欠發(fā)達地區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評估研究
——以貴州省黔西南州為例

吳　凱 ，汪黎黎

(1貴州省黔西南州國土資源局，貴州　黔西南　562400；2貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴州　貴陽　550001)

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欠發(fā)達地區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評估研究
——以貴州省黔西南州為例

吳凱1，汪黎黎2

(1貴州省黔西南州國土資源局，貴州黔西南562400；2貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴州貴陽550001)

摘要：黔西南州土地利用總體規(guī)劃實施已過半，經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平和發(fā)展態(tài)勢已深刻變化。為及時發(fā)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃實施中存在的問題，采用資料分析和比較的方法，分析了《黔西南州土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》實施以來土地利用變化的特點，從規(guī)劃主要指標實施、用地結構和布局、節(jié)約集約用地、規(guī)劃修改4個方面的14個評價指標體系進行綜合評估。結果表明：黔西南州土地利用總體規(guī)劃階段性實施情況總體較好，規(guī)劃的權威性和嚴肅性得到了維護，但是城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)工礦建設用地規(guī)模等部分規(guī)劃指標未能得到有效落實，部分新增用地布局不盡合理，集約節(jié)約利用水平不高，規(guī)劃的未來適應性需要進一步加強。

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；實施評估；黔西南州

《黔西南州土地利用總體規(guī)劃(2006—2020 年)》現(xiàn)已進入實施中期，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在耕地和基本農(nóng)田保護、建設用地管控以及重點建設項目用地保障等方面發(fā)揮了顯著成效，然而在實施過程中也暴露出諸多問題。為全面掌握本輪規(guī)劃的實施情況，黔西南州按照國土資源部辦公廳《關于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃中期評估工作方案的通知》和貴州省國土資源廳《關于土地利用總體規(guī)劃實施辦法》的相關要求，開展了以2013年12月31日為時點的中期評估工作。筆者基于實踐工作，探索經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是喀斯特分布廣泛、石漠化嚴重，耕地保護壓力大和建設用地擴張需求迫切的地區(qū)各類用地指標的實施進展、土地利用總體規(guī)劃的實施效果以及對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用，旨在為進一步提高土地利用總體規(guī)劃技術方法和加強土地用途管制，開展規(guī)劃調(diào)整完善和規(guī)劃修改提供決策參考。

1研究區(qū)概況

1.1區(qū)位概況

黔西南州地處黔滇桂三省(區(qū))結合部，是黔滇桂三省(區(qū))毗鄰地區(qū)重要的商品集散地和商貿(mào)中心，是“畢水興經(jīng)濟帶”重要組成部分，是珠江上游和西江經(jīng)濟區(qū)重要生態(tài)屏障和黔滇桂石漠化防治區(qū)的重點區(qū)域。區(qū)內(nèi)交通便捷，風光優(yōu)美，水能資源、礦產(chǎn)資源、生物資源豐富，民族文化豐富多彩，風景名勝數(shù)不勝數(shù)。隨著國務院將黔西南州納入黔滇桂金三角組團，對《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃2015—2025年》正式頒布實施、國家發(fā)改委等部委批復的“國家級生態(tài)保護與建設示范區(qū)”，黔西南州將面臨新的發(fā)展契機，對土地利用也將產(chǎn)生巨大影響。

1.2社會經(jīng)濟概況

規(guī)劃實施截至2013年底，全州土地總面積1.68萬平方公里，下轄1市7縣，總人口349.22萬人，城鎮(zhèn)人口111.49萬人，城鎮(zhèn)化率35.41 %。規(guī)劃實施以來，全州地區(qū)生產(chǎn)總值從2005年的119.93億元增長到2013年的588.91億元，年均增長率保持在15.00 %以上；全社會固定資產(chǎn)投資從53.31億元增長到486.44億元，年均增長率保持在30.00 %以上；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值從75.99億元增長到528.41億元，年均增長率保持在20.00 %以上；一二三產(chǎn)業(yè)結構由29.3∶36.3∶34.4調(diào)整為15.8∶36.8∶47.4，產(chǎn)業(yè)結構進一步優(yōu)化。跟規(guī)劃預期的階段性目標相比，經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模均超過了規(guī)劃預期的水平，規(guī)劃實施中相關指標的有效控制將面臨挑戰(zhàn)。

2規(guī)劃實施評估的方法

2.1評估指標體系建立

為了科學合理的評估土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況，筆者按照國土資源部《關于土地利用總體規(guī)劃定期評估修改指導意見》的要求，結合土地利用變化分析，從規(guī)劃用地規(guī)模指標執(zhí)行情況、用地結構和布局變化、節(jié)約集約用地、規(guī)劃修改等4個評價目標、14個定量評價指標構建了評估指標體系。

2.2評估指標權重確定方法

定量評價目標和指標的權重確定采用特爾斐法[1，6]，通過對評估指標的權重進行多輪專家打分，按下面的公式計算權重值，規(guī)劃評價指標體系及相應權重(表1)。

表1　規(guī)劃評價指標體系及相應權重

續(xù)表

評價目標Evaluationobjectives目標權重Totalweight評價指標evaluatingindicator指標權重Indicatorweight用地結構與布局0.25土地利用率0.15城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設用地比例0.30允許建設區(qū)符合率0.35禁止建設區(qū)保護率0.20節(jié)約集約情況0.25人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模目標實現(xiàn)程度0.40億元GDP耗地量實現(xiàn)程度0.35規(guī)劃修改0.1城鎮(zhèn)化與用地增長系數(shù)0.25規(guī)劃修改頻率0.40規(guī)劃修改面積比率0.60

注：指標體系計算的原始數(shù)據(jù)來源于黔西南州土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)文本及說明；黔西南州2013年土地變更調(diào)查成果資料；2013年黔西南州統(tǒng)計年鑒等。

式中：P——評估分值；

Ai——第i個評估因素作用分值；

Wi——第i個評估因素作用權重值。

由于各評估指標反映不同的評估內(nèi)容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標準化為可比量綱[1]。

3結果與分析

3.1評估得分及規(guī)劃執(zhí)行的土地利用變化分析

從結果來看，規(guī)劃修改指標執(zhí)行情況這項評估結果為滿分(表2)，與黔西南州維護土地利用總體規(guī)劃的權威性和嚴肅性是匹配的。最近幾年來，黔西南州不僅出臺了嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的意見，而且還建立新增建設用地計劃調(diào)控引導機制，規(guī)劃布局調(diào)整的嚴格用途管制限制，提高項目新增建設用地計劃的使用門檻。通過對黔西南州4個評價目標、14個評價指標進行綜合評價，綜合分值87.63分，黔西南州土地規(guī)劃實施情況定量評估結果為良好。各個評價目標具體分析結果見表2。

表2　規(guī)劃實施評估定量評價結果

3.2用地規(guī)模指標執(zhí)行

土地利用控制總體有一定的效果，但是部分指標未能落實。耕地保護目標和基本農(nóng)田保護任務均得以有效落實；建設用地規(guī)模在一定程度上得到了有效控制；人均城鎮(zhèn)工礦用地不斷降低，土地集約利用水平顯著提高。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，規(guī)劃至2013年全州耕地凈減少8 372.34公頃，但耕地總面積比2020年耕地保有量目標多5 327.66公頃，基本農(nóng)田保護面積比規(guī)劃目標多257.54公頃，較好的完成階段性耕地保護任務。由于近幾年黔西南州實施工業(yè)強州和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會發(fā)展全面提速，用地需求增大，城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)工礦建設用地劇增，已超出規(guī)劃目標控制。

3.3用地結構與布局

黔西南州規(guī)劃用地結構與布局目標分值為87.29分。規(guī)劃執(zhí)行期間土地利用率實現(xiàn)情況較好；嚴格保護禁止建設區(qū)，保護率均達到了100 %；截至2013年末，建設用地總規(guī)模和新增建設用地規(guī)模均在規(guī)劃和計劃控制范圍內(nèi)。但城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模已突破規(guī)劃指標控制范圍。變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年全州建設用地總規(guī)模占2020年規(guī)劃目標的92.86 %，建設用地規(guī)模剩余空間4 824.07公頃。從各縣(市)實施情況看，2013年建設用地規(guī)模除貞豐縣、望謨縣突破2020年規(guī)劃控制目標外，其余6縣(市)均在目標控制范圍內(nèi)，其中興仁縣剩余空間較多，還剩余1 507.85公頃。城鄉(xiāng)建設用地超出規(guī)劃目標控制，允許建設區(qū)符合率為77.99 %，建設用地結構和布局需進一步優(yōu)化。

3.4節(jié)約集約用地

黔西南州規(guī)劃執(zhí)行期間節(jié)約集約用地情況目標分值為80.03分，基本做到建設用地節(jié)約集約利用。規(guī)劃實施期間，黔西南州城鎮(zhèn)化水平不斷提高，經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭強勁，通過創(chuàng)新土地利用方式，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式節(jié)約集約用地，億元GDP耗地量任務完成得較好，每億元GDP耗地量為112.32公頃，達到2020年規(guī)劃目標，建設用地的耗地量控制在規(guī)劃預期范圍內(nèi)。人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模目標實現(xiàn)程度、城鎮(zhèn)化與用地增長系數(shù)實現(xiàn)程度不理想，主要原因是二次調(diào)查數(shù)據(jù)誤差，導致全州城鄉(xiāng)建設用地面積規(guī)劃基數(shù)增大了2 736.98公頃。

3.5規(guī)劃修改和布局調(diào)整

黔西南州規(guī)劃修改目標分值為100.00分。2006—2013年黔西南州未進行過規(guī)劃修改，縣市根據(jù)《貴州省土地利用總體規(guī)劃實施辦法》在規(guī)劃實施期間，各縣市按規(guī)定只進行了永許建設區(qū)和有條件建設區(qū)的規(guī)劃布局調(diào)整，其中允許建設區(qū)調(diào)整為有條件建設區(qū)的面積為1 174.93公頃，有條件建設區(qū)調(diào)整為允許建設區(qū)的面積為1 163.81公頃。調(diào)整后，允許建設區(qū)為44 488.88公頃，有條件建設區(qū)為8 911.12公頃，限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)保持不變。結合規(guī)劃實施以來歷年已批城鄉(xiāng)建設項目等情況，對黔西南州規(guī)劃數(shù)據(jù)庫進行清理，截至2013年末，黔西南州允許建設區(qū)剩余空間為6 892.03公頃。但隨著用地需求的不斷增加，在建設用地總規(guī)?？刂品秶?、在允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)內(nèi)只做布局調(diào)整，不能適應后發(fā)趕超的黔西南地區(qū)社會經(jīng)濟提速發(fā)展的需要，縣市級規(guī)劃需申請規(guī)劃修改。

4規(guī)劃評估結論評析

4.1經(jīng)濟、社會目標變化評析

根據(jù)《黔西南州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，確定2020年全州GDP為480.00億元，而到2013年全州GDP已為558.91億元，已超過規(guī)劃目標，預計2020年將超過10 000億元；規(guī)劃確定2020年全州年末人口358.00萬人，根據(jù)近5年的人口增長變化分析，預計2020年全州年末人口為371.00萬人。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的GDP發(fā)展目標、人口發(fā)展目標已不符合黔西南州實際發(fā)展需求，需重新科學預測，預留合理的用地空間。

4.2耕地保護指標評析

從各縣(市)實施情況看，2013年耕地面積除興義市、貞豐縣和安龍縣3個縣(市)分別比目標少501.12公頃、588.26公頃和644.39公頃外，其余5個縣耕地面積均大于下達的2020年耕地保護目標面積，完成了規(guī)劃確定的耕地保護目標，其中興仁縣2013年耕地面積超出規(guī)劃目標2 771.29公頃?；巨r(nóng)田面積比規(guī)劃目標多257.54公頃，較好地完成了規(guī)劃目標。但個別縣(市)實現(xiàn)目標有難度，基本農(nóng)田保護任務較重，擬在未來的土地規(guī)劃修改工作中，在全州內(nèi)統(tǒng)一調(diào)控基本農(nóng)田保護目標，調(diào)整縣市之間的基本農(nóng)田保護任務，實行有保有壓，總量平衡，促進全州加快提速發(fā)展。

4.3建設用地指標評析

根據(jù)《黔西南州土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，規(guī)劃剩余期2014—2020年，是全面深入推進改革開放的關鍵時期，是與全國、全省同步全面實現(xiàn)小康社會的重要時期，也是大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化“四化”同步發(fā)展、構建和諧美麗黔西南的重要時期，建設占用土地趨勢必定增速。評估采用分類預測的方法對建設用地需求進行預測，2014—2020年建設用地總需求17 300.00公頃，其中城鄉(xiāng)建設需用地約9 125.00公頃；交通水利等基礎設施用地需求約8175.00公頃。根據(jù)此輪規(guī)劃評估分析，建設用地缺口約7 651.86公頃，用地矛盾相當突出，現(xiàn)推行的城鄉(xiāng)存量建設用地內(nèi)涵挖潛，閑置建設用地清理，探索城鎮(zhèn)低效用地、可利用未利用地的再開發(fā)可解決部分建設用地指標缺口的問題。同時試點“多規(guī)合一”，重點是探討“三規(guī)合一”(即經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一)在修訂期內(nèi)的人口規(guī)模、各類用地規(guī)模、用地布局方向、重點建設項目等，定期進行規(guī)劃修正，保證期間“三規(guī)”在短期內(nèi)協(xié)調(diào)一致，避免城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的大修改調(diào)整，可有效提高建設用地的節(jié)約集約利用水平[9]。

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Evaluation on implementation of general plan of land resource in the undeveloped regions——A study at Qianxinan in Guizhou province

WU Kai1，WANG Lili2

(1LandandResourcesBureauofQianxinanStateofGuizhouProvince，Qianxinan562400，China；2GuizhouInstituteofLandResourcesSurveyingandPlanning，Guiyang550001，China)

Abstract：The general plan of land resource at Qianxinan state has been processed in the half period，and the profound changes appear in the overall economic，social development level and development trend.In order to timely discover the problems existing in the implementation of the general plans for land use，we use the data analysis and comparison method to analyzes the characteristics of land resource changes since the implementation of general plans for land resource at Qianxinan state(2006—2020) from the main indicators of planning implementation，land structure，land layout，economical and intensive of land resource，and planning changes to the 14 evaluation index system of a comprehensive assessment.The results show that the stage implementation of the general plans for land use of Qianxinan state is good，and the planning authority and seriousness have been maintained.But some indicators of urban and rural construction in land plans，urban construction land scale mining has not been effectively implemented.The part of the layout is not reasonable or economical and intensive utilization level is not high.The planning in future adaptation needs to be further strengthened.

Keywords：general plans for land use；implementation and evaluation；Qianxinan state

作者簡介：吳凱(1983- )，男，工程師，碩士研究生。研究方向：土地資源管理與測繪地理信息技術。

收稿日期：2015-11-30；修回日期：2015-12-07

中圖分類號：F 301.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-6563(2016)01-0064-05