基層法院改革問(wèn)題研究
——以蕪湖市部分基層法院為例

秦以平

(淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北235000)

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基層法院改革問(wèn)題研究
——以蕪湖市部分基層法院為例

秦以平

(淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北235000)

摘要：在“依法治國(guó)”的大背景下，司法改革成為學(xué)界和業(yè)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)?；鶎臃ㄔ鹤鳛槌袚?dān)絕大多數(shù)案件審理工作的一審法院,肩負(fù)著國(guó)家司法工作的重?fù)?dān)，因此，基層法院的改革是司法改革的重中之重。當(dāng)前，一線法官人均業(yè)務(wù)量大、基層法官工作壓力較大、考核制度存在缺陷、非業(yè)務(wù)性任務(wù)繁雜等，嚴(yán)重影響了司法活動(dòng)的質(zhì)量?？梢詮谋Ｕ匣鶎臃ü贆?quán)益、完善基層法官考核機(jī)制、實(shí)行基層法官職務(wù)獨(dú)立等方面來(lái)改善我國(guó)基層法院工作環(huán)境，保障司法活動(dòng)公正、有效進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：基層法院；司法改革；司法現(xiàn)狀

一、蕪湖市基層法院總況

蕪湖市下設(shè)鳩江區(qū)、鏡湖區(qū)、弋江區(qū)、三山區(qū)四個(gè)市轄區(qū)，并管轄蕪湖縣、繁昌縣、南陵縣、無(wú)為縣四個(gè)縣，每個(gè)區(qū)或者縣都設(shè)有一個(gè)法院，另蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)單獨(dú)設(shè)立人民法院，即蕪湖市目前存在9個(gè)基層法院，工作人員約600人（含聘用），實(shí)際從事審判業(yè)務(wù)的人數(shù)約為總?cè)藬?shù)1/2，平均每一個(gè)具體業(yè)務(wù)部門3～4人，每年每個(gè)審判員承擔(dān)二三百起案件。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì),包括函授、遠(yuǎn)程、電大以及黨校等學(xué)歷獲取形式在內(nèi)，蕪湖市基層法院工作人員（含聘用制）中具有本科及以上學(xué)歷者約占總?cè)藬?shù)的3/4，其中具有研究生學(xué)歷的人約占總數(shù)的1/8。

蕪湖市基層法院工作人員的結(jié)構(gòu)與來(lái)源也較為復(fù)雜。從所學(xué)專業(yè)來(lái)看，工作人員中絕大多數(shù)為法律專業(yè)畢業(yè)，兼有文秘、園藝、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)以及會(huì)計(jì)等專業(yè)畢業(yè)；從來(lái)源來(lái)看，近年來(lái)招進(jìn)的司法工作者以公務(wù)員考試為主、合同制為輔，早期進(jìn)入系統(tǒng)的有畢業(yè)分配、調(diào)動(dòng)、選調(diào)、軍轉(zhuǎn)干等途徑。

二、基層法院現(xiàn)狀

（一）一線法官人均業(yè)務(wù)量較大

一方面，蕪湖作為長(zhǎng)江沿岸重點(diǎn)開(kāi)放城市、國(guó)家級(jí)優(yōu)秀旅游城市，“全市常住人口361.7萬(wàn)人”[1]，“流動(dòng)人口約有70萬(wàn)人”[2]，龐大的人口基數(shù)使得各種案件總量驚人。另一方面，司法考試難度的不斷提升使得進(jìn)入法官隊(duì)伍的難度越來(lái)越大，法官收入較低也致使一部分優(yōu)秀的法官流失，加上正常的人員退休和編制的限制，致使法官數(shù)量不足,導(dǎo)致法官工作壓力很大。此外，部分具有審判資質(zhì)的法官因?yàn)樨?fù)責(zé)后勤、黨政管理等工作較為繁忙而不參與案件辦理，直接造成了一線法官數(shù)量嚴(yán)重短缺。這種“官少案多”的現(xiàn)象使得每位一線法官都肩負(fù)著較為沉重的審判任務(wù)。據(jù)蕪湖市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)法院工作人員介紹，該法院2012年3月開(kāi)始運(yùn)行，僅運(yùn)行的前9個(gè)月便受理案件1 471件，一線法官人均結(jié)案280件，即是說(shuō)包括法定節(jié)假日和雙休日在內(nèi)，每位法官一天至少需要審結(jié)一樁案件，如果除去法定節(jié)假日和雙休日，那么該院當(dāng)時(shí)的人均日結(jié)案率約為1.4件，如此業(yè)務(wù)量不可謂不重。不僅經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)法院工作任務(wù)沉重，其他基層法院也不輕松，筆者對(duì)鏡湖區(qū)法院民事審判第一庭2015年1—4月的開(kāi)庭公告進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以得知該庭前四個(gè)月開(kāi)庭案件數(shù)為274件，參與案件辦理的法官人數(shù)為13人，其中獨(dú)立辦理案件最多的法官四個(gè)月辦理48件案件,見(jiàn)表1。

表1　2015年1—4月份鏡湖區(qū)法院民一庭開(kāi)庭公告統(tǒng)計(jì)

(二)基層法官工作壓力很大

曾有學(xué)者在法庭調(diào)查日記中寫道:“許多基層法官在工作情緒上確實(shí)低落,這種低落是多方面造成的,如在這樣一個(gè)充滿誘惑的時(shí)代,他們和其他行業(yè)比較的反差；在仕途上的無(wú)望；事業(yè)上的非業(yè)務(wù)因素的挫折等等，也許我們的司法改革應(yīng)當(dāng)多多關(guān)注法院系統(tǒng)的這些‘草根’和‘弱勢(shì)群體’。”[3]337在法治的社會(huì)里，法官的職業(yè)地位本應(yīng)該是令無(wú)數(shù)人羨慕和敬仰的，但是當(dāng)前的現(xiàn)狀卻使得無(wú)數(shù)法官心頭的烏云難以撫開(kāi)。首先，法官有著光鮮的外表，令無(wú)數(shù)人羨慕不已，但是許多基層法官的收入?yún)s很低，調(diào)查中筆者了解到蕪湖基層法院工作了3～5年的法官月收入只有二千多元，即便不吃不喝，按照目前蕪湖的房?jī)r(jià)其每個(gè)月收入也只能支付半平米房款，對(duì)于上有老、下有小的人來(lái)說(shuō)心頭的經(jīng)濟(jì)壓力又如何能祛除？其次，在法院系統(tǒng)內(nèi)存在部分法官不愿意辦案的現(xiàn)象，主要原因不是他們沒(méi)有吃苦耐勞的精神，而是他們害怕判決出錯(cuò)、害怕事后追責(zé)，有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)研后表示：“94%的被調(diào)查法官反映心理壓力較大,工作中經(jīng)常有緊張感”[4]27。在這種壓力的影響下，許多法官在寫成一份判決書后都會(huì)反反復(fù)復(fù)的修改，唯恐留下“后遺癥”。再次，基層法官往往人微言輕，其晉升、待遇都受到系統(tǒng)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的影響，出于集體利益的考慮或受到不當(dāng)干涉的影響，有時(shí)基層法官不能完全依據(jù)法律和自己的良心開(kāi)展工作，這種欲“維護(hù)正義”又“畏懼權(quán)貴”的內(nèi)心矛盾使得部分正直的基層法官身心飽受煎熬。

（三）考核制度存在缺陷

2008年，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）并著手建立全國(guó)性的案件質(zhì)量評(píng)估體系。評(píng)估指標(biāo)體系劃分為審判公正、審判效率、審判效果三個(gè)部分，每個(gè)部分再具體分為若干個(gè)具體指標(biāo)，比如發(fā)回重審率、上訴改判率、信訪投訴率以及結(jié)案率等等。在該《意見(jiàn)》和評(píng)估體系的影響下，蕪湖市各級(jí)法院亦結(jié)合本院的特點(diǎn)及上級(jí)法院的案件質(zhì)量評(píng)估體系制定相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法院工作人員及下級(jí)單位進(jìn)行考核，比如蕪湖市中院曾制定并發(fā)布《蕪湖市中級(jí)人民法院關(guān)于全市基層人民法院年度考核辦法（試行）》。雖然該考核辦法對(duì)于規(guī)范法官行為和提高審判效率具有一定的積極作用，但是也存在考核程序不規(guī)范和考核制度的內(nèi)容不合理兩個(gè)方面的瑕疵。在考核程序方面，該辦法對(duì)密切關(guān)系人或利益相關(guān)人回避制度的規(guī)定不夠全面，缺乏對(duì)密切關(guān)系人或利益相關(guān)人認(rèn)定程序的規(guī)定；該辦法對(duì)考核過(guò)程公開(kāi)力度的規(guī)定亦不足，影響了外界力量對(duì)考核工作的監(jiān)督效果。在考核制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)方面，由于該辦法基本借鑒公務(wù)員考核制度，故此考核制度的司法特性不明顯、具體內(nèi)容也存在不科學(xué)成份，比如司法的居中裁判性在其中體現(xiàn)得不夠明顯、對(duì)法官月結(jié)案率均衡的要求違背了司法活動(dòng)的規(guī)律。

（四）非業(yè)務(wù)性任務(wù)繁雜

一般認(rèn)為司法工作人員工作任務(wù)沉重、需要時(shí)常加班是由其所承擔(dān)的案件數(shù)量較多造成的，但是在和蕪湖市某基層人民法院工作人員交流過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)其實(shí)不然。該基層同志認(rèn)為一線法官之所以特別忙，人均承擔(dān)的案件數(shù)量多只是其中的一種原因，他們?yōu)榱藨?yīng)付各種檢查、調(diào)研、行政性會(huì)議等非業(yè)務(wù)活動(dòng)付出精力甚至不比在業(yè)務(wù)活動(dòng)上花的時(shí)間少，這些非業(yè)務(wù)活動(dòng)擠占了大量業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)間，嚴(yán)重影響了業(yè)務(wù)活動(dòng)的質(zhì)量。該同志還表示，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或年長(zhǎng)的法官甚至?xí)⒆约旱牟糠炙绞陆挥上聦倩蛐氯藥兔ν瓿桑热缒愁I(lǐng)導(dǎo)接受其他單位邀請(qǐng)做報(bào)告、開(kāi)講座等需要準(zhǔn)備報(bào)告文本，此時(shí)便可能會(huì)吩咐下屬代筆,又如在攻讀更高學(xué)位的領(lǐng)導(dǎo)也可能會(huì)讓下屬代為完成課程論文、畢業(yè)論文等等。由于業(yè)務(wù)法官多數(shù)地位較低且生活負(fù)擔(dān)較重，他們渴望得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和幫助以獲得晉升的機(jī)會(huì)來(lái)改善自己的生活條件或社會(huì)地位，因此對(duì)于這些非業(yè)務(wù)活動(dòng)往往只能選擇默默接受并努力完成。但是任何一個(gè)人的精力都是有限的，非業(yè)務(wù)活動(dòng)較多必然會(huì)擠占更多業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)間。

三、基層法院改革建議

（一）保障基層司法者權(quán)益

2009年，20多位蕪湖市某區(qū)法院法官向市中院起訴區(qū)建委非法拆遷，很不幸的是法官同樣遭遇無(wú)奈——因受政府干涉，中院不予回復(fù)、沒(méi)有立案[5]。作為維護(hù)正義、保障民權(quán)的司法者，連自身的合法權(quán)益都無(wú)法維護(hù)，足以說(shuō)明基層司法者處境之尷尬。筆者建議從以下幾個(gè)方面改善基層法官工作環(huán)境、保障其切身權(quán)益。

1.強(qiáng)化法官獨(dú)立，提高法官地位，反對(duì)行政權(quán)以及司法行政權(quán)任意干涉?zhèn)€案，對(duì)于以合法形式介入個(gè)案的行為應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制登記制度，將介入行為與責(zé)任追究相結(jié)合,即將介入行為與出現(xiàn)的結(jié)果相關(guān)聯(lián),因介入者行為導(dǎo)致不法結(jié)果出現(xiàn)時(shí)直接追究介入者法律責(zé)任,以此強(qiáng)化介入者的責(zé)任意識(shí)，減輕案件承辦人的精神壓力。

2.在保障基層法官基本工資的基礎(chǔ)上增設(shè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，比如設(shè)立專業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼，按照承辦案件的數(shù)量發(fā)放案件承辦補(bǔ)貼（為了避免多人掛名獲取多份補(bǔ)貼現(xiàn)象，建議每件案只發(fā)放一份補(bǔ)貼，出現(xiàn)多人合辦一案時(shí)允許共同分享該份案補(bǔ)），為基層法官提供任職期間住房保障等等，優(yōu)越的條件不僅可以為基層法官提供良好生活保障，還可以吸引更多的優(yōu)秀法律人才獻(xiàn)身于我國(guó)基層司法事業(yè)。

3.維護(hù)基層法官及其親屬的財(cái)產(chǎn)安全和人身安全，穩(wěn)定其工作心態(tài)，為其依法開(kāi)展司法工作解除后顧之憂。

4.賦予一線法官適當(dāng)?shù)幕砻鈾?quán)，即對(duì)于法官開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)的部分特定問(wèn)題可以在獲得當(dāng)事人諒解的條件下予以免責(zé)或減輕責(zé)任，比如在法官過(guò)失侵犯了當(dāng)事人程序性權(quán)利且沒(méi)有對(duì)判決結(jié)果的公正性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的情況下，如果獲得了當(dāng)事人的書面諒解，可以不予追究。

（二）完善基層法官考核機(jī)制

基于蕪湖法院系統(tǒng)考核制度存在的種種弊端，筆者建議從以下三個(gè)方面完善考核制度。

1.考核人的選擇程序，傳統(tǒng)的考核工作一般由被考核者的領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)機(jī)關(guān)完成，該種考核模式容易出現(xiàn)基于人際或利益的保護(hù)性考核或報(bào)復(fù)性考核，容易使得考核流于形式；同時(shí)，這種考核人選擇制度將與案件密切相關(guān)的當(dāng)事人、證人、律師以及檢察官等排斥在考核人范圍之外，可能造成法官對(duì)當(dāng)事人、律師等訴訟參與人的合法權(quán)益保障不夠重視。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將基層法官的考核工作交由檢察人員、當(dāng)事人、律師等承擔(dān)，同時(shí)在訴訟中配套使用“個(gè)案辦理情況滿意度反饋”制度，即在案件辦結(jié)束及時(shí)邀請(qǐng)?jiān)V訟參與人匿名填寫滿意度調(diào)查信息表，就案件辦理過(guò)程中的服務(wù)態(tài)度、專業(yè)能力、審理結(jié)果等進(jìn)行評(píng)析并提供改進(jìn)建議。

2.為了最大化地減少考核程序瑕疵帶來(lái)的弊端，建議借用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立統(tǒng)一的考核平臺(tái)，由適格主體登陸平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)的考核評(píng)估工作。

3.考核體系中部分具體的考核內(nèi)容不盡合理,應(yīng)當(dāng)予以取消或修改,比如考核制度中月結(jié)案率均衡的要求存在嚴(yán)重不合理之處,由于案件處理期限的限制,結(jié)案數(shù)量很大程度上受到立案數(shù)量的影響,而立案又以當(dāng)事人的起訴為基礎(chǔ),如果刻意要求月結(jié)案均衡就可能導(dǎo)致月立案數(shù)量受到不合理的人為控制；又如法官考核制度中的調(diào)解率問(wèn)題,以調(diào)解率考核法官可能會(huì)導(dǎo)致“零判決”[6]的怪象，其不符合正常的司法活動(dòng)規(guī)律。

（三）實(shí)行基層法官職務(wù)獨(dú)立

所謂“基層法官職務(wù)獨(dú)立”是指為了保證司法工作質(zhì)量、維護(hù)司法公正，對(duì)內(nèi)禁止基層審判員兼任司法行政職務(wù)，對(duì)外禁止基層法官兼任非司法系統(tǒng)公職或兼任跨系統(tǒng)公職。筆者認(rèn)為，為了減輕基層法官工作負(fù)擔(dān)、提高基層法官工作效率、防止它權(quán)干涉審判獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)對(duì)基層法官實(shí)行職務(wù)獨(dú)立政策?；鶎臃ü俾殑?wù)獨(dú)立應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)。

1.具體案件的審判權(quán)由特定的獨(dú)任法官或合議庭成員行使，堅(jiān)決反對(duì)非承辦該案的審判人員對(duì)具體案件強(qiáng)加意見(jiàn)或判斷，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部非法強(qiáng)行介入個(gè)案的依法追究法律責(zé)任。

2.由于絕大多數(shù)的案件需要由基層法官承辦，故該類群體工作任務(wù)較為繁重。為了使基層法院擺脫人少事多的困境，筆者建議將基層法官的工作范圍限于審判業(yè)務(wù)，立案等審判業(yè)務(wù)輔助工作由同級(jí)人大特定部門派駐到基層法院的外駐辦公室負(fù)責(zé)，基層司法行政工作統(tǒng)一由同級(jí)人大特定部門負(fù)責(zé)，該措施有利于將部分從事審判輔助工作或司法行政工作的法官轉(zhuǎn)入從事審判業(yè)務(wù)法官的隊(duì)伍，緩解一線法官人均業(yè)務(wù)量大的問(wèn)題。

3.為了保障司法工作質(zhì)量、維護(hù)法官切身利益，建議限制基層法官兼職，尤其是兼任關(guān)系基層法官切身利益的司法行政性職務(wù)，以此為審判獨(dú)立和公正司法創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：王明雯）

Research on the Reform of Primary Courts: Taking Some Primary Courts ofWuhu for Example

QIN Yi-ping
(Institute of political Science and Law, Huaibei Normal University, Huaibei, Anhui 235000, China)

Abstract:Under the background of "Rule of Law", judicial reform has become the common concern focus of academia and industry. Primary courts as a court of first instance which should deal with most of cases, shoulders the burden of the national administration of justice. Therefore, the reform of primary courts is the most important of judicial reform. At present, a line judge must take on a lot of works, the primary judges have a lot of pressure, the system of assessment should be improve and the operational work is very busy, it is not good to improve the quality of the judicial activities. In order to improve primary courts’work environment and ensure the fair and effective judicial activities, more attention should be paid to protect the interests of primary judges, improve the evaluation mechanism of primary judges and prohibit the primary judges get a part time job and so on.

Key words:primary courts; judicial reform; judicial status

作者簡(jiǎn)介：秦以平（1991—），男，安徽蕪湖人，在讀碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

收稿日期：2015-12-10

中圖分類號(hào)：D926.22

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-1883（2016）01-0083-04

doi：10.16104/j.issn.1673-1883.2016.01.021