政府向社會力量購買公共服務(wù)問題與對策

鄧金霞

[摘 要] 政府向社會力量購買公共服務(wù)已經(jīng)取得了重要進展，但在“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在種種不足，需要從理念、能力、制度、平臺、環(huán)境、實施步驟、人才等方面進行調(diào)整，為帶動社會組織的成長提供更好的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]社會力量 政府購買 公共服務(wù)

一、意義和沿革

創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，推進政府向社會力量購買公共服務(wù)是適應(yīng)變動的社會環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需要，也是提高政府治理能力的需要。從長遠角度看，購買公共服務(wù)有利于社會信用水平的提高，有利于激發(fā)社會公眾的公共服務(wù)的意識和責(zé)任感。

從1995年“羅山市民會館”籌建伊始，上海政府購買公共服務(wù)的實踐已經(jīng)走過了20年的歷程。2015年，在以往探索研究的基礎(chǔ)上，上海先后出臺了《上海市人民政府關(guān)于進一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實施意見》《上海市政府購買服務(wù)管理辦法》和《上海市市本級政府購買服務(wù)實施目錄》，在市級層面建立了相關(guān)制度。

二、存在的不足

政府購買公共服務(wù)主要涉及以下六個方面的核心內(nèi)容：“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”。在推進此項工作的過程中對這些問題需要給予重視。

（一）“為何買”

有這樣一些誤區(qū)和現(xiàn)象需要警惕，包括：甩包袱，把自己不愿做、沒利益的事情交給社會力量去做；閑著媳婦找保姆，通過購買崗位等方式承接自身的本職工作；在購買崗位時用工隨意，變相進人。與此同時，還存在購買公共服務(wù)動力不足的情況，由于相關(guān)制度不完善，或者宣傳不到位等原因，部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心承擔(dān)決策風(fēng)險，推進此事欠缺信心和決心，或者傾向于將服務(wù)交給體制內(nèi)的組織做，或者通過集體決策的方式推進購買，導(dǎo)致程序繁復(fù)，效率低下。

（二）“憑何買”

在制度保障方面， 國家和上海層面尚沒有形成統(tǒng)一的法律法規(guī)，上海市級層面的制度2015年剛剛出臺，今后需要進一步提升制度的位階；既有制度存在不適應(yīng)之處，新的制度沒有及時、廣泛地宣傳和培訓(xùn)，相關(guān)主體對政策不了解，導(dǎo)致成本增加，效率降低，如既有制度公開招標周期漫長，程序復(fù)雜，評審模板刻板化，競爭性談判使用最低價法，這些與公共服務(wù)供給的實際情況不相適應(yīng)，而新政策中盡管規(guī)定競爭性磋商可以使用綜合評分法，但沒有宣傳、培訓(xùn)到位，而且競爭性磋商對評審專家的專業(yè)能力要求較高，相關(guān)配套制度不足。宏觀層面如職能轉(zhuǎn)移制度、編制管理制度，中觀層面如政府官員的績效考核制度，微觀方面如公共服務(wù)需求標準確定制度、定價制度、政府購買監(jiān)管評估制度，以及勞務(wù)派遣用工管理制度等均配套不足。從資金管理來說，資金支付周期、支付方式與公共服務(wù)供給不適應(yīng)，沒有相關(guān)的稅收減免規(guī)定，社會組織普遍反映公共服務(wù)購買不適合使用最低價法。從平臺方面看，平臺缺失、建設(shè)滯后、信息公開量少、更新周期長且效率低，平臺之間缺少聯(lián)動，信息沒有實現(xiàn)共享。人力保障方面，政府工作人員合作供給的理念需要加強，缺少與市場、社會打交道所應(yīng)具備的經(jīng)營管理能力。

（三）“誰來買”

從國家到地方的現(xiàn)有文件中，公益一類事業(yè)單位是否可以發(fā)包，是否可以作為承接者，目前尚無相關(guān)規(guī)定，存在空白。目前，區(qū)級政府的牽頭單位主要是社建辦或民政局，在責(zé)、權(quán)、利方面沒有理順。政府購買公共服務(wù)是一個系統(tǒng)工程，單靠某一部門難以有效推進，未來雖然可能會由財政局牽頭，但是單靠某一處室也難以推進，需要明確各有關(guān)主體的職責(zé)。在購買主體對于雙方角色的定位方面，要防止政府獨自配餐和將承接主體作為伙計的傾向，政府要擔(dān)負起監(jiān)督、評估的責(zé)任，與社會力量形成合作伙伴關(guān)系，培養(yǎng)社會主體參與社會治理的責(zé)任感和能力。

（四）“向誰買”

目前尚未出臺承接公共服務(wù)的社會力量資質(zhì)目錄，部分關(guān)于社會力量資質(zhì)的信息也沒有實現(xiàn)共享和動態(tài)更新，大量非競爭性購買導(dǎo)致資源在體制、區(qū)域等方面內(nèi)部循環(huán)，一方面說明承接公共服務(wù)的市場發(fā)育不成熟，政府購買公共服務(wù)中有競爭力的承接主體有限；另一方面在相關(guān)機制不健全的情況下，政府官員不愿冒風(fēng)險與體制外組織合作。少數(shù)社會組織到處拿項目，不是為了滿足老百姓的需求，而是為了拿錢，存在承接主體二次發(fā)包、層層轉(zhuǎn)包的行為。部分社工機構(gòu)淪為勞務(wù)派遣單位，機構(gòu)空心化，沒有達到培育和引導(dǎo)社會組織發(fā)展的目的。勞務(wù)派遣崗位多數(shù)任務(wù)繁重，待遇偏低，勞務(wù)派遣人員素質(zhì)偏低。社會組織總體生存狀況不佳，難以吸引人才，政府購買還沒有實現(xiàn)撬動社會資源、吸引社會投資的作用。

（五）“買什么”

政府或者不知道該買什么，或者只有政府配餐而沒有百姓點菜，社會力量完全跟著政府的指揮棒轉(zhuǎn)，缺少關(guān)于項目數(shù)量、質(zhì)量和定價的標準，其中包括評估標準，政府職能轉(zhuǎn)移目錄也尚未出臺，缺少勞務(wù)派遣的指導(dǎo)性目錄。對于2015年6月份出臺的相關(guān)目錄來說，宣傳需要進一步跟進，而且應(yīng)根據(jù)實際情況動態(tài)更新，總的來說，需要進一步達成對于政府購買服務(wù)范圍的共識，發(fā)布長期性的目錄，引導(dǎo)社會力量發(fā)展壯大，否則容易產(chǎn)生短期行為。購買崗位的方式未來可能會受到法律方面的限制，同時也會存在崗位員工的非獨立性、行政化問題，這部分崗位職業(yè)發(fā)展空間有限，對相關(guān)人員能力的提升也有限，將來退出是一個問題。

（六）“怎么買”

信息公開不夠，數(shù)據(jù)缺乏共享，引導(dǎo)社會力量投入有限，導(dǎo)致重復(fù)購買、盲目購買，對承接主體制約也有限。政府管理粗放，對公共服務(wù)缺少精細化測評，缺少適用的定價機制以及價格增長機制。事前把關(guān)不嚴，事中事后監(jiān)管不到位，筆者在深圳調(diào)研時，有的部門反映部分政府購買服務(wù)人員素質(zhì)堪憂，吃卡拿要、行賄受賄問題依然存在。對于服務(wù)性質(zhì)與承接主體選擇方式的匹配欠缺研究，對于合作形式的選擇也沒有一定的依據(jù)。評定的方式未進行深入研究，立項評審中購買方參與評審流于形式。專業(yè)的第三方面評估主體弱小，缺少專業(yè)的公益項目評估師。雖然中期評估很重要，但是由于財政資金管理不科學(xué)，即使項目中止，資金也不能改為他用，反而會影響下一年度的預(yù)算，因此評審大多能通過。此外，對于資金結(jié)余缺少規(guī)定；缺少關(guān)于集中采購和分散采購公共服務(wù)的規(guī)定。

三、對策建議

總體來說，上海政府向社會力量購買服務(wù)已經(jīng)儲備了大量的實踐、制度和理論資源，具備了進一步推進的條件，下一步的工作主要是將完善政策并付諸實施，真正落地。本文主要針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出如下政策建議：

（一）宣傳政策，統(tǒng)一理念，提升能力

1.廣泛宣傳新政策。不僅要對財務(wù)部門進行宣傳，還要對政府以及政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進行宣傳和培訓(xùn)，此外也要對社會進行宣傳，發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，必要的情況下還可以通過政府購買的方式，發(fā)揮中介組織的作用，進行政策的宣傳，營造政策實施的環(huán)境。

2.適時修正外包理念。要防止為了外包而外包、為了創(chuàng)新而創(chuàng)新、為了競爭而競爭的思想和做法，防止將政府購買公共服務(wù)變成政府主導(dǎo)、體現(xiàn)政府單方意志、自上而下的工作，還要防止向社會卸包袱和當(dāng)甩手掌柜的思想，也不能只看經(jīng)濟效益而忽視社會效益，外包不等于卸責(zé)，政府要承擔(dān)起決策、監(jiān)管和評估等的職責(zé)。要花更少的錢，整合更多的資源，辦更好的事，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

3.政府要成為精明的買主。要著力提升公務(wù)員社會治理和運營的能力，包括營銷能力、協(xié)商談判能力和合同的管理能力等，與社會力量共享資源。改革既有的錄用制度和方法，廣開渠道，招募合適的人才；通過培訓(xùn)挖掘潛在的人才；建立公務(wù)員能力需求識別機制，塑造學(xué)習(xí)型的組織文化，儲備人才資源。

（二）建立平臺，完善配套，健全機制

1.通過共享的平臺進行聯(lián)動。在大數(shù)據(jù)時代，政府應(yīng)該適應(yīng)智慧城市發(fā)展的要求，建立信息披露機制，逐步提高信息的公開透明度。要充分利用信息技術(shù)，建立虛擬或?qū)嶓w的信息平臺，促進資源共享，降低信息收集和處理的成本。

2.完善配套的制度。政府購買公共服務(wù)涉及政府職能和職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，需要在實踐探索的基礎(chǔ)上進行頂層設(shè)計，協(xié)同多方力量，因此從宏觀到微觀方面需要進行多方面的制度配套，包括職能轉(zhuǎn)移制度、官員的政績考核制度、社會工作人才的職業(yè)發(fā)展制度等。

當(dāng)前需要進一步從需求清單確定、項目審定、服務(wù)定價、信息公開、監(jiān)督評估和責(zé)任追究方面健全購買機制，要切實了解社會發(fā)展的需求，并提出可考量的需求標準，只有這樣，才能推進定價和監(jiān)督評估。另外，政府還應(yīng)在監(jiān)管和評估方面進一步加強研究，轉(zhuǎn)變工作模式。

（三）分步實施，政策引導(dǎo)，撬動資源

政府購買和社會治理不是一蹴而就的事情，要根據(jù)現(xiàn)有條件分步驟、分階段推進。要聯(lián)動推進政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革，簡政放權(quán)，設(shè)置現(xiàn)有主體的退出路線和時間表。初級階段主要是培育市場，培養(yǎng)政府官員的意識和能力，探索合作的方式方法；中間階段主要是健全和完善相應(yīng)的規(guī)范；最后主要是全面推進。

及時發(fā)布和宣傳政策，通過政策引導(dǎo)社會力量發(fā)展壯大，形成市場。承接主體不能局限于社會組織，應(yīng)允許企業(yè)參與到公共服務(wù)生產(chǎn)的競爭中來，承擔(dān)社會責(zé)任，并對其生產(chǎn)公共服務(wù)的行為進行稅收優(yōu)惠政策等方面的扶持和鼓勵。雖然在市場、社會發(fā)育不充分的情況下推行招投標制度有一定困難，但是可以按照依法操作、先易后難、由點到面、循序漸進逐步推開，促進政府和相關(guān)主體在學(xué)習(xí)中成長。在政府購買的初級階段，可以考慮選拔公益服務(wù)領(lǐng)軍人才，通過精英的作用引導(dǎo)社會力量發(fā)展。

通過政府購買，有效配置和使用資源，政府從養(yǎng)人變?yōu)轲B(yǎng)事，社會力量從伙計變?yōu)榛锇?。需要對社會組織的管理進行調(diào)整完善，發(fā)展壯大社會工作人才隊伍，同時加以規(guī)范，防止社會組織的牟利行為。在財政資金保障的同時，還要注意引導(dǎo)其他社會慈善基金以及民間資本提供公共服務(wù)，引導(dǎo)社會志愿力量的發(fā)展。