鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”實(shí)現(xiàn)路徑與技術(shù)創(chuàng)新
——基于武漢鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐的探討

馮 健 ， 鐘奕純

(1.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871;2.北京大學(xué) 城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518055)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”實(shí)現(xiàn)路徑與技術(shù)創(chuàng)新
——基于武漢鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐的探討

馮 健1， 鐘奕純2

(1.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871;2.北京大學(xué) 城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518055)

在我國(guó)的規(guī)劃體系中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃是空間規(guī)劃的核心，兩者同時(shí)管理城鄉(xiāng)用地，以實(shí)現(xiàn)土地資源的合理分配。兩規(guī)由于在管理體制、技術(shù)方法、審批實(shí)施等方面存在矛盾，使得城鄉(xiāng)用地管理效率低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的過(guò)渡地帶，用地矛盾尤為突出。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”對(duì)于調(diào)控城市邊緣區(qū)用地矛盾、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。首先從理論層面分析兩規(guī)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)編制實(shí)施中的技術(shù)性矛盾，包括規(guī)劃期限與規(guī)劃范圍、用地分類(lèi)與統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃用地規(guī)模與布局、空間管制分區(qū)與要求、規(guī)劃審批層級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)5個(gè)方面，并從管理體制、規(guī)劃思路、規(guī)劃重點(diǎn)和法律依據(jù)方面探討其矛盾產(chǎn)生的根源。進(jìn)而，基于武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐，從技術(shù)創(chuàng)新的角度系統(tǒng)總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的技術(shù)程式，旨在從相對(duì)微觀的層面進(jìn)一步詮釋“規(guī)土融合”理念的實(shí)踐操作模式。

規(guī)土融合；鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；武漢市

0 引言

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的編制管理分屬于城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)，導(dǎo)致兩者在管理體制、技術(shù)方法等方面出現(xiàn)許多矛盾，使得城市建設(shè)項(xiàng)目審批管理低效。實(shí)現(xiàn)“規(guī)土融合”是提高城市空間管理效率、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的切實(shí)需要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》也都對(duì)兩規(guī)協(xié)調(diào)提出了明確要求。在此背景下，上海、廣州、深圳、武漢、廈門(mén)等城市相繼開(kāi)展了“規(guī)土融合”的實(shí)踐探索。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已上升為我國(guó)的重大發(fā)展戰(zhàn)略。十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”，其中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”排在首位，十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求”。在此背景下，規(guī)劃也必須進(jìn)一步實(shí)施改革，打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)的格局，村鎮(zhèn)規(guī)劃在此過(guò)程中發(fā)揮著日益重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的過(guò)渡地帶，是城市擴(kuò)張對(duì)土地需求的主要來(lái)源，存在大量非建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地一方面要滿足落實(shí)耕地保護(hù)政策的要求，另一方面又要為城市發(fā)展提供開(kāi)發(fā)用地，用地矛盾極為突出。城鄉(xiāng)規(guī)劃的“重發(fā)展”理念與土地利用規(guī)劃的“重保護(hù)”理念之間的不協(xié)調(diào)是用地矛盾突出的最直接原因。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“規(guī)土融合”對(duì)于調(diào)控城市邊緣區(qū)用地矛盾、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

2008年開(kāi)始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將原來(lái)的城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃細(xì)化為“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”，村鎮(zhèn)規(guī)劃便包括了鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。而我國(guó)的土地利用規(guī)劃體系按照現(xiàn)行行政區(qū)劃體制劃分為5級(jí)：全國(guó)—省(自治區(qū)、直轄市)—地區(qū)(地級(jí)市)—縣(縣級(jí)市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。其中，位于第5級(jí)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃是最基層的規(guī)劃，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以下的村不再編制土地規(guī)劃。由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩規(guī)在規(guī)劃體系中所屬的級(jí)別可知，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“規(guī)土融合”，需要將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

現(xiàn)有的“規(guī)土融合”理論與實(shí)踐研究多在市級(jí)層面展開(kāi)，本研究針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)兩規(guī)之間的技術(shù)性矛盾，分析其矛盾產(chǎn)生的根源，基于武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“規(guī)土融合”的相關(guān)實(shí)踐，總結(jié)規(guī)土融合的技術(shù)要點(diǎn)與操作模式，以期為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)乃至市級(jí)的規(guī)土融合提供參考。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”研究進(jìn)展

1.1 理論研究進(jìn)展

自1996年全國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃編制起，學(xué)者們就開(kāi)始對(duì)市級(jí)層面的“規(guī)土融合”展開(kāi)了系統(tǒng)的研究，重點(diǎn)集中在兩規(guī)之間的矛盾以及“規(guī)土融合”的途徑等方面。在制度層面，主要從兩規(guī)的管理體制、規(guī)劃體系、法律保障等方面分析兩者的矛盾，在技術(shù)層面，主要從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類(lèi)、空間管制等方面展開(kāi)研究[1-5]。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“規(guī)土融合”研究較少，主要分為4類(lèi)：(1)比較村鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的異同點(diǎn)，總結(jié)兩者的相似性與差異性，在此基礎(chǔ)上分析兩者之間的矛盾及矛盾產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出兩規(guī)銜接的基本途徑及建議。汪燕衍等首先分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)兩規(guī)的關(guān)聯(lián)性和矛盾因素，并探討了兩規(guī)矛盾所在的根源，最后提出了兩規(guī)協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)途徑[6]；梁湖清等分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)兩規(guī)的異同點(diǎn)，并總結(jié)村鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用矛盾及其原因，在此基礎(chǔ)上提出了兩者合理協(xié)調(diào)的主要途徑[7]。(2)結(jié)合具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分析案例地區(qū)的兩規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的矛盾，針對(duì)特定地區(qū)提出兩規(guī)銜接的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題。武睿娟等以無(wú)錫市惠山區(qū)為例，從鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的角度來(lái)分析兩規(guī)銜接[8]；單媛等以寧夏回族自治區(qū)為例，從城市總體規(guī)劃的橫向體系和村鎮(zhèn)規(guī)劃的縱向體系研究村鎮(zhèn)規(guī)劃的“多規(guī)合一”[9]；張姍姍以江蘇省延陵鎮(zhèn)為例，分析其兩規(guī)實(shí)施現(xiàn)狀，并按照規(guī)劃編制程序，系統(tǒng)分析了兩規(guī)需要整合的內(nèi)容[10]。(3)重點(diǎn)分析規(guī)劃協(xié)調(diào)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，建立兩規(guī)統(tǒng)一的土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。張亞麗等對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)(GB/T 21010—2007)和鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB 50188—2007)中的土地分類(lèi)進(jìn)行對(duì)比分析，最終確定了統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分類(lèi)[11]。(4)對(duì)現(xiàn)有村鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，從定量評(píng)價(jià)結(jié)果中找出問(wèn)題癥結(jié)，進(jìn)而提出兩者協(xié)調(diào)的途徑。主要有協(xié)調(diào)發(fā)展度模型和問(wèn)卷調(diào)查兩種方式。張亞麗等采用層次分析法、特爾菲法和關(guān)聯(lián)分析法，在進(jìn)行兩規(guī)單項(xiàng)實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建兩規(guī)協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型[12]；田華文以河南省商城縣雙椿鋪鎮(zhèn)為例，通過(guò)兩規(guī)實(shí)施和協(xié)調(diào)度評(píng)價(jià)模型計(jì)算該鎮(zhèn)兩規(guī)的協(xié)調(diào)水平，得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指數(shù)低影響兩規(guī)協(xié)調(diào)水平的結(jié)論，在此基礎(chǔ)上提出兩規(guī)協(xié)調(diào)的建議與對(duì)策[13]；牛志明等以阜康市滋泥泉子鎮(zhèn)為例，對(duì)農(nóng)民、政府以及土地規(guī)劃方面的專家學(xué)者發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，依據(jù)問(wèn)卷分析結(jié)果評(píng)價(jià)研究區(qū)兩規(guī)的協(xié)調(diào)程度，最后，對(duì)研究區(qū)的兩規(guī)協(xié)調(diào)提出針對(duì)性的對(duì)策與建議[14]。

1.2 實(shí)踐進(jìn)展

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)土融合實(shí)踐方面，湖州、上海和成都均進(jìn)行過(guò)嘗試。湖州于1997—1998年全面開(kāi)展了全市123個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的同步編制工作。成立了兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)小組，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃編制土地利用總體規(guī)劃，將土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃[15]。通過(guò)規(guī)劃前期的基礎(chǔ)資料共享，規(guī)劃中期的兩規(guī)互相參照調(diào)整，規(guī)劃后期的“二圖合一”工作協(xié)調(diào)兩規(guī)關(guān)系，以達(dá)到區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。上海雖未直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)劃重點(diǎn)進(jìn)行“兩規(guī)合一”的編制，但在市一級(jí)“兩規(guī)合一”的大背景下，對(duì)新市鎮(zhèn)規(guī)劃的編制產(chǎn)生了重要影響，使其在一定程度上也實(shí)現(xiàn)了規(guī)土融合。通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的層層分解對(duì)新市鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行了控制，并將土規(guī)中的基本農(nóng)田控制線轉(zhuǎn)化為城規(guī)中的城市增長(zhǎng)邊界，使城市發(fā)展空間得到限定，遏制城市外延式擴(kuò)張的趨勢(shì)。且在城規(guī)中劃定集中建設(shè)區(qū)，在此基礎(chǔ)上落實(shí)土地管理指標(biāo)。通過(guò)將城規(guī)對(duì)“城—鎮(zhèn)區(qū)”的研究重點(diǎn)與土規(guī)對(duì)“鄉(xiāng)—農(nóng)村”的研究重點(diǎn)相結(jié)合，將兩規(guī)取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[16]。成都在既有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以“兩規(guī)合一”為主導(dǎo)，開(kāi)展綜合規(guī)劃編制工作，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為核心，搭建“一張圖”管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)籌管理[17]。重點(diǎn)統(tǒng)一兩規(guī)的規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類(lèi)及空間管制，重點(diǎn)銜接鎮(zhèn)域綜合現(xiàn)狀、鎮(zhèn)域總體規(guī)劃布局、鎮(zhèn)域空間管制和鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)布局，形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)平臺(tái)，國(guó)土、規(guī)劃部門(mén)分別再充實(shí)兩類(lèi)規(guī)劃本身的工作內(nèi)容，最后實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的集成。通過(guò)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，力圖解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展與土地利用之間的矛盾，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o序蔓延，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

總體而言，國(guó)內(nèi)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行規(guī)土融合的嘗試以及對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)較少。為數(shù)不多的幾個(gè)城市所進(jìn)行的規(guī)土融合嘗試中，湖州市的“二圖合一”只是圖層的簡(jiǎn)單疊加，未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的規(guī)土融合；上海的新市鎮(zhèn)規(guī)劃只是在市域兩規(guī)合一的影響下實(shí)現(xiàn)了某些方面的合一，而非專門(mén)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃進(jìn)行全面的規(guī)土融合；成都市的兩規(guī)在行政管理上仍分屬兩個(gè)不同部門(mén)，在規(guī)劃實(shí)施管理上的融合仍有較大提升空間。

2 技術(shù)矛盾及其根源

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)土融合的技術(shù)矛盾

2.1.1 規(guī)劃期限與規(guī)劃范圍。在規(guī)劃期限方面，土規(guī)期限一般為10～15年，村鎮(zhèn)規(guī)劃期限一般為20年。土規(guī)期限一般短于村鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)行到中后期時(shí)，兩規(guī)組織修編的節(jié)奏對(duì)不上。在規(guī)劃范圍方面，土規(guī)是全域性的，規(guī)劃范圍為行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，而村鎮(zhèn)規(guī)劃是局域性的，核心是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類(lèi)用地。從這一意義上看，兩者存在著局部與整體的關(guān)系[18]。兩者在規(guī)劃時(shí)間和空間上的錯(cuò)位難以及時(shí)管控建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致周邊耕地乃至基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)常被蠶食。

2.1.2 基礎(chǔ)資料與用地分類(lèi)。在基礎(chǔ)資料方面。首先，兩者規(guī)劃底圖不一致，土規(guī)采用每年更新的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，而村鎮(zhèn)規(guī)劃采用城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)提供的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)誤差較大且更新不及時(shí)[19]。其次，村鎮(zhèn)規(guī)劃中人口預(yù)測(cè)包括常住人口、通勤人口和流動(dòng)人口，而土規(guī)中不包括流動(dòng)人口。導(dǎo)致兩規(guī)預(yù)測(cè)人口數(shù)不一致，使最終確定的總用地面積和控制性人均指標(biāo)均難以銜接[6]。在用地分類(lèi)方面，兩規(guī)在綠地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地和水域等地類(lèi)的界定上存在差異。地類(lèi)劃分不同便會(huì)導(dǎo)致用地空間難以一致[20]。當(dāng)不一致情況出現(xiàn)時(shí)，便需要兩個(gè)規(guī)劃反復(fù)地對(duì)比核實(shí)后調(diào)整規(guī)劃，導(dǎo)致行政效率低下。

2.1.3 規(guī)劃用地規(guī)模與布局。兩規(guī)的用地規(guī)劃矛盾最突出的是建設(shè)用地，表現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)模的確定方面存在差異，在土規(guī)中，建設(shè)用地規(guī)模是根據(jù)上位規(guī)劃的建設(shè)用地、耕地、基本農(nóng)田指標(biāo)等要求，自上而下落實(shí)和分解建設(shè)用地指標(biāo)，并根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。在村鎮(zhèn)規(guī)劃中，建設(shè)用地規(guī)模的確定是在綜合村鎮(zhèn)發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，先預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的人口規(guī)模，再根據(jù)城鎮(zhèn)和村莊人均建設(shè)用地指標(biāo)，并按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。兩規(guī)編制依據(jù)、測(cè)算方法和統(tǒng)計(jì)口徑的不同使兩規(guī)在建設(shè)用地規(guī)?？刂坪涂臻g布局方面未能有效銜接[8]。

2.1.4 空間管制分區(qū)與要求。2006年的第三輪土規(guī)開(kāi)始引入空間管制模式，但其空間管制的分區(qū)與要求都與城規(guī)有一定差異。首先，分區(qū)依據(jù)不同，土規(guī)主要依據(jù)上級(jí)規(guī)劃土地用途區(qū)與建設(shè)用地空間管制的要求，而村鎮(zhèn)規(guī)劃主要是基于城鄉(xiāng)生態(tài)安全的角度，綜合考慮自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及工程技術(shù)條件等因素。其次，分區(qū)范圍不同，兩規(guī)的限建區(qū)同名不同范圍，允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)范圍也不完全吻合，土規(guī)的范圍要大于城規(guī)。最后，分區(qū)管制要求不同，兩規(guī)對(duì)建設(shè)用地管制分區(qū)的強(qiáng)制性要求都不明確。而城規(guī)除了控制土規(guī)保護(hù)的生態(tài)用地外，還控制風(fēng)景旅游區(qū)的核心區(qū)用地等。而且，土規(guī)將禁止建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)作為強(qiáng)制性內(nèi)容，而城規(guī)中未明確規(guī)定。

2.1.5 規(guī)劃審批層級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市政府審批，而村鎮(zhèn)規(guī)劃中，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣人民政府報(bào)上一級(jí)人民政府審批，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上一級(jí)人民政府審批(區(qū)、縣、縣級(jí)市)[21]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土規(guī)的審批級(jí)別相對(duì)較高，其審批要求也更嚴(yán)格。而村鎮(zhèn)規(guī)劃只需由區(qū)縣政府審批，地方政府迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，甚至在土地財(cái)政的驅(qū)使下，在審批村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)往往對(duì)控制建設(shè)用地規(guī)模管控不嚴(yán)，導(dǎo)致未到規(guī)劃期末就已將建設(shè)用地指標(biāo)用完的情況出現(xiàn)。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”的矛盾根源

在管理體制上，兩規(guī)分屬于平級(jí)的不同部門(mén)管理，在規(guī)劃思路上，兩者分別為“以需定供”與“以供定需”，在規(guī)劃重點(diǎn)上，兩者分別為“重布局輕指標(biāo)”與“重指標(biāo)輕布局”，在法律依據(jù)上，兩者分別為《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(圖1)。這些差異的綜合作用便導(dǎo)致兩規(guī)技術(shù)性矛盾的產(chǎn)生。

2.2.1 管理體制：“建設(shè)部門(mén)”與“國(guó)土部門(mén)”。我國(guó)實(shí)行條塊并行的行政管理體制，各部門(mén)之間權(quán)力分割，且缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。城規(guī)與土規(guī)的編制和管理分別由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)主管，分屬于兩個(gè)在行政上同級(jí)的單位，行政體系平行且各自獨(dú)立，導(dǎo)致兩者的編制思路和處理方法均有所差異。此外，編制機(jī)構(gòu)彼此之間也缺乏有效溝通。這就使得兩規(guī)編制自成體系，內(nèi)容相互交叉、事權(quán)劃分不清甚至彼此沖突，進(jìn)而使得規(guī)劃成果的銜接和實(shí)施困難，規(guī)劃審批和項(xiàng)目落地也存在問(wèn)題[6]。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“規(guī)土融合”主要矛盾與矛盾根源Fig.1 The main contradictions and its roots of “two plans integration” in township level

2.2.2 規(guī)劃思路：“以需定供”與“以供定需”。村鎮(zhèn)規(guī)劃是“以需定供”的規(guī)劃思路，即在分析村鎮(zhèn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文等發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律[18]，提出村鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)模等目標(biāo)，統(tǒng)一安排村鎮(zhèn)發(fā)展用地。主要通過(guò)預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、再按國(guó)家人均建設(shè)用地面積指標(biāo)估算城市用地規(guī)模和設(shè)施水平[22]確定規(guī)劃目標(biāo)，以滿足預(yù)測(cè)人口的需求。重點(diǎn)在于從需求出發(fā)，著眼于發(fā)展。而土地利用總體規(guī)劃是“以供定需”的規(guī)劃思路，即根據(jù)上級(jí)層層下達(dá)、逐級(jí)分解的指標(biāo)，將控制指標(biāo)落實(shí)到位[23]。其規(guī)劃目標(biāo)的確定主要是圍繞政府下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)和空間配置。重點(diǎn)在于從供給出發(fā)，著眼于保護(hù)。兩者指導(dǎo)思想相逆導(dǎo)致兩者的交叉重疊部分較易出現(xiàn)供需矛盾，尤其是建設(shè)用地的規(guī)模和布局成為了兩者矛盾的凸顯之處。

2.2.3 規(guī)劃重點(diǎn)：“重布局輕指標(biāo)”與“重指標(biāo)輕布局”。村鎮(zhèn)規(guī)劃重布局輕指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)土地空間布局與使用指引，規(guī)劃重點(diǎn)在于對(duì)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行用地規(guī)劃布局，建設(shè)用地的拓展與布局是核心。然而，地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，驅(qū)使其通過(guò)調(diào)整用地性質(zhì)和擴(kuò)大用地規(guī)模等方式不斷增加經(jīng)營(yíng)性用地規(guī)模，導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，侵占生態(tài)綠地[24]，突破了土規(guī)中的控制指標(biāo)。而土規(guī)重指標(biāo)輕布局，強(qiáng)調(diào)落實(shí)“保護(hù)耕地和基本農(nóng)田”的基本國(guó)策，規(guī)劃重點(diǎn)是落實(shí)基本農(nóng)田和建設(shè)用地的控制指標(biāo)[25]，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，注重保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地。然而，在具體操作過(guò)程中，往往又只注重指標(biāo)規(guī)模的完成，對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)只重量不重質(zhì)，未鎖定基本農(nóng)田的布局，就導(dǎo)致“占了良田補(bǔ)劣田”的情況出現(xiàn)，更有甚者將荒山劃成了基本農(nóng)田，與基本農(nóng)田的內(nèi)涵和初衷相悖。因此，兩規(guī)的不融合導(dǎo)致城鄉(xiāng)用地在空間協(xié)調(diào)和指標(biāo)分配上脫節(jié)，難以較好地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，進(jìn)一步導(dǎo)致兩者的空間管制分區(qū)不吻合等問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.2.4 法律依據(jù)：《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是專門(mén)針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的立法，其在保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施方面具有法律效應(yīng)，相較之下，《土地管理法》中只是設(shè)置了專門(mén)的章節(jié)對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行說(shuō)明，并非針對(duì)土規(guī)的專門(mén)立法。土規(guī)由于缺乏必要的法律法規(guī)作為支撐，其在實(shí)際操作中的宏觀控制和約束力便被大大削弱。只能對(duì)土地利用進(jìn)行宏觀控制性的規(guī)劃，但在如何保證規(guī)劃順利實(shí)施及如何懲戒違反土規(guī)行為方面尚不夠明確[14]。由于土規(guī)缺乏權(quán)威的立法保障，也就難以約束具有較高權(quán)威性的城鄉(xiāng)規(guī)劃，導(dǎo)致一些城鎮(zhèn)在編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃時(shí)大量占用耕地，不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)范圍，造成土地供應(yīng)總量失控，規(guī)劃指標(biāo)被提前用完[26]。此外，兩規(guī)所依據(jù)的法規(guī)體系分化，不但對(duì)兩規(guī)提出不同的審批要求，還會(huì)產(chǎn)生不同的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃便難以協(xié)調(diào)。

3 實(shí)現(xiàn)路徑與技術(shù)創(chuàng)新

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制背景

武漢市素有規(guī)劃和國(guó)土編制單位合署辦公的傳統(tǒng)，為規(guī)土融合奠定了有利的體制基礎(chǔ)。2010年，武漢市城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相繼獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，為了更好地層層落實(shí)兩個(gè)總體規(guī)劃的融合，武漢市便將鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃合一編制，統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃”[27]。此后，武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局組織召開(kāi)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制動(dòng)員大會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注“規(guī)土”的銜接問(wèn)題[21]。最終歷時(shí)3年完成了全市80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)了法定規(guī)劃的市域全覆蓋，為建立規(guī)土合一的“一張圖”管理平臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的主要任務(wù)可概括為“承上”和“啟下”兩個(gè)方面?！俺猩稀笔侵冈卩l(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)落實(shí)上層規(guī)劃的目標(biāo)和要求，主要包括：(1)分解、落實(shí)市、區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)；(2)確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)近遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)和農(nóng)村總?cè)丝谥笜?biāo)；(3)將城市、區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行空間定位；(4)分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)、村莊用地指標(biāo)，交通、水利等非農(nóng)用地指標(biāo)，基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)等?！皢⑾隆笔侵附y(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)域本身的各項(xiàng)發(fā)展，主要包括：(1)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；(2)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，并對(duì)各類(lèi)用地進(jìn)行總體布局；(3)村莊撤并、改造與布局；(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)服務(wù)設(shè)施布局；(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域交通、水電、水利等基礎(chǔ)設(shè)施布局；(6)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域土地利用各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及各類(lèi)土地利用用途分區(qū)的劃定。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制的核心思路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在實(shí)現(xiàn)“規(guī)土融合”的同時(shí)也注重與上位規(guī)劃的銜接，并組織公眾參與，保障規(guī)劃的可行性。其編制的核心思路如下：(1)相互借鑒，互為補(bǔ)充。借鑒城規(guī)空間布局的思想和土規(guī)指標(biāo)控制的理念，在土規(guī)給定的指標(biāo)范圍內(nèi)布局各類(lèi)用地，并將城規(guī)在城鎮(zhèn)地區(qū)的規(guī)劃重點(diǎn)與土規(guī)在農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃重點(diǎn)相互補(bǔ)充。(2)統(tǒng)一數(shù)據(jù)，相互協(xié)調(diào)。建立兩規(guī)統(tǒng)一的編制技術(shù)基礎(chǔ)，采用相同的數(shù)據(jù)收集途徑，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；實(shí)現(xiàn)兩規(guī)用地分類(lèi)的對(duì)接；并采用相同比例的底圖。(3)同編同調(diào)，循環(huán)銜接。兩規(guī)合一編制并同時(shí)調(diào)整，即在其中一個(gè)規(guī)劃需要調(diào)整規(guī)劃方案時(shí)也同時(shí)調(diào)整另一個(gè)規(guī)劃。在確定建設(shè)用地總指標(biāo)時(shí)，城規(guī)先將土規(guī)規(guī)定的總指標(biāo)分解下達(dá)給各村鎮(zhèn)，然后再反饋給土規(guī)，同時(shí)滿足兩規(guī)要求后再最終確定各村鎮(zhèn)規(guī)模。土規(guī)中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界也要根據(jù)城規(guī)確定的用地規(guī)劃布局來(lái)確定。

3.3 規(guī)土融合技術(shù)程式

3.3.1 編制流程與實(shí)現(xiàn)路徑。武漢市規(guī)土融合背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制流程包括工作準(zhǔn)備、基礎(chǔ)研究、確定規(guī)劃目標(biāo)、方案編制、公眾參與及報(bào)批實(shí)施5個(gè)階段。

(1)工作準(zhǔn)備階段。主要包括組織準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備兩方面。組織準(zhǔn)備又可分為領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制、組織編制機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，“規(guī)土融合”主要體現(xiàn)在規(guī)劃和國(guó)土合署辦公。技術(shù)準(zhǔn)備包括基礎(chǔ)資料調(diào)查、規(guī)劃基數(shù)確定、基礎(chǔ)圖件準(zhǔn)備，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的兩規(guī)合一編制過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享，建立起“一張圖”平臺(tái)。

(2)基礎(chǔ)研究階段。主要包括農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)查、基本農(nóng)田調(diào)查、土地整理潛力調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀分析。所有調(diào)查數(shù)據(jù)同樣在兩規(guī)中共享使用，保證規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一致性。

(3)確定規(guī)劃目標(biāo)。主要制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)滿足兩規(guī)的規(guī)劃要求，包括城規(guī)中的發(fā)展戰(zhàn)略與定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)以及土規(guī)中的土地利用規(guī)劃目標(biāo)。

(4)方案編制階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)劃方案既包含了城規(guī)中的鎮(zhèn)域體系規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，又包含了土規(guī)中的土地利用布局，而在鎮(zhèn)域空間管制方面則統(tǒng)一劃定空間管制區(qū)。

(5)公眾參與、報(bào)批實(shí)施階段。組織相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)、干部和群眾積極參與，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，最后報(bào)批規(guī)劃成果，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行公示。

3.3.2 技術(shù)要點(diǎn)與技術(shù)創(chuàng)新。在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，規(guī)土融合的技術(shù)要點(diǎn)可概括為：共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)、對(duì)接用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化鎮(zhèn)域鎮(zhèn)村體系、協(xié)調(diào)用地空間布局、統(tǒng)一空間管制分區(qū)(圖2)。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)土融合技術(shù)要點(diǎn)Fig.2 The technical key points of “two plans integration” in township level

(1)共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。① 共享現(xiàn)狀數(shù)據(jù)：根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制的需要，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用2005年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，并將經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、重要設(shè)施、地形圖、影像圖等信息都集成到一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)上，兩規(guī)均采用相同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件。② 共享規(guī)劃數(shù)據(jù)：首先，規(guī)劃期限的統(tǒng)一。此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限與第三輪土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃的期限一致，即2006—2020年。以2005年為規(guī)劃基期年，2009年為規(guī)劃參照年，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年。規(guī)劃期限的統(tǒng)一為兩規(guī)編制內(nèi)容的融合提供了對(duì)接基礎(chǔ)。其次，規(guī)劃范圍的統(tǒng)一。土規(guī)的規(guī)劃范圍要廣于城規(guī)，土規(guī)規(guī)劃范圍為行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有用地，而城規(guī)主要針對(duì)鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的用地進(jìn)行研究。此次編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，將規(guī)劃范圍統(tǒng)一延伸至全區(qū)域，便于指導(dǎo)全域范圍內(nèi)各村鎮(zhèn)的建設(shè)，也有利于兩規(guī)用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)。此外，相關(guān)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目信息均統(tǒng)一集成到共享數(shù)據(jù)平臺(tái)之中，兩規(guī)的項(xiàng)目組均可以通過(guò)該平臺(tái)查閱資料，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通。

(2)對(duì)接用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于上級(jí)部門(mén)的城規(guī)和土規(guī)仍然分屬兩個(gè)部門(mén)管理，規(guī)劃報(bào)批時(shí)需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃又劃分為城規(guī)和土規(guī)兩個(gè)規(guī)劃，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃“可分可合”的要求。為此，武漢市制定了《城鄉(xiāng)用地分類(lèi)與土地規(guī)劃分類(lèi)對(duì)接指南》和《武漢市城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)指南》，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃用地分類(lèi)的對(duì)接。土規(guī)的建設(shè)用地在鎮(zhèn)區(qū)不細(xì)分，但城規(guī)的建設(shè)用地在鎮(zhèn)區(qū)按照《武漢市城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)指南》進(jìn)行分類(lèi)[27]。在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，兩規(guī)用地分類(lèi)對(duì)接重點(diǎn)關(guān)注的幾類(lèi)用地包括：① 土規(guī)中的“其他獨(dú)立建設(shè)用地”按具體的用地性質(zhì)納入城規(guī)中的具體類(lèi)別之中；② 土規(guī)中的水庫(kù)水面與城規(guī)中的水域用地對(duì)接；③ 土規(guī)中的水工建筑用地與城規(guī)中的工程設(shè)施用地對(duì)接[21](圖3)。

(3)優(yōu)化鎮(zhèn)域鎮(zhèn)村體系。在傳統(tǒng)的區(qū)域城鎮(zhèn)體系構(gòu)建中，城規(guī)集中關(guān)注規(guī)劃區(qū)，而土規(guī)廣泛關(guān)注行政區(qū)內(nèi)全部區(qū)域，其關(guān)注重點(diǎn)的不同在規(guī)土融合過(guò)程中便產(chǎn)生了矛盾。在規(guī)土融合的背景下，武漢市構(gòu)造了市域范圍內(nèi)三級(jí)七層次的城鄉(xiāng)中心體系結(jié)構(gòu)，即“城(主城、新城)—鎮(zhèn)(中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn))—村(重點(diǎn)中心村、中心村、基層村)”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制過(guò)程中，根據(jù)全市的聚落體系結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展差異提出了多鎮(zhèn)一體型、強(qiáng)鎮(zhèn)域弱鎮(zhèn)區(qū)型和強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)弱鎮(zhèn)域型3種鎮(zhèn)村體系主導(dǎo)發(fā)展模式[28]。各類(lèi)型的典型區(qū)及特征為(表1)：① 漢南區(qū)屬于武漢市遠(yuǎn)城區(qū)，是在原有的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，大部分土地已收歸國(guó)有，且人口大多為移民，對(duì)當(dāng)?shù)氐臍w屬感不強(qiáng)，遷村并點(diǎn)較易開(kāi)展。規(guī)劃提出構(gòu)建“中心城—中心鎮(zhèn)—中心社區(qū)”三級(jí)鎮(zhèn)村體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃過(guò)程中，打破常規(guī)以區(qū)為單位，將區(qū)內(nèi)的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃同時(shí)進(jìn)行編制，消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的壁壘。② 江夏區(qū)鄭店街屬于靠近主城邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其行政中心與經(jīng)濟(jì)中心偏離，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)局部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r超前，逐漸弱化了其與鎮(zhèn)區(qū)之間的聯(lián)系。比如，江夏區(qū)鄭店街的黃金工業(yè)園位于鎮(zhèn)域北部，緊鄰紙坊街的黃家湖地區(qū)，在功能上實(shí)現(xiàn)了與黃家湖地區(qū)的一體化發(fā)展，與鄭店街鎮(zhèn)區(qū)聯(lián)系較少。因此，規(guī)劃提出構(gòu)建“鎮(zhèn)區(qū)(含園區(qū))—農(nóng)村新社區(qū)—農(nóng)村集聚區(qū)—農(nóng)村居民點(diǎn)”的四級(jí)鎮(zhèn)村體系，鎮(zhèn)村體系中的各項(xiàng)功能平行設(shè)置，鎮(zhèn)域的綜合職能由各級(jí)別共同承擔(dān)。③ 黃陂區(qū)蔡家榨街屬于城市外圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政中心與經(jīng)濟(jì)中心重合，鎮(zhèn)域的發(fā)展圍繞鎮(zhèn)區(qū)展開(kāi)。規(guī)劃提出構(gòu)建“鎮(zhèn)區(qū)—重點(diǎn)中心村—中心村—基層村”的四級(jí)鎮(zhèn)村體系，等級(jí)化趨勢(shì)明顯，突出鎮(zhèn)區(qū)和重點(diǎn)中心村在鎮(zhèn)村體系中的服務(wù)功能，促進(jìn)中心村的發(fā)展，并適當(dāng)減少基層村的數(shù)量。

圖3 兩規(guī)用地分類(lèi)銜接Fig.3 The interlink of land use classification of “two plans integration”

(4)協(xié)調(diào)用地空間布局。在用地空間布局方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要落實(shí)兩方面內(nèi)容：一是城規(guī)中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，二是土規(guī)中對(duì)基本農(nóng)田、生態(tài)用地等的保護(hù)指標(biāo)。其具體做法為：① 耕地和基本農(nóng)田。主要達(dá)到保護(hù)耕地、落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)和推進(jìn)高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)的目的。例如，鄭店街規(guī)劃基期的耕地占土地總面積的41.83%，其規(guī)劃措施是：首先，限定規(guī)劃期內(nèi)的新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)，并通過(guò)土地整理復(fù)墾或易地補(bǔ)充的方式保證耕地保有量。其次，對(duì)于基本農(nóng)田不但確保其數(shù)量，還提升其質(zhì)量。對(duì)于優(yōu)質(zhì)耕地等繼續(xù)作為基本農(nóng)田，對(duì)于土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)新增的優(yōu)質(zhì)耕地也調(diào)整為基本農(nóng)田，對(duì)于質(zhì)量較差的基本農(nóng)田予以調(diào)出。還有，推進(jìn)高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)，完善其農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和灌溉體系等。而蔡家榨街規(guī)劃基期的耕地占土地總面積的60.53%，這方面的規(guī)劃目標(biāo)較易達(dá)到。② 城鎮(zhèn)工礦用地。主要目標(biāo)是促進(jìn)城鎮(zhèn)集中集約式發(fā)展。首先，限定城鎮(zhèn)用地面積和人均城鎮(zhèn)用地面積。其次，控制采礦用地規(guī)模，整治零星分散的采礦用地。再者，調(diào)整獨(dú)立建設(shè)用地布局，引導(dǎo)其向城鎮(zhèn)集中。例如，鄭店街的人均城鎮(zhèn)用地由2005年的230 m2降為2020年的165 m2，采礦用地減少56.7%，獨(dú)立建設(shè)用地減少18.8%。蔡家榨街提出采礦用地由2005年的0.49 hm2降低為2020年的0 hm2、獨(dú)立建設(shè)用地減少10%的目標(biāo)。③ 農(nóng)村居民點(diǎn)用地。武漢鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃將農(nóng)村居民點(diǎn)劃分為新建型、控制型和復(fù)墾型，對(duì)3種類(lèi)型的村莊采取差異化的的用地布局模式。新建型是需要進(jìn)行村改居或集中還建的村莊；控制型是可以保留但在規(guī)劃期內(nèi)用地不得擴(kuò)大的村莊；復(fù)墾型是規(guī)劃期內(nèi)拆遷并復(fù)墾為農(nóng)用地的村莊。例如，鄭店街劃定的新建型、控制型和復(fù)墾型村莊個(gè)數(shù)分別為42，101，127個(gè)，蔡家榨街分別為27，66，151個(gè)。④ 交通水利設(shè)施用地。在交通用地方面，在保障較高級(jí)別區(qū)域性交通用地需求的同時(shí)，也加強(qiáng)區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)的公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在水利設(shè)施用地方面，保護(hù)湖泊水庫(kù)，加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。⑤ 其他建設(shè)用地。保障風(fēng)景名勝區(qū)以及軍事用地等特殊用地的需求，同時(shí)也對(duì)廢棄、閑置的用地進(jìn)行復(fù)墾整理。⑥ 土地整治安排。土地整治的主要目標(biāo)是增加耕地。首先，通過(guò)農(nóng)用地整理提高耕地質(zhì)量，提高有效耕地面積。其次，通過(guò)廢棄礦山的恢復(fù)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的整合實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的復(fù)墾，在此基礎(chǔ)上可開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。最后，對(duì)荒草地等宜耕土地適度開(kāi)發(fā)為耕地，作為后備土地資源。例如，鄭店街劃定了4個(gè)農(nóng)用地整理項(xiàng)目、16個(gè)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目和23個(gè)自然保留地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，蔡家榨街劃定了2個(gè)農(nóng)用地整理項(xiàng)目、2個(gè)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目和22個(gè)自然保留地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以達(dá)到增加耕地的目的。

表1 3種鎮(zhèn)村體系主導(dǎo)發(fā)展模式Tab.1 The three kinds of dominant development patterns about township and village system

(5)統(tǒng)一空間管制分區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃將城規(guī)中的“五線四區(qū)”與土規(guī)中的“三界四區(qū)”相結(jié)合，提出“三線四區(qū)”的概念[29]，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和生態(tài)保護(hù)底線，形成允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)4個(gè)管制區(qū)域(圖4，表2)。具體包括：① 允許建設(shè)區(qū)位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地選址布局的區(qū)域，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，重點(diǎn)保障鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)用地。對(duì)于允許建設(shè)區(qū)，可以劃分為城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)、村莊允許建設(shè)區(qū)、獨(dú)立工礦允許建設(shè)區(qū)。例如，鄭店街的允許建設(shè)區(qū)主要包括鎮(zhèn)區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新建型及控制型村灣、獨(dú)立建設(shè)用地。蔡家榨街主要包括鎮(zhèn)區(qū)、新建型村灣及工礦企業(yè)用地。② 有條件建設(shè)區(qū)是位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界外、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的區(qū)域，是未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展可能拓展的區(qū)域，主要協(xié)調(diào)控制指標(biāo)與空間布局的矛盾，在保證用地指標(biāo)達(dá)標(biāo)的前提下增強(qiáng)用地空間布局的彈性，控制城、鎮(zhèn)、村的外延擴(kuò)展。啟用有條件建設(shè)區(qū)的前提是區(qū)域內(nèi)的允許建設(shè)區(qū)用地已達(dá)80%以上。例如，鄭店街和蔡家榨街均滿足這一前提條件，在核減相應(yīng)允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上啟用有條件建設(shè)區(qū)。③ 限制建設(shè)區(qū)是行政區(qū)范圍內(nèi)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外除禁止建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域，主要落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。除規(guī)定的特殊情形外禁止進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于規(guī)定范圍內(nèi)允許建設(shè)的項(xiàng)目也限制其建筑高度、建筑面積。例如，鄭店街的限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的一般耕地占51.5%，基本農(nóng)田占45.8%，其余用地為規(guī)劃期內(nèi)實(shí)行復(fù)墾的耕地，占2.7%，該區(qū)占全街土地總面積的43.4%。蔡家榨街作為典型的農(nóng)業(yè)區(qū)，其限制建設(shè)區(qū)面積占全街土地總面積的比例更是高達(dá)84.4%。④ 禁止建設(shè)區(qū)是位于生態(tài)保護(hù)底線內(nèi)的區(qū)域，主要滿足保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源等需要，禁止與主導(dǎo)功能不符的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。并按照土地主導(dǎo)用途及保護(hù)控制的程度劃分為禁止建設(shè)一區(qū)和二區(qū)，一區(qū)主要是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，二區(qū)主要是維護(hù)生態(tài)安全格局，一區(qū)的保護(hù)控制程度嚴(yán)于二區(qū)。例如，鄭店街的禁止建設(shè)一區(qū)主要控制湖泊、水庫(kù)和水體，二區(qū)主要控制綠化帶。蔡家榨街的禁止建設(shè)一區(qū)主要控制水庫(kù)和湖泊，二區(qū)主要控制水庫(kù)、湖泊周邊的保護(hù)帶及山林保護(hù)區(qū),且都對(duì)禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的控制要素限定了相應(yīng)的控制寬度和控制面積。

圖4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃空間管制“三線四區(qū)”劃分Fig.4 The “three lines and four regions” of spacial control in township master plan 表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃空間管制分區(qū) Tab.2 The zoning of spacial control in township master plan

管制區(qū)主要任務(wù)區(qū)域范圍案例區(qū)鄭店街蔡家榨街允許建設(shè)區(qū)落實(shí)用地指標(biāo),保障城鄉(xiāng)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi),是城鄉(xiāng)建設(shè)用地選址布局的區(qū)域包括鎮(zhèn)區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新建及控制型村灣、獨(dú)立建設(shè)用地包括鎮(zhèn)區(qū)、新建型村灣及工礦企業(yè)用地有條件建設(shè)區(qū)協(xié)調(diào)控制指標(biāo)與空間布局的矛盾,增強(qiáng)建設(shè)用地空間布局的彈性城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界外、擴(kuò)展邊界內(nèi),是未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展可能拓展的區(qū)域允許建設(shè)區(qū)用地已達(dá)80%以上,在核減其用地規(guī)模的基礎(chǔ)上啟用有條件建設(shè)區(qū)允許建設(shè)區(qū)用地已達(dá)80%以上,在核減其用地規(guī)模的基礎(chǔ)上啟用有條件建設(shè)區(qū)限制建設(shè)區(qū)落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù),保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行政區(qū)范圍內(nèi)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外,除禁止建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域占全街土地總面積的43.4%,其中,一般耕地占51.5%,基本農(nóng)田占45.8%,復(fù)墾耕地占2.7%典型的農(nóng)業(yè)區(qū),其限制建設(shè)區(qū)面積占全街土地總面積的比例高達(dá)84.4%禁止建設(shè)區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源等生態(tài)保護(hù)底線內(nèi)的區(qū)域一區(qū)主要控制湖泊、水庫(kù)和水體,二區(qū)主要控制綠化帶一區(qū)主要控制水庫(kù)和湖泊,二區(qū)主要控制一區(qū)周邊的保護(hù)帶及山林保護(hù)區(qū)

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

通過(guò)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)土融合的技術(shù)性矛盾及其根源，村鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的管理體制、規(guī)劃思路、規(guī)劃重點(diǎn)及法律依據(jù)的差異導(dǎo)致兩規(guī)矛盾出現(xiàn)，在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，規(guī)土融合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的研究與實(shí)踐中面臨許多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。武漢市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃從共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)、對(duì)接用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化鎮(zhèn)域鎮(zhèn)村體系、協(xié)調(diào)用地空間布局、統(tǒng)一空間管制分區(qū)等方面做出了嘗試，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)土融合的目的，為國(guó)內(nèi)其他城市的規(guī)土融合提供了借鑒和參考。

武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)土融合的實(shí)現(xiàn)得益于以下幾個(gè)方面的努力：首先，在行政體制上，武漢市規(guī)土部門(mén)的合并為規(guī)土融合的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)；其次，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，武漢市所建立的“一張圖”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，為規(guī)土融合的實(shí)現(xiàn)提供了支撐；最后，在規(guī)劃管理方面，兩規(guī)同編同調(diào)，用地審批同查兩規(guī)，為規(guī)土融合的實(shí)現(xiàn)提供了保障。盡管武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)土融合取得了較好的成效，但在規(guī)劃編制及實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題。首先，由于上級(jí)管理部門(mén)仍然隸屬于國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理兩大部門(mén)，為了滿足審批要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃就需要達(dá)到可分可合的要求。然而，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中分離出來(lái)的鎮(zhèn)域總體規(guī)劃不是嚴(yán)格意義上的“鎮(zhèn)總體規(guī)劃”，其規(guī)劃審批缺乏依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)劃審批受阻。其次，在具體項(xiàng)目的用地審批方面，土規(guī)可直接指導(dǎo)用地審批，而城規(guī)只能從宏觀上把握用地發(fā)展方向，具體用地審批需要由控規(guī)來(lái)指導(dǎo)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中局部地區(qū)多次出現(xiàn)變更用地性質(zhì)的請(qǐng)求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃在鎮(zhèn)區(qū)需要進(jìn)一步深化編制控制性詳細(xì)規(guī)劃才能更好地指導(dǎo)用地審批。

4.2 討論

規(guī)劃編制與規(guī)劃管理和規(guī)劃實(shí)施均密不可分，解決兩規(guī)的技術(shù)矛盾只是實(shí)現(xiàn)規(guī)土融合基礎(chǔ)性的第一步，從管理機(jī)制層面協(xié)調(diào)兩規(guī)矛盾才是問(wèn)題的核心，需要從國(guó)家層面整合各系統(tǒng)要素，制定一個(gè)綱領(lǐng)性的空間體系規(guī)劃，指導(dǎo)各部門(mén)規(guī)劃的編制實(shí)施。而各部門(mén)規(guī)劃融合的落實(shí)最終要通過(guò)法律法規(guī)的約束與規(guī)范才能得到保障，這在理論和實(shí)踐層面均需進(jìn)一步的研究和探索。

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Technical Innovation of the “Two Plans Integration” in Township Level: A Case Study of Township Master Plan in Wuhan

Feng Jian1, Zhong Yichun2

(1.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences，PekingUniversity，Beijing100871，China; 2.SchoolofUrbanPlanningandDesign，PekingUniversity，Shenzhen518055，China)

Urban-rural planning and land use planning both are the core of space planning system in China which manage the urban and rural land in order to prompt the rational distribution of land resources. However, these two plans have contradictions in the aspect of management system, technical methods, and implementation, resulting in the inefficient management of urban and rural land. As township is the transition zone between urban and rural areas, its land conflicts are prominent. For dealing with the contradiction of land use in urban fringe and achieving the urban-rural integrate development, the “two plans integration” in township level is significant important. Firstly, this paper analyzes the technical contradictions of the two plans in the implementation of the township level, including planning period and scope, land classification and statistical caliber, construction land scale and layout, spatial control zoning and requirements, and planning approval level and standard. And then explores the root causes of its contradictions from the aspect of management system, planning ideas, planning priorities and the basis of the law. On the basis of this, this paper also introduces the practice of “two plans integration” in township level in Wuhan, summarizes the experiences and deficiencies of the township master plan in order to clarify the basic points of the “two plans integration” in township level.

two plans integration; township master plan; urban-rural planning; land use planning; Wuhan City

2016-10-18；

2016-11-05

國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題(2014BAL01B02)

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0161-08