我國城鎮(zhèn)化進程中的貧困及治理研究綜述

【摘要】城鎮(zhèn)化具有豐富的內涵，其中人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化與貧困或減貧具有密切的關系。結合我國人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化情況，從農村勞動力轉移減貧、農民工貧困及治理、失地農民貧困及治理等方面對我國城鎮(zhèn)化減貧治理對已有研究成果進行了梳理和綜述。對已有研究成果進行簡要評述的基礎上，提出進一步深化城鎮(zhèn)化減貧治理研究的主要內容。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化；農民工；失地農民；貧困治理

一、引言

城鎮(zhèn)化是伴隨社會發(fā)展，人口逐步由農村向城市轉移定居以及城市地理空間不斷擴展的過程。城鎮(zhèn)化內涵豐富，包含了人口城鎮(zhèn)化、經濟城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化。我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展起于改革開放之后。改革開放之后，農村經濟快速發(fā)展，農村富余勞動力大規(guī)模轉移到城鎮(zhèn)非農就業(yè)，推動了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。20世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化率每年提高超過1個百分點，2015年底已達到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口在2012年已超過農村居住人口。城鄉(xiāng)二元結構下，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出人口城鎮(zhèn)化滯后與工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化滯后與土地城鎮(zhèn)化、戶籍城鎮(zhèn)化滯后與人口城鎮(zhèn)化的獨特現(xiàn)象。[1]從城鎮(zhèn)化減貧來看，一方面貧困農民通過進城務工經商，在人口城鎮(zhèn)化過程中獲得了收入增加和生活水平改善。另一方面，城鄉(xiāng)二元結構下，土地城鎮(zhèn)化加快，產生了農民工相對貧困，失地農民貧困等新的貧困問題和貧困群體。本論文從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化兩個層面來綜述國內關于城鎮(zhèn)化與減貧的相關研究，以期把握城鎮(zhèn)化與減貧的研究狀況。

二、人口城鎮(zhèn)化對農村減貧的影響

農村勞動力向城市轉移或流動是二元結構性的轉型國家經濟經濟增長的重要現(xiàn)象。改革開放后，特別是20世紀90年代以來逐漸形成的大規(guī)模農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移無疑是我國人口城鎮(zhèn)化的基本內容。關于人口城鎮(zhèn)化對農村貧困的影響既有積極的影響也有消極的影響。

（一）人口城鎮(zhèn)化對農村減貧積極影響

多數(shù)研究認為，農村勞動力轉移對貧困農戶和貧困村社區(qū)產生了積極影響。在農戶層面，農村勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移有效緩解輸出地農村人地矛盾，勞動力轉移提高農民人力資本水平，轉移勞動力非農收入較快增長極大緩解農村“生存貧困”，絕對貧困人口大規(guī)模減少，外出打工已經成為農村緩解貧困的主要途徑 [2][3][4][5]；在農村社區(qū)層面，外出農民工匯款回家提高了貧困村社區(qū)農民的消費水平，增強了貧困地區(qū)農村購買力，促進了貧困地區(qū)二、三產業(yè)發(fā)展，而農民工回流創(chuàng)業(yè)對推動欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展具有積極作用 [6][3][7][4]。農村勞動力轉移總體上改善了貧困地區(qū)的貧困程度 [8]，減少農村勞動力是解決農村貧困問題的主要戰(zhàn)略目標。[9]

（二）人口城鎮(zhèn)化對農村減貧的消極影響

部分研究也指出，大規(guī)模農村勞動力轉移向東部和城鎮(zhèn)地區(qū)非農轉移給作為輸出地的貧困地區(qū)帶來了諸多問題，不利于貧困地區(qū)發(fā)展和減貧。大量農村勞動力外流，尤其是青壯年和受教育水平高的農村勞動力轉移，造成了農村“精英流失”，農業(yè)勞動生產“逆淘汰” [10]。農村大規(guī)模勞動力轉移，盡管降低了貧困地區(qū)農村人地矛盾，但貧困村勞動力減少提高了農業(yè)勞動力價格，土地拋荒和忽視農業(yè)生產現(xiàn)象突出，加速了農業(yè)勞動婦女化和老齡化趨勢，農業(yè)勞動力整體素質下降，影響了輸出地農業(yè)發(fā)展和減貧行動 [11][12][13]。另外，農村勞動力外流給鄉(xiāng)村治理、婚姻家庭和農村養(yǎng)老等帶來了沖擊，留守兒童和留守老人問題凸顯 [14][15]。總體而言，在人口城鎮(zhèn)化的推進中，大量農民以“非組織化”的方式向非農業(yè)產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，為農民脫貧和農村走上新的發(fā)展道路創(chuàng)造了機會，但在城鄉(xiāng)二元社會結構分割延續(xù)下，國家的退出，農業(yè)青壯年勞力以及其他農村發(fā)展資源向城市聚集已是我國當前農村貧困問題的深層根源。[16]

三、人口城鎮(zhèn)化與農民工貧困問題

隨人們對貧困屬性理解的加深，其內涵獲得豐富和發(fā)展。貧困的涵義已從單一的經濟貧困向權利貧困、能力貧困等更為寬泛的多維內涵擴展。社會排斥、可行能力等非經濟層面的貧困狀況已成為貧困治理研究的重要研究內容。城鄉(xiāng)二元社會結構既是農村貧困的深層次根源，也是進入城市農民工新貧困的制度和體制根源。相關研究主要從社會排斥、能力貧困等方面對城鎮(zhèn)化進程中的貧困問題進行探討。探討領域主要有農民工權利和權益、風險與保障、人力資本與就業(yè)等。

（一）農民工的權利貧困

相關研究從政治、經濟、社會等多個層面闡述了農民工權利貧困狀況，認為農民工為經濟發(fā)展和城市建設做出了巨大貢獻，但城鄉(xiāng)之間建立起來的制度性社會排斥，以及農民工自身能力不足等因素致使農民工在政治參與、子女教育、社會保障、平等就業(yè)、話語權等方面難以獲得與市民平等社會權利，農民工權利貧困對社會穩(wěn)定、 解決“三農”問題和城市化進程等產生不利影響 [17][18][19][20]。江立華認為，農民工權益的保障需要用工單位自覺、政府監(jiān)督、法律法規(guī)的健全與落實，以及社會力量的支持等構成的系統(tǒng)環(huán)境，但實踐中，法的合法性主張與事實有效性之間存在張力，地方政府在其目標、利益與責任上存在矛盾和沖突，有效社會力量缺失，其結果是各系統(tǒng)之間關系存在斷裂，農民工合法權益普遍受到侵。[21]

（二）人力資本與農民工就業(yè)貧困

人力資本與就業(yè)是研究者探討農民工貧困的重要內容。而農民工就業(yè)困難的直接原因是其人力資本存量普遍偏低。在農民工群體中，流動與高收入機會需要擁有較高的人力資本，而擁有較高人力資本的勞動者能更主動地對潛在的、并不確定的流動（就業(yè)）機會做出反應。[22]與城市居民相較，農民工因人力資本偏低，直接削弱了他們在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力。[23]農民工主要在具有完全競爭特點的次級勞動力市場進行職業(yè)選擇，人力資本（受教育程度、正規(guī)培訓和技術等）對其經濟地位獲得有著重要影響，文化程度對農民工成為管理、專業(yè)技術人員和公司職員影響顯著 [24][25]。除了個體因素外，相關研究還從制度和結構視角對農民工就業(yè)困難和陷入貧困展開了分析。戶籍制度等限制，使作為外來人口的農民工在城市特別是大城市從事工資水平低、沒有福利保障、就業(yè)不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)，城鄉(xiāng)分割的制度結構導致農民工很難通過獲得高端職業(yè)來融入城市生活。[26][27]盡管有失業(yè)人員的城市家庭與農民工家庭有著相似的貧困發(fā)生率，但后者更遭受多重不利，城市失業(yè)人員家庭的貧困主要取決于不利的個人和家庭特征，而農民工家庭的貧困很大程度上與制度歧視相聯(lián)系。[28]

（三）社會保障與農民工貧困

社會保障既涉及農民工新型貧困的緩解，也是農民工市民化的重要內容。因為，農民工在城市社會保障的集體缺失，使其難以化解向非農人口轉變的市場風險，城市化動機降低，對推進以城鎮(zhèn)化具有消極影響。[29]針對農民工的社會保障建設，主要形成了三種思路。第一種思路認為，基于工業(yè)化與城鄉(xiāng)二元社會保障的特點，在操作上可以對城鄉(xiāng)三大勞動者階層（城市企業(yè)職工、農民工人和農民）分別實行既相對獨立、又便于走向城鄉(xiāng)整合的作為過渡形態(tài)的社會保障制度模式。[30]第二種思路是針對農民工群體的特殊性，建立專門的農民工社會保障體系，分類分層保障農民工的權益，并提出工傷保險，大病住院保障，分類實施養(yǎng)老保險的保障順序。[31]第三種思路是把農民工納入農村社會保障體系之中，逐步建立和完善農村社會保障制度，并在適當?shù)臅r候，與城鎮(zhèn)社會保障制度統(tǒng)一接軌。[32]隨著經濟的發(fā)展，農民工內部也出現(xiàn)了二次分化。一些學者認為，農民工的社會保障應以其分化為基礎，不搞“一刀切”。對于市民化程度較高的農民工，通過在完善現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會保障制度的基礎上直接將他們納入覆蓋范圍，促進其市民化；對市民化程度較低的貧困農民工要側重于建立醫(yī)療救助、失業(yè)救助等社會保障中的社會救助部分。[33]

（四）農民工貧困治理對策

在農民工反貧困治理對策方面，葉普萬認為農民工存在社會身份、社會地位和制度上的三個方面的邊緣化特征以及所衍生的經濟貧困和人文貧困，應通過推進工業(yè)化和城市化，調整和完善社會政策，加強對農民工的人力資本塑造等方式解決農民工的貧困。[34]廖桂蓉認為，中國人口整體規(guī)模過大，完全實行人口自由流動或迫使人口向城市流動的政策，會造成貧困人口向城市的搬遷和聚焦，而長期穩(wěn)定和完善農民工自己創(chuàng)造的往返流動模式則可以平衡市場條件下的城市化限制與農村低收入之間的矛盾以降低城市嚴重貧困化的風險。[35]林萬龍則指出，當前城鄉(xiāng)分割的貧困政策體系在應對農民工轉型貧困風險方面存在不足，宏觀社會社服務政策和專項扶貧政策應盡快構建一個確保這群脆弱性群體免于陷入轉型的生計安全網，以使這些脆弱性群體具備應對社會轉型風險的基本能力和基本權利，進而逐步構建一套完整的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的反貧困體系。[36]

四、土地城鎮(zhèn)化與失地農民的貧困與治理

在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模和數(shù)量不斷擴大，越來越多的城郊農民失去土地成為失地農民。部分失地農民由于種種原因逐漸陷入貧困，成為“城市新貧困人口”，引發(fā)了社會和學界的廣泛關注。就目前的研究成果來看，失地農民的生活現(xiàn)狀、失地農民問題產生的原因，失地農民的補償、安置、社會保障等成為城鎮(zhèn)化中的貧困問題研究的重點。

（一）失地農民工貧困的特征

隨著工業(yè)化和土地城鎮(zhèn)化的快速推進，被征地農民（即失地農民）群體數(shù)量日益龐大，已成為我國城鎮(zhèn)化進程中的新貧困人口的重要類別。現(xiàn)有研究主要從以下幾個方面對于失地農民貧困現(xiàn)象進行了分析和討論。一是失地農民貧困具有被動性特征。該特征體現(xiàn)在失地農民的產生是由政府主導的征地而被動形成的，其在城鎮(zhèn)化進程中陷入貧困也具有被動性 [37][38][39]；二是失地農民貧困具有同質性和群體性，即失地農民貧困大部分是由被征地這個相同原因而形成，并且往往被整體地安置居住，因而失地農民貧困體現(xiàn)出一定的群體性特征 [37]；三是失地農民貧困具有邊緣性，即雖然失地農民生活在城市之中，但難以融入城市社會和城市經濟中心，成為所在地區(qū)居住人群之外的“非主流群體” [38]。四是脆弱性，即大多數(shù)失地農民在失去土地生活保障后，沒有受到社會保障安全網絡的保護，缺乏基本生活保障，低于社會風險能力弱，具有脆弱性 [37]。由于征地制度不完善等各種原因，失地農民原有的農村生產生活方式被迫終止后，新的城市謀生與生活方式不能很好的建立起來，因此很多失地農民面臨了經濟貧困、能力貧困、社會權利貧困等多種貧困類型并存的局面。[40][41][42][43]

（二）失地農民的致貧因素

在失地農民貧困的因素分析上，聶洪輝認為宏觀的征地補償制度不公平是失地農民貧困的主要原因，中觀的社會網絡和社會資本質量低是失地農民貧困的重要因素，而微觀的人力資本差是失地農民貧困的關鍵因素。[37]李曉峰認為現(xiàn)行的農村土地產權制度和農村土地征地制度的缺陷是失地農民貧困的根源。[38]而李世平等則認為中國農民的權利貧困是致使失地農民陷入貧困困境的根本原因。[44]秦守勤也指出失地農民貧困本質是權利貧困，表現(xiàn)為在征地過程中部分地區(qū)的特殊群體土地承包權被非法剝奪、農民土地經營決策權被限制、土地知情權和參與權被屏蔽、土地維權困難等。[42]

（三）失地農民的貧困治理

在失地農民的貧困治理方面。聶洪輝認為失地農民貧困存在多方面的因素，文化、教育、年齡、知識技能等對失地農民有明顯影響，通過失地農民的居住社區(qū)建設既能夠鞏固城市化成果，又能提升失地農民人力資本水平促進就業(yè)，是解決失地農民貧困問題的有效途徑。[37]湯奪先等認為導致失地農民貧困既有體制與制度設置不合理、城市社會的剝奪與排斥，也有城鄉(xiāng)文化的沖突與非物質文化變遷滯后以及失地農民個人能力缺失，失地農民貧困的治理既需要從宏觀層面強化制度與政策的保障作用，也需要在微觀層面加強失地農民的自身能力建設。[40]秦守勤認為失地農民貧困本質是權利貧困，要從全面提高社會生活的民主化程度、普遍提升農民的權利意識水平，以及完善、規(guī)范農地征收程序逐步解決失地農民權利貧困問題。[42]

五、簡要評論

（一）簡要評論

長期以來，我國扶貧工作以農村地區(qū)為主體，城鎮(zhèn)化進程中的貧困治理地位邊緣。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)化進程中的貧困問題日益突出。根據城鎮(zhèn)化的兩個基本內容——人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，從農村貧困勞動力轉移、城市農民工、失地農民對我國城鎮(zhèn)化進程中的貧困問題與貧困治理研究情況梳理?？傮w來看，現(xiàn)有研究對城鎮(zhèn)化與減貧的各個層面做了較為全面而深入地研究，為今后的進一步研究奠定了堅實基礎。在農村人口流動對輸出地的減貧影響方面，相關研究以描述性和間接性的研究居多，專門性的深入研究不足，農村人口流動對不同輸入地間和群體間的比較研究不多；而城市農民工貧困研究更多的是停留在將農民工視為同質性群體層面上，這使得現(xiàn)有研究在某些方面存在較大分歧，且因對農民工異質性增強并出現(xiàn)二次分化關注不足，影響了相關成果在實踐操作上的參考價值。已有的失地農民貧困研究重點討論了失地農民的社會保障問題、征地制度不完善對于失地農民貧困的影響等，對失地農民非農就業(yè)和城市融入研究還需加強。隨著我國征地補償標準的提高，解決失地農民非農就業(yè)、城市融入等問題將成為失地農民貧困研究的重點。

（二）深化研究的思考

在我國新型城鎮(zhèn)化的背景下，進一步推進城鎮(zhèn)化與減貧研究需要在農民工貧困治理、失地農民貧困與減貧、城鎮(zhèn)化與減貧機制創(chuàng)新等方面開展進一步的研究。在農民工貧困問題治理方面，農民工構成了我國村民、市民之外的第三階層，具有一定的貧困共性特征。已有研究對農民工貧困共性特征和治理方向都就行了比較全面的分析和闡述。隨著經濟的發(fā)展，農民工異質性增強，進而分化成不同次群體。這為在公共服務政策與專項扶貧政策方面對農民工貧困進行治理提供了重要契機。新型城鎮(zhèn)化背景下，對農民工貧困研究的深化應以農民工分化為基礎，構建完整的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏觀社會服務政策體系和專項扶貧政策體系將是深化農民工貧困治理研究的重要方向。在失地農民貧困治理方面，已有研究對失地農民非農就業(yè)和城市融入的探討不足。隨著我國征地補償標準的提高，解決失地農民非農就業(yè)、城市融入等問題將成為失地農民貧困研究的重點。

參考文獻

[1]中國人口與發(fā)展研究中心課題組.中國人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究[J].人口研究，2001（3）.

[2]王郁昭.關于農民跨區(qū)域流動問題[J].中國農村經濟，1994（12）.

[3]安徽省政研室.關于安徽省“民工潮”的調查與對策建議[J].中國農村經濟，1994（1）.

[4]潭深.人口流動對農村貧困和不平等的影響[J].開放時代，2009（10）.

[5]柳建平，張永麗.農村勞動力流動對緩解貧困的實證分析[J].西北人口，2008（2）.

[6]中共中央政策研究室.關于農村勞動力跨區(qū)域流動問題的初步研究[J].中共農村經濟，1994（3）.

[7]“農民流動與鄉(xiāng)村發(fā)展”課題組.農民工回流與鄉(xiāng)村發(fā)展——對山東省桓臺縣10村737名回鄉(xiāng)農民工的調查[J].中國農村經濟，1999（10）.

[8]都陽，樸之水.遷移與減貧——來自農戶調查的經驗證據[J].中國人口科學，2003（4）.

[9]林毅夫.解決農村貧困問題需要有新的戰(zhàn)略思路——評世界銀行新的“惠及貧困人口的農村發(fā)展戰(zhàn)略[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2002（5）.

[10]石磊.三農問題的終結.韓國經驗與中國“三農”問題探討[M].江西人民出版社，2005.

[11]龔成才.關于農民外出打工問題的研究——對四川省長壽縣農戶的調查[J].農村經濟與技術，1995（6）.

[12]高強.農戶兼業(yè)化與農村社區(qū)發(fā)展——兼論人口流動與農村發(fā)展的關系[J].西北人口，1997（4）

[13]曾紹陽，唐曉騰.社會變遷中的農民流動[M].江西人民出版社，2004.

[14]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應對——農村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關性分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2000（2）.

[15]張永麗，黃祖輝.中國農村勞動力流動研究述評[J].中國農村經濟，2008（1）.

[16]陸漢文，豈曉宇.當代中國農村的貧困問題與反貧困工作——基于城鄉(xiāng)關系與制度變遷過程的分析[J].江漢論壇，2006（10）.

[17]王雨林.對農民工權利貧困問題的研究[J].青年研究，2004（9）.

[18]楊雅華.進城務工人員的權利貧困及解決對策[J].天府新綸，2006（1）.

[19]王立平.論我國城市化進程中農民工權利貧困的現(xiàn)狀[J].內蒙古民族大學學報（社會科學版），2007（6）.

[20]湯奪先，王增武.城市少數(shù)民族流動人口權利貧困問題論析[J].貴州民族研究，2011（5）.

[21]江立華.保障農民工權益的外部環(huán)境及其建構[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2006（6）.

[22]李強，唐壯.城市農民工與城市中的非正規(guī)就業(yè)[J].社會學研究，2002（6）.

[23]楊曉軍，陳浩.新生代農民工就業(yè)技能缺失與解決途徑[J].農村經濟，2012（1）.

[24]趙延東，王奮宇.城鄉(xiāng)流動人口的經濟地位獲得及決定因素[J].中國人口科學，2002（4）.

[25]姚先國，俞玲.農民工職業(yè)分層與人力資本約束[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2006（5）.

[26]Zhou Min and Cai Guoxuan（2008）. Trapped in Neglected Comers of a Booming Metropolis： Residential Patterns and Marginalization of Marginalization of Migrant Workers in Guangzhou. in John R. Logan（ed.） Urban China in Transition Blackwell Publishing Ltd， Oxford， UK.

[27]Wu， Weiping and Emily Rosenbaum（2008）.Migration and Housing： Comparing China with the United States. In John R. Logan（ed.） Urban China in Transition. Blackwell Publishing Ltd， Oxford， UK

[28]何深靜，劉玉亭，吳縛龍.南京市不同社會群體的貧困聚集度、貧困特征及其決定因素[J].地理研究，2010（4）.

[29]樊小鋼.促進流動人口市民化的社會保障制度創(chuàng)新[J].商業(yè)經濟與管理，2004（4）.

[30]李迎生.從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻[J].教學與研究，2002（8）.

[31]鄭功成.農民工的權益與社會保障[J].中國黨政干部論壇，2002（8）.

[32]楊立雄.建立農民工社會保障制度的可行性研究[J].社會，2003（9）.

[33]彭宅文，喬利濱.農民工社會保障的困境與出路[J].甘肅社會科學，2005（6）.

[34]葉普萬，周明.農民工貧困：一個基于托達羅模型的分析框架[J].管理世界，2008（9）.

[35]廖桂蓉.彈性城市化與農民工反貧困：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角[J].西北人口，2010（2）.

[36]林萬龍.貧困政策體系遭遇農村流動人口挑戰(zhàn)[J].人民論壇，2011（26）.

[37]聶洪輝.失地農民經濟貧困與社區(qū)建設[J].河南社會科學，2008（4）.

[38]]張海波，童星.被動城市化群體城市適應性與現(xiàn)代性獲得中的自我認同——基于南京市561位失地農民的實證分析[J].社會學研究，2006（2）.

[39]李曉峰.我國失地農民貧困現(xiàn)象分析[J]，山西財經大學學報，2006（6）.

[40]湯奪先，高朋.城市化進程中失地農民的貧困問題及其治理[J].中國人口·環(huán)境與資源，2012（8）.

[41]李航.地方政府作為與失地農民貧困的預防[J].未來與發(fā)展，2011（11）.

[42]秦守勤.權利貧困視野下的失地農民問題研究[J].求實，2010（8）.

[43]林素平，孟雪萍.解決失地農民貧困問題的決策探討[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2009（5）.

[44]李世平，江美麗，孫寒冰.失地農民貧困現(xiàn)狀緣于中國農民權利貧困——換個角度談征地補償制度[J].農村經濟，2006（1）.

作者簡介

覃志敏（1982-），男，壯族，廣西柳州人，廣西大學公共管理學院講師，社會學博士，主要從事減貧與發(fā)展研究。

本文系廣西大學人文社會科學科研基金項目“扶貧移民生計發(fā)展研究”（項目編號：DD32200211005）階段性研究成果。