯(lián)邦政府公務(wù)員的考試內(nèi)容進(jìn)行改革以后，加進(jìn)去了人格測(cè)試、認(rèn)知能力測(cè)試和情緒智力測(cè)試等，我們也可在中國(guó)的筆試內(nèi)容中加入類(lèi)似于美國(guó)這些類(lèi)型的測(cè)試，以促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員能夠全面、健康發(fā)展。同時(shí)，如果公務(wù)員考試照搬當(dāng)前學(xué)校的考試模式，注重記憶，不能對(duì)考生發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題的多方面能力進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)試，其測(cè)試結(jié)果的價(jià)值就大打折扣了。所以，在筆試中，一定要盡量減少記憶型試題，比如黨的政策方針等基礎(chǔ)知識(shí)，而是要提高分析型試題的比重，可以多加進(jìn)一些案例分析，以測(cè)試考生運(yùn)用黨的理論與政策去分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。申論的考試主題也要擴(kuò)寬范圍，因?yàn)槿绻偸强忌鐣?huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，即使考生不能壓中試題，那對(duì)與社會(huì)熱點(diǎn)相關(guān)的一些基本內(nèi)容與政策建議也會(huì)有很充分的準(zhǔn)備，這樣一來(lái)，考生只須在考試時(shí)，將自己之前記憶過(guò)的、見(jiàn)到過(guò)的、復(fù)習(xí)過(guò)的內(nèi)容加以整合并寫(xiě)入試卷就可以了，即便考申論的初衷不是這樣，但本質(zhì)上這還是在測(cè)試考生的背誦能力，考生在考場(chǎng)上分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力還是不能充分展現(xiàn)出來(lái)。

在出題之前，要深入做好職位分析工作，對(duì)擬招職位的匹配能力與報(bào)名資格做好具體詳盡的要求與規(guī)定，出題的方向也要專(zhuān)門(mén)針對(duì)各個(gè)不同崗位的特征，增加對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與專(zhuān)業(yè)能力方面的考察，比如美國(guó)就很注重對(duì)專(zhuān)才的選拔。我國(guó)的公務(wù)員不是政事分離，因此在這方面需要與美國(guó)經(jīng)驗(yàn)區(qū)別開(kāi)來(lái)，進(jìn)行能力測(cè)試時(shí)還應(yīng)加上領(lǐng)導(dǎo)與決策能力。

2.加強(qiáng)面試官隊(duì)伍建設(shè)。面試環(huán)節(jié)有助于我們對(duì)考生的整體印象予以評(píng)判，幫助考官近距離了解考生的狀況，但其考試方式還是太過(guò)單一和死板，還是停留在“你問(wèn)我答”的層面上。我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，增加操作測(cè)試，以考察考生的實(shí)際操作能力與組織協(xié)調(diào)能力，提高考生與考官間的互動(dòng)性與交流性，比如可以安排實(shí)際場(chǎng)景測(cè)試、話劇模擬測(cè)試等。在面試考官方面，我們的團(tuán)隊(duì)也不夠?qū)I(yè)，良莠不齊，應(yīng)該注重考前對(duì)考官的培訓(xùn)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，使面試考官的培訓(xùn)工作制度化，對(duì)培訓(xùn)資金、培訓(xùn)教師、培訓(xùn)設(shè)施等予以一定投入，只有培訓(xùn)合格的人員才能作為考官被隨機(jī)分配到各人事部門(mén)。

3.遵循公務(wù)員錄用制度的基本原則。類(lèi)似于美國(guó)出臺(tái)的《彭德?tīng)栴D法案》與《公務(wù)員改革法》，都是為了維護(hù)公務(wù)員錄用制度的功績(jī)制與平等競(jìng)爭(zhēng)原則而設(shè)立的。我國(guó)也應(yīng)從法律層面對(duì)公務(wù)員錄用制度進(jìn)行有強(qiáng)制力的約束，因?yàn)槿魏沃贫入x開(kāi)了法律保障都會(huì)變成一盤(pán)散沙，所以我國(guó)人大不僅要改革現(xiàn)行公務(wù)員法，還要結(jié)合社會(huì)實(shí)際要求與考錄過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題專(zhuān)門(mén)進(jìn)行新的立法，使各條款符合功績(jī)制與平等競(jìng)爭(zhēng)的原則。通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，將各種可能出現(xiàn)的歧視與不平等因素排除在招錄過(guò)程之外，在整個(gè)考試環(huán)節(jié)還要設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)考官進(jìn)行監(jiān)督，防止徇私舞弊的腐敗現(xiàn)象發(fā)生，從而使真正擁有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)能力的人加入到國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍中。同時(shí)，公平性還應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)注上，使我國(guó)政府的公務(wù)員隊(duì)伍多樣化，比如在美國(guó)政府部門(mén)的公務(wù)員、尤其是普通公務(wù)員隊(duì)伍里，經(jīng)常可以看到黑人、墨西哥裔、亞裔以及第一代移民的身影，有人認(rèn)為，美國(guó)的公務(wù)員制度可以在一定程度上看作是針對(duì)弱勢(shì)群體的福利制度。在仍然遵循功績(jī)制與平等競(jìng)爭(zhēng)的原則下，我國(guó)也可對(duì)諸如殘疾人、退伍軍人等弱勢(shì)群體采取相應(yīng)的保護(hù)與照顧政策，在這一類(lèi)群體內(nèi)部，也還應(yīng)堅(jiān)持擇優(yōu)錄取的原則。

4.專(zhuān)門(mén)建立獨(dú)立性強(qiáng)的錄用與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)招錄公務(wù)員的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是各用人單位，即政府內(nèi)部部門(mén)，其自行負(fù)責(zé)本部門(mén)人員的招錄，確定擬招人員的素質(zhì)要求與報(bào)名條件，各部門(mén)招考標(biāo)準(zhǔn)不一，雖然也有主管部門(mén)，但是主管部門(mén)缺乏獨(dú)立性，地位也不是很高，很難真正起到對(duì)下級(jí)部門(mén)的約束作用，這同時(shí)也容易導(dǎo)致考生賄賂招考部門(mén)的現(xiàn)象發(fā)生，使得我國(guó)整個(gè)公務(wù)員招錄過(guò)程缺乏專(zhuān)業(yè)性、公正性、透明性，這體現(xiàn)在考試內(nèi)容、考察方式、用人標(biāo)準(zhǔn)等方方面面。

對(duì)此，我國(guó)必須建立起專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員錄用機(jī)構(gòu)，且需要擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，使其脫離政府內(nèi)部部門(mén)，避免與政府部門(mén)產(chǎn)生互相勾結(jié)的情況，主管考題設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)制定、招收錄用等各方面的工作，增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)性與公正性，在整個(gè)錄用制度中只扮演引領(lǐng)者和指導(dǎo)者的角色，各用人單位和招錄機(jī)關(guān)按照要求負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行工作，同時(shí)其應(yīng)就職位空缺情況、選拔方式和用人標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容向獨(dú)立的主管機(jī)構(gòu)報(bào)告并接受審核。這就如美國(guó)的人事管理總署一樣，它在美國(guó)也是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體錄用事務(wù)與引導(dǎo)指揮，對(duì)各機(jī)構(gòu)和部門(mén)加以約束，但在對(duì)其改革的過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦政府又進(jìn)一步下放了地方部門(mén)的用人自主權(quán)，明確劃分了各方的權(quán)責(zé)與義務(wù)。所以，雖然我國(guó)也要建立類(lèi)似于人事管理總署的獨(dú)立錄用機(jī)構(gòu)，但還應(yīng)注重權(quán)力下放，使各用人單位能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況去自主、靈活地招錄人員，上下級(jí)、各部門(mén)間的權(quán)責(zé)關(guān)系也應(yīng)明確制定，以防止權(quán)力越界、擅自為政的現(xiàn)象出現(xiàn)。

我們還可借鑒美國(guó)在監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)也是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要就是負(fù)責(zé)監(jiān)督功績(jī)制原則在招錄過(guò)程中的落實(shí)與體現(xiàn)，防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生。因此，我國(guó)也應(yīng)完善政府外部監(jiān)督系統(tǒng)，建立獨(dú)立的錄用監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既可直接設(shè)立這一機(jī)構(gòu)，也可將這一公務(wù)員錄用監(jiān)督職能賦予檢查機(jī)關(guān)等本身負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)關(guān)或部門(mén)，具體情況還應(yīng)根據(jù)中國(guó)的政治體制與國(guó)情來(lái)決定，總之，這一方向與目標(biāo)應(yīng)是保持不變的。