“一帶一路”倡議與中國海外勞工保護

【內(nèi)容提要】 隨著“一帶一路”倡議的全面落實，中國海外勞工數(shù)量持續(xù)增加，但沿線各國政治制度、經(jīng)濟狀況、宗教信仰等差異巨大，安全形勢較為復雜，中國海外勞工將面臨來自勞務(wù)糾紛、群體事件、恐怖主義、自然災(zāi)害、所在國政局動蕩等多方面的威脅。根據(jù)海外勞工面臨威脅的種類與數(shù)量，筆者將沿線區(qū)域劃分為五個安全等級，并以此為基礎(chǔ)提出中國海外勞工保護的戰(zhàn)略策略：保護體系應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的應(yīng)急思維，注重海外勞工的生命安全與日常權(quán)益保護；通過建立相關(guān)的海外勞工管理部門、出臺相關(guān)法律、推進針對海外勞工的領(lǐng)事預警機制等措施，進一步加強制度建設(shè)；積極參與全球和區(qū)域勞工移民權(quán)利保護的相關(guān)活動，為保護海外勞工的制度化建設(shè)而努力，同時提高自身的話語權(quán)；還應(yīng)通過簽訂雙邊協(xié)定，來對海外勞工群體進行更具指向性、全方位、多層次的保護。

【關(guān)鍵詞】 一帶一路 海外勞工 安全 話語權(quán)

【作者簡介】 章雅荻，浙江大學公共管理學院博士研究生

【中圖分類號】 F752.68

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）03-0090-17

海外勞工一直都是全球移民群體中最重要的組成部分。目前國際移民大多通過工作尋求更體面的生活。在全球2.32億移民中，超過一半是勞工；在亞洲，超過2 500萬人在本國以外工作。 因此，國際移民的核心是國際勞工移民問題。1990年12月8日，聯(lián)合國大會通過《保護所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》，并對國際勞工移民做了如下定義：“并非該國國民，卻將要或已經(jīng)在該國從事有報酬的活動的人員，其中包括過境勞動者、季節(jié)性勞動者、船員、岸外裝置上工作的勞工、流動工人、特定項目雇傭移民以及自謀職業(yè)工人”。 盡管勞工移民數(shù)量龐大，但他們在招聘、工作等過程中面臨著被剝削、被歧視的危險，他們的安全問題較少被提及。因此，國際勞工移民問題的核心應(yīng)是勞工移民安全問題。

海外勞工也是中國海外華僑的重要組成部分，不僅為中國，也為世界經(jīng)濟的發(fā)展作出巨大貢獻。但他們的安全問題往往成為“沉默的安全”而被忽視，極少受到保護。隨著“一帶一路”倡議的全面展開，越來越多的中國公民走出國門從事海外勞務(wù)活動，但“一帶一路”沿線國家眾多，其政治局勢、經(jīng)濟水平、安全形勢差異較大，海外勞工面臨的安全問題日益突出。目前，中國政府對海外勞工的日常維權(quán)與保護力度滯后于形勢的發(fā)展，海外勞工保護體系亟待完善，參與勞工移民方面的全球行動與區(qū)域合作尚未納入議事日程，雙邊協(xié)議數(shù)量有限。在此背景下，有必要對中國海外勞工在“一帶一路”倡議實施背景下面臨的風險進行分析與評估，從而為中國建立海外勞工保護體系提出具體建議。

一、海外勞工保護的重要性

海外勞工保護的內(nèi)容比較廣泛，其核心是使海外勞工群體免受暴力與非暴力的威脅，維護海外勞工的權(quán)利，保證其基本尊嚴?！耙粠б宦贰背h實施背景下海外勞工安全保護的重要性體現(xiàn)在以下四個方面：

首先，保護海外勞工是國家不可推卸的責任之一。自古希臘城邦時代以來，國家一直是國民基本安全的提供者。國家所提供的安全保護是包含預防、反應(yīng)和重建責任的綜合概念。 主權(quán)不僅是一種權(quán)力，更是一種保護其公民基本人權(quán)的義務(wù)與責任。將主權(quán)與國家對公民的責任緊密聯(lián)系起來，使國家主權(quán)的重點由權(quán)力轉(zhuǎn)向了責任方面，國家既是一個權(quán)力主體，又是一個責任主體。 “當一國的國民受到損害時，就意味著該國本身受到了損失”。 全球化使得人與人、國與國之間的交流日益頻繁，也將政府保護公民安全的這一基本責任延伸到了海外。國際人權(quán)保護觀念的加強與政府保護公民職責的強化，都對政府的保護能力提出了較高的要求。

其次，保護海外勞工也是中國國家利益的重要組成部分。在各國有關(guān)國家戰(zhàn)略、國家利益或海外利益的表述中，公民（包括海外公民）的安全總是處于首要地位。各國外交部也都將保護海外公民的安全作為最重要的任務(wù)之一。中國的海外利益包括國家安全利益、海外公民權(quán)益、海外商業(yè)利益以及國際社會認同。 由于恐怖襲擊、商務(wù)矛盾、勞務(wù)糾紛、刑事犯罪、國家地區(qū)動蕩等原因，自1998年以來，針對中資機構(gòu)的襲擊、綁架等事件屢屢發(fā)生，海外中國勞工的生命與財產(chǎn)屢屢受到威脅。因此，海外勞工的安全不僅屬于海外公民安全的一部分，也是中國海外利益的重要組成部分。而海外利益是中國國家利益的重要部分，從中國實施“走出去”戰(zhàn)略開始，其重要性日益顯現(xiàn)。因此，提高政府保護海外勞工的能力，不僅能夠防范對外投資風險、減少投資損失，還能有效實施“一帶一路”倡議。

再次，保護海外勞工還是中國外交工作“以人為本”理念的具體體現(xiàn)。早在2004年3月，時任外交部長李肇星在記者招待會上就講到，中國新時代的外交應(yīng)該遵循“以人為本”和“執(zhí)政為民”的原則；外交工作就應(yīng)當想人民所想，為維護中國企業(yè)和公民的合法權(quán)益多做實事。 這應(yīng)該是中國外交部長第一次公開表明關(guān)于“人”在外交工作中的重要性。 2014年5月，李克強總理在安哥拉訪問時，提出要打造海外民生工程。海外民生工程旨在加大對領(lǐng)事保護工作的投入，加強海外領(lǐng)事保護力量，切實維護中國企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益。 這是對“外交為民”理念內(nèi)涵的拓展?！巴饨粸槊瘛辈辉偈且粋€口號，而是一系列具體的保護海外公民的措施與政策。近年來，保護海外公民逐漸受到外交部的重視，這也體現(xiàn)出中國外交工作重視國民安全、尊重個體生命、回歸“以人為本，外交為民”的特點。海外勞工群體一直處于海外華僑的底層，他們地位低下、受教育程度不高、權(quán)益保護意識不強，更加需要中國外交、領(lǐng)事工作的貼心關(guān)懷。

第四，保護海外勞工不僅有利于中國樹立良好的國際形象，而且有利于提升國民對國家的認同感。隨著越來越多的中國企業(yè)和公民走出去，他們遭遇的風險將有增無減，海外撤僑、護僑進入常態(tài)化階段。無論是2011年利比亞撤僑行動中首次使用軍艦高效撤僑，還是2015年也門撤僑行動中中國政府首次幫助撤離外國公民，都展現(xiàn)出中國負責任大國的形象。而且，在這些撤僑行動中被撤離的僑民多以海外勞工為主。不論是緊急情況下的撤僑行動還是日常的護僑工作，都在一定程度上增強了海外勞工對國家的認同感以及歸屬感，讓他們感受到國家強大的保護力量。

二、中國海外勞工面臨的風險

中國海外勞工可分為五種類型：對外承包工程的勞務(wù)輸出；境內(nèi)企業(yè)法人與國外雇主簽訂勞務(wù)合同派出的勞務(wù)人員；在境外投資、興辦企業(yè)派出的工作人員；因成套設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施出口需本國勞務(wù)人員進行調(diào)試、指導、培訓等產(chǎn)生的勞務(wù)輸出；民間勞務(wù)輸出。 據(jù)統(tǒng)計，2015年1—11月，中國對外勞務(wù)合作派出勞務(wù)人員47.6萬人，其中承包工程項目派出23.7萬人，勞務(wù)合作派出23.9萬人；截至2012年底，中國對外勞務(wù)合作累計派出各種勞務(wù)人員639萬人。

中國海外勞工面臨的風險大致分為九類：勞務(wù)糾紛、工傷事故、當?shù)嘏湃A、敵對情緒/對華偏見、所在國政治動亂、自然災(zāi)害、群體事件、恐怖主義、法律法規(guī)不完善、非法勞工等?！耙粠б宦贰毖鼐€有60多個國家，各國的政治、經(jīng)濟制度不同，宗教信仰相異，安全形勢復雜，不可一概而論。因此，有必要對中國海外勞工所面臨的風險進行具體分析。按照面臨的風險數(shù)量與種類，可劃分為五級：0—1種風險為I級（輕微風險）；2種風險為II級（低度風險）；3—4種風險為III級（中度風險）；5—6種風險為IV級（較高風險）；7種以上風險為V級（高度風險）（圖1）。

（一）中東歐（I級，輕微風險）：在中東歐地區(qū)，中國海外勞工面臨的安全威脅主要集中在非法勞工與勞務(wù)糾紛方面。這一地區(qū)大部分國家是歐盟成員國，國家經(jīng)濟水平、發(fā)展程度相對較高。這一地區(qū)的安全風險主要集中在捷克、波蘭、羅馬尼亞境內(nèi)的非法勞工問題上；由于勞動力短缺，上述三國吸引了大批中國非法勞工。例如，羅馬尼亞工會組織國家工會集團調(diào)查顯示，2008年在羅馬尼亞合法工作的中國人有4 100人，占外籍勞工的37%，僅次于土耳其工人。 在2007—2009年間，羅馬尼亞發(fā)生了一起較大的非法組織勞務(wù)人員出國打工案，涉案勞工人員高達200人。

（二）獨聯(lián)體國家（II級，低度風險）：中國對獨聯(lián)體國家（除中亞國家之外）的投資集中在俄羅斯、烏克蘭與白俄羅斯三國。根據(jù)2012年俄羅斯統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在各國對俄累計直接投資中，中國排第10位，投資的主要方向集中于礦產(chǎn)、林業(yè)、能源、貿(mào)易、建筑等領(lǐng)域。 這一區(qū)域也存在非法勞工現(xiàn)象，2012年4月8日，在俄羅斯抓獲多名中國非法勞工；2013年5月21日，俄羅斯警方在一家工廠發(fā)現(xiàn)110名非法中國勞工；2015年1月，俄警方扣押了90名非法中國勞工。烏蘭克雇傭外籍勞工的門檻比較高，根據(jù)烏克蘭勞動和社會政策勞動就業(yè)中心的數(shù)據(jù)顯示，2003年中國在烏克蘭的勞工有273人，而從2007年起，中國對烏克蘭勞務(wù)輸出呈上升趨勢，有500余人。 但受烏克蘭經(jīng)濟形勢的影響，發(fā)生的勞務(wù)糾紛比較多，2008年中國在烏勞工因公司拖欠工資被困烏克蘭。2014年奠基的中國—白俄羅斯工業(yè)園區(qū)是中國在海外最大的工業(yè)園區(qū)，建成后有大批中國勞工前往白俄羅斯，他們的安全不容忽視。

（三）東南亞地區(qū)（II級，低度風險）：在東南亞地區(qū)，勞工移民備受關(guān)注，不僅是因為他們一直維持著較低的工資，而且能夠不斷吸引外資。該地區(qū)的菲律賓、印尼、泰國都是勞工輸出大國。根據(jù)中國商務(wù)部報告，雖然2010—2014年間中國對拉美、非洲的投資大幅度增加，但仍然主要集中在亞洲。2003—2013年期間，中國和東盟的雙向投資新增700億美元，累計達1 007億美元；2013年，中國對東盟直接投資達60億美元。 根據(jù)新加坡大華銀行的調(diào)查報告，中國有六成企業(yè)計劃對外投資，且首選東南亞地區(qū)。因此，該地區(qū)擁有較多中國勞工。

盡管東南亞有著開放的投資環(huán)境、寬松的投資政策，但中國海外勞工仍然面臨風險。其中最主要的是勞務(wù)糾紛，例如，2002年，新加坡永隆公司騙匯，遭受損失的中國勞工超過1 000人，涉案金額高達700多萬新元（約合人民幣3 150萬）； 2003年5月，馬來西亞134名中國勞工與雇主發(fā)生惡性勞資糾紛；2013年3月20日，78名中國工人因勞工手續(xù)不完整，在印尼被扣留；2014年，2名中國勞工在泰國持假簽證被抓；2015年7月，153名中國伐木工人在緬甸因盜伐、走私木材等罪名被判終身監(jiān)禁。

另外，東南亞一直存在的排華情緒使勞工移民的人身安全受到威脅。印尼在20世紀60年代和90年代發(fā)生了兩次大規(guī)模的排華事件，大批華僑利益受損、生命受到威脅。截至2015年，在印尼的中國勞工已超過5萬人，政府已開始收緊外國勞工政策； 2001年6—8月，承建菲律賓一工程項目的中國公司4名員工被搶劫，2人被殺害； 2014年5月16日，在越南發(fā)生的針對中資企業(yè)的嚴重暴力事件，排華事件也愈演愈烈，3 000多名中資企業(yè)員工在中國駐越南大使館的協(xié)助下回國。馬來西亞至今不接受中國勞工個人入境，只允許雙方政府都認可的中介機構(gòu)組織的中國工人入境務(wù)工，且務(wù)工行業(yè)也有所限制。據(jù)馬來西亞出入境部門統(tǒng)計，約有18萬中國非法勞工在馬來西亞逾期逗留。由于沒有合法身份，中國勞工只能選擇打黑工，面臨著被拘留、罰款、遣送的風險。

東南亞各國的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，在新加坡這樣的發(fā)達國家，中國海外勞工主要面臨的風險是被勞務(wù)中介、當?shù)仄髽I(yè)欺騙等；在馬來西亞、泰國、緬甸這樣的欠發(fā)達國家，海外勞工可能遭遇勞務(wù)糾紛（拖欠工資）、因不熟悉當?shù)氐姆啥鴮е碌男淌路缸?；而在越南、菲律賓、印尼這些有反華淵源的國家，海外勞工可能會因當?shù)氐姆慈A情緒而受牽連。

（四）東亞地區(qū)（II級，低度風險）：在東亞地區(qū)，主要涉及韓國與日本兩個國家。中國是日本海外勞工的最大來源國，日本主要通過《外國人研修制度》和《技能實習制度》接受外籍勞工，因此在日本的外籍勞工又稱為研修生。 但是研修生在日本是不受法律保護的，所以中國研修生的安全問題屢屢發(fā)生。他們遇到的主要安全問題包括：工作環(huán)境惡劣、工傷事故頻發(fā)；一些企業(yè)的研修生往往全年無休，每天加班，嚴重違反日本法律；研修生的工作與生活條件惡劣。2000年，50多名中國女研修生因無法忍受工廠每天強制加班，集體請愿，結(jié)果被強行帶回工廠并遭到暴行；2003年，在日本一家木材加工廠，1名中國研修生在工作中死亡；2006年，2名中國研修生在工作中掉入鑄鐵爐中死亡；2010年，1名中國研修生因每月加班89小時而過勞死。 根據(jù)日本國際研修協(xié)力機構(gòu)（JITCO）統(tǒng)計，2013年發(fā)生工傷事故的外國研修生達1 109人，其中中國研修生達705人。 此外，中國勞工遭遇克扣、拖欠工資的事件時有發(fā)生。在日本法務(wù)省認定的2008年研修生接受企業(yè)違規(guī)操作的案件中，拖欠工資的案件最多。 2009年，8名中國女研修生要求日本公司支付克扣工資每人400萬日元。

2012年，長期在韓國的中國公民有70多萬人，超過40萬人在韓國務(wù)工。 他們從事的大部分是建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，這些均是臟累險的工作，工傷事故相對較多。2013年，在首爾附近漢江段水管鋪設(shè)作業(yè)事故中因安全漏洞導致3名中國工人失蹤，找到時已經(jīng)全部遇難。 由于大量中國人非法滯留韓國成為非法勞務(wù)人員，他們的合法權(quán)益無法得到保障，隨之而來出現(xiàn)拖欠工資、欺壓虐待等安全隱患。

（五）南亞地區(qū)（III級，中度風險）：南亞是世界人口稠密、自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)。2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生8.1級地震，中國大使館迅速反應(yīng)，組織專機撤離中國公民。這一地區(qū)也存在恐怖主義威脅，“基地”組織在巴基斯坦活動頻繁，爆炸、襲擊事件頻發(fā)。2006年2月15日，中國一設(shè)計院工程人員遇襲，3人身亡?？植乐髁x的猖獗給中國海外公民的安全、對外投資都帶來巨大風險。另外，某些國家的反對情緒會影響該國對中國勞工的政策。印度出于現(xiàn)實利益的考慮，一直對“一帶一路”倡議持既合作又保持高度警惕的立場。早在2009年10月31日，印度就曾驅(qū)逐兩萬多名中國勞工。南亞地區(qū)與中國對外投資與貿(mào)易聯(lián)系最為密切的國家是巴基斯坦，對于巴基斯坦，中國一方面要防范恐怖主義，另一方面應(yīng)消除印度對中國的戒心，以免殃及中國海外勞工。

（六）西亞、北非地區(qū)（III級，中度風險）：在西亞北非地區(qū)，中國首要的任務(wù)是警惕敘利亞、埃及、伊拉克等國的恐怖主義對中國企業(yè)與勞工的安全威脅。同時要注意利比亞、也門等國不穩(wěn)定的政治局勢，以及隨時有可能發(fā)生的街頭游行、抗議等群體性事件。首先，由于宗教林立、民族眾多、暴力沖突不斷、宗教極端勢力活躍，該地區(qū)已成為恐怖主義活動的主要地帶?！耙了固m國”（ISIS）發(fā)源于敘利亞，現(xiàn)已輻射到伊拉克、土耳其、埃及等國，并攻占了伊拉克、敘利亞的部分領(lǐng)土。2015年，中國公民樊京輝被ISIS殘忍殺害；伊拉克最大的煉油廠于2014年6月18日被ISIS武裝分子攻擊并占領(lǐng)；2010年5月16日，中國石油公司的2名工人被當?shù)匚溲b分子劫持；2004年4月11日，7名中國勞工被武裝分子劫持。其次，所在國政治動亂、示威游行頻繁。2011年2月15日，利比亞第二大城市班加西舉行大規(guī)模抗議活動，當?shù)鼐脚c抗議者發(fā)生嚴重沖突，之后事態(tài)日益嚴重，基于此，中國政府于2月24日開展撤僑行動。2012年，25名中國技術(shù)工人在埃及被當?shù)厝私壖?，起因是當?shù)胤凑M織與埃及政府之間的矛盾。2015年3月29日，多個阿拉伯國家對也門采取軍事行動，時局極不穩(wěn)定，近600名中國公民被困也門。最后，排華情緒也不時顯現(xiàn)。土耳其是世俗化、民主化的伊斯蘭國家，在西亞地區(qū)較為和平與安全，但在2015年7月4日，數(shù)以百萬計的土耳其示威者在伊斯坦布爾老城發(fā)起針對中國的抗議。

（七）中亞地區(qū)（IV級，較高風險）：所在國政治動亂或示威游行是中國海外勞工在該地區(qū)面臨的最大威脅。20世紀末，在中亞、獨聯(lián)體國家爆發(fā)了一系列以和平或非暴力方式進行的政權(quán)變更運動。這些國家未來發(fā)生政局動蕩的可能性依舊存在。首先，烏茲別克斯坦的政治局勢變化較大，吉爾吉斯斯坦的政治斗爭激烈，哈薩克斯坦的“老人政治”突出。尤其在2016年，中亞國家將進行新一輪大選，一些國家勢必會政權(quán)更替。2005年3月，吉爾吉斯斯坦國內(nèi)政局突變，首都發(fā)生騷亂，10多名華人受傷，200多戶華商被搶，損失高達800萬美元；2010年6月，吉爾吉斯斯坦南部奧什地區(qū)發(fā)生騷亂，禍及中國僑民。

其次，因群體事件引起的人身安全威脅。2012年10月21日，發(fā)生了中國工人與吉爾吉斯斯坦當?shù)鼐用翊笠?guī)模斗毆事件；2015年1月9日，33名中國籍勞工非法滯留哈薩克斯坦；2015年7月8日，哈薩克斯坦東部阿克托蓋市一個項目工地發(fā)生哈中工人惡性群毆事件，超過100人卷入其中；2015年11月12日，多名中國勞工因示威被吉爾吉斯斯坦警方拘留。

再次，中亞各國法律法規(guī)不完善。中亞國家大多未加入世界貿(mào)易組織，國內(nèi)經(jīng)濟體制不健全，市場不規(guī)范。外交部領(lǐng)事司特別提醒前往該地區(qū)務(wù)工人員務(wù)必注意身份證件的齊全以及勞務(wù)中介的資格認證。

第四，恐怖主義勢力不斷增加。近年來在阿富汗發(fā)生了一系列恐怖襲擊事件。美國國務(wù)院負責反恐協(xié)調(diào)的大使蒂娜·卡伊達諾表示，與2013年相比，2014年全球恐怖襲擊次數(shù)增加35%，死亡人數(shù)增加81%，主要原因是伊拉克、阿富汗、尼日利亞的恐怖活動不斷增加。 2004年6月10日，中鐵十四局在阿富汗的工地遭遇恐怖襲擊，造成11名工人死亡。

第五，中亞國家許多民眾仍有中蘇對立時期的偏見，比較排斥中國。有調(diào)查顯示，近70%的民眾認為中國是哈薩克斯坦經(jīng)濟的最大威脅，在烏茲別克斯坦也有類似的戒備心理。

以國別來看，中國在該地區(qū)首先要防范吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦等國的政治動亂，這對中國”一帶一路”倡議下的對外投資、對外援助以及勞務(wù)輸出危害明顯；其次，應(yīng)注意阿富汗的恐怖主義襲擊活動，中國應(yīng)加強對海外勞工的保護力度，使其免受恐怖主義的危害；再次，增進對哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等國的了解，消除它們對中國的誤解與敵意。

三、中國海外勞工保護的戰(zhàn)略策略

為更好地保護境外公民和企業(yè)的合法權(quán)益，中國已做出了大量努力，特別是明顯強化了相關(guān)制度建設(shè)。盡管如此，中國的相關(guān)舉措總體上針對性不強，仍有許多需要改進的地方。

（一）在理念上，應(yīng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)事保護“重應(yīng)急，輕日?！钡膫鹘y(tǒng)思維。

從2005年吉爾吉斯斯坦國內(nèi)騷亂到2015年多國對也門的軍事行動，中國共采取了14次海外撤僑行動。海外撤僑中的大部分僑民都是海外勞工，以2011年利比亞撤僑行動為例，截至2011年底，中國在利比亞的3.5萬移民中，其中多數(shù)是能源、交通和通訊領(lǐng)域中的勞工移民。 2014年，外交部全球領(lǐng)事保護與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心成立，但其核心還是應(yīng)急，兼顧日常領(lǐng)事保護與咨詢。公開資料顯示，海外勞工的安全問題絕大部分是日常維權(quán)；每年在境外發(fā)生的本地雇主與來自中國的勞務(wù)人員的糾紛案中，24%與雇主不支付勞工工資有關(guān)，20%與無故解雇以及克扣工資、強迫退職、人格侮辱等惡性事件有關(guān)。 應(yīng)急型的撤僑行動并不能滿足海外勞工最需要的日常維權(quán)，無法全方位保護海外勞工的安全。中國政府應(yīng)更注重海外勞工日常權(quán)益保護，積極在勞工維權(quán)過程中提供有效信息與幫助；也可在“一帶一路”沿線安全風險級別較高的國家或地區(qū)，派駐律師和社會工作者以幫助解決勞工日常的勞務(wù)糾紛，保護勞工權(quán)益；或鼓勵中國海外勞工參加當?shù)氐墓M織，與資方談判，及時解決日常的維權(quán)問題。

（二）在制度建設(shè)上，應(yīng)盡快建立海外勞工安全管理機構(gòu)、完善法律法規(guī)、改進預警體系。

第一，應(yīng)盡快建立專門針對海外勞工管理的機構(gòu)。目前有關(guān)勞工移民管理機構(gòu)的缺失，使勞工移民在遇到民事糾紛或安全問題時不能積極、有效解決。以菲律賓為例，海外勞工安全保護與管理的機構(gòu)由外交部與勞工部兩個系統(tǒng)來管理與負責，分工明確。菲律賓外交部及其駐外使領(lǐng)館積極保護海外菲律賓人的權(quán)利，及時協(xié)助受困海外勞工回國；而菲律賓勞工與就業(yè)部則負責關(guān)注國外勞工和社會福利法律發(fā)展動態(tài)，制定相關(guān)政策以保證境外菲律賓勞工受到公平待遇，包括獲得法律和醫(yī)療協(xié)助。 為更有效地保護菲律賓海外勞工，勞工部還下設(shè)了菲律賓海外就業(yè)管理局（POEA）與菲律賓海外勞工福利管理局（OWWA）兩個機構(gòu)。POEA主要負責保障海外勞工移民權(quán)利，嚴格控制違法招募勞工的情況，并對相應(yīng)違法行為進行處罰，為回國勞工提供幫助，進行安置，發(fā)布信息，對海外就業(yè)相關(guān)案件進行處理等。 這種專門負責處理海外勞工民事糾紛與權(quán)益的常設(shè)機構(gòu)能夠很大程度上幫助海外勞工移民應(yīng)對就業(yè)安全、人身安全與經(jīng)濟安全等常見問題，如遭受中介欺騙，簽訂虛假合同，出國后沒有工作或者工資微??；工傷的理賠標準爭議、海外雇主克扣或拖欠工資等一系列日常問題。OWWA負責開發(fā)相關(guān)項目，為海外勞工提供社會和福利服務(wù)，保護其利益并提高福利。

2008年，中國原勞動和社會保障部的境外就業(yè)管理職能并入商務(wù)部。 商務(wù)部與公安部、外交部、國家工商行政管理總局、交通運輸部等部門協(xié)同管理移民工人出入境、境外勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件處理等問題。 而海外勞工的安全問題則主要由外交部領(lǐng)事司負責。2004年，外交部設(shè)立了“涉外安全事務(wù)司”；同年11月，成立了以外交部為主導的“境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議”，由外交部、商務(wù)部、教育部、國家旅游局、公安部、交通運輸部等26個涉外部級機構(gòu)和軍方部門組成，還增設(shè)了“應(yīng)急辦公室”；2006年，外交部在領(lǐng)事司內(nèi)又增設(shè)一個領(lǐng)事保護處；2007年，為更好地保護中國海外公民的安全，外交部將領(lǐng)事保護處升級為“中國領(lǐng)事保護中心”。

從上述情況來看，中國的相關(guān)部門盡管數(shù)量多，但職能有所重復，涉及部門眾多、效率低下，容易導致多頭管理、權(quán)責不清，因此需要進一步厘清權(quán)責，提高效率。一方面，中國外交部及其駐外使領(lǐng)館不僅應(yīng)承擔緊急、大規(guī)模的撤僑行動，還應(yīng)該在勞務(wù)糾紛較多、工傷事故頻發(fā)的國家設(shè)立法律援助辦公室，專門負責為海外勞工提供領(lǐng)事保護及法律援助服務(wù)。另外，外交部及駐外使領(lǐng)館還應(yīng)積極救助受困于海外的勞工，幫助他們回國。例如，2015年7月，83名中國工人因工資拖欠受困蒙古，最后在中國大使館工作人員的幫助下辦理了回國手續(xù)。 另一方面，中國也應(yīng)盡快成立專門負責海外勞工日常管理的機構(gòu)，以積極發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管（如嚴格審核海外勞務(wù)中介機構(gòu)，設(shè)置包括最低工資、不使用童工、限制工作時間在內(nèi)的最低勞工標準等）、促進就業(yè)（可以有導向性地將中國勞工向安全形勢良好的國家或地區(qū)輸送）、對勞動者進行切實保護（開展行前培訓、為權(quán)益受損的勞工提供法律援助等）以及提供相關(guān)福利（提供貸款、免費體檢、辦理人壽保險、人身意外傷害保險等）。這一機構(gòu)可在關(guān)注海外勞工和社會福利法律發(fā)展動態(tài)、保證海外勞工移民受到公平待遇、幫助海外勞工獲得醫(yī)療協(xié)助、控制違法招募勞工等方面起到關(guān)鍵作用。

第二，制定海外勞工安全保護法律與規(guī)章。中國目前尚未出臺針對境外勞工權(quán)益與安全保護的操作性強的專項法案。盡管國務(wù)院、外交部、商務(wù)部以及原勞動部都有相關(guān)法律法規(guī)，但缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性、強制性，碎片化嚴重、效率低下。2012年出臺的《對外勞務(wù)合作管理條例》對侵害勞工權(quán)益進行了明確規(guī)定，但在涉外勞務(wù)管理的法制化方面仍顯不足。政府應(yīng)積極進行法制建設(shè)以保護海外勞工的安全，盡快制定并出臺一部關(guān)于海外勞工派遣、管理、保護的綜合性法規(guī)，內(nèi)容要具體、詳細，且操作性強。

第三，推進預警機制的人性化服務(wù)。領(lǐng)事保護預警機制是通過各種渠道，及時向民眾發(fā)布涉及海外安全的預警信息，以防范或減少危機，并加強對出國公民與在海外經(jīng)營的企業(yè)的教育與培訓，以提高海外公民與企業(yè)的危機應(yīng)對能力。 中國外交部網(wǎng)站與商務(wù)部網(wǎng)站上都設(shè)有安全風險的提醒，外交部在2000年也首次發(fā)布了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》宣傳手冊，并經(jīng)過2003、2007、2008、2010、2011、2015年六次修訂。但是，這些預警信息與服務(wù)信息針對性不強，內(nèi)容簡單、泛化，對勞工移民幫助不大，對國際勞務(wù)市場的研究程度也遠遠不夠。因此，應(yīng)盡快建立一個統(tǒng)一的傳遞國際勞務(wù)信息的網(wǎng)絡(luò)，定期發(fā)布相關(guān)國家的勞動就業(yè)條件、移民情況和特定國家遵守人權(quán)和勞工權(quán)利國際標準等情況，以使勞工在外出務(wù)工時作出明智的決策和充分的準備。在培訓方面，盡管商務(wù)部制定的《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》明確規(guī)定，要求涉外企業(yè)必須對外派人員進行安全教育培訓，但培訓機制不完善，培訓效果也不理想。相關(guān)部門應(yīng)組織、安排出國務(wù)工的勞工移民參加各種培訓班，培訓內(nèi)容包括工作技能、當?shù)貒业娘L俗習慣、相關(guān)語言等。經(jīng)過培訓之后，勞工移民在出發(fā)前會對目的國有一個系統(tǒng)、全面的認識與了解，從而降低安全風險，減少領(lǐng)事保護案件。

（三）在國際合作中，中國應(yīng)積極參與勞工移民的全球治理，融入?yún)^(qū)域合作機制。

國際社會正努力、積極地保護勞工移民的權(quán)利。海外勞工是一個跨國性問題，中國海外勞工屬于全球勞工移民的一部分。 第一，作為勞工輸出大國，中國應(yīng)該積極參與聯(lián)合國、國際勞工組織與國際移民組織關(guān)于勞工移民安全保護、權(quán)利維護等相關(guān)活動。在全球范圍內(nèi)，自20世紀90年代以來，出現(xiàn)了一系列關(guān)于國際勞工移民的政治對話。保護海外勞工移民最重要的三個國際公約分別是國際勞工組織1949年的《關(guān)于遷徙就業(yè)的公約》（No.97）、1975年的《移民工人（補充條款）公約》（No.143） 以及1990年聯(lián)合國大會通過的《保護所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》。此外，1998年的《國際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》規(guī)定了移民勞工擁有的四項基本權(quán)利：結(jié)社自由、廢除各種形式的強迫勞動、消除童工以及廢除歧視的自由。2004年，國際勞工大會第92屆會議就移民工人問題進行了一般性討論，并通過了一項在全球經(jīng)濟中公平對待移民工人的決議，該決議要求國際勞工組織制定一項關(guān)于勞務(wù)移民問題的行動計劃。 該項行動計劃制定了一項以權(quán)利為基礎(chǔ)的勞務(wù)移民的多邊框架。框架涉及勞工移民的保護、勞工移民的有效管理以及勞工移民的國際合作方式等內(nèi)容。中國還應(yīng)該積極利用國際勞工組織、國際移民組織、國際移民全球委員會、國際遷徙小組、移民與發(fā)展問題全球論壇、國際移民和發(fā)展問題高級別對話會議等相關(guān)國際組織與全球?qū)υ捚脚_保護中國海外勞工移民，為推動保護海外勞工的制度化而努力，并爭取有利地位。

其次，積極參與區(qū)域合作機制。勞工移民問題一直以來都是東盟的核心問題之一。2007年1月13日舉行的東盟峰會簽署了《東盟保護和改善海外勞工權(quán)益宣言》（ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers），這是東南亞地區(qū)第一份有關(guān)勞工移民保護的文件，旨在推進勞工移民的輸出與輸入國之間的交流、增進勞工移民的基本權(quán)利與尊嚴。2008年9月，為更好地執(zhí)行《東盟保護和改善海外勞工權(quán)益宣言》與保護移民勞工的權(quán)利，東盟啟動了移民勞工論壇。2009年，東盟領(lǐng)導人簽署《東盟共同體2009—2015年路線圖宣言》，該宣言“強調(diào)了保護移民工人權(quán)利的重要性”。2012年第八屆東盟勞工高官會在金邊舉行，會議就跨境勞工、社會保障、工作環(huán)境安全等議題進行討論。同年，第二十二屆東盟勞工部長會議和第七屆東盟“10+3”勞工部長會議決定在改善區(qū)域內(nèi)的社會保障和技能開發(fā)方面加強合作，有效執(zhí)行《東盟保護和改善海外勞工權(quán)益宣言》、《東盟勞工部長工作計劃（2010—2015）》、《東盟“10+3”勞工部長工作計劃（2010—2015）》。 中國應(yīng)在“10+3“框架下，積極開展與東盟各成員國之間的交流，參加東盟移民勞工論壇以及勞工部長會議，向東盟勞工輸出大國學習保護經(jīng)驗。

再次，簽訂雙邊協(xié)議，更有指向性地保護海外勞工群體。國際通行的保護勞工移民安全的做法是各國之間簽訂的框架協(xié)議、諒解備忘錄與保護外籍勞工的相互合作聲明，目前雙邊合作仍是最主要的合作方式。 在“一帶一路”倡議實施背景下，中國應(yīng)與風險級別較高或勞工輸出較多的國家簽訂雙邊協(xié)定或進行非正式的協(xié)商，這樣可以更加靈活務(wù)實地保護中國海外勞工移民。1979年，中國加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，截至2011年7月31日，中國僅與172個邦交國中的48個簽訂了領(lǐng)事條約或協(xié)定。 截至2010年，中國政府簽署和參加的100個多邊國際公約中，與外國簽訂雙邊刑事司法互助條約47項，與33個國家簽署了引渡條約。 2001年，中國與德國簽訂《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》，中國與毛里求斯采取了一項保護中國移民工人的措施；2003年，中國與韓國簽訂《中華人民共和國與大韓民國互免養(yǎng)老保險臨時措施協(xié)議》，但該協(xié)議只涉及養(yǎng)老保險，而未涉及最關(guān)鍵的醫(yī)療和工傷保險。 2007年，中國與韓國簽署了《中華人民共和國商務(wù)部和大韓民國勞動部關(guān)于輸韓勞務(wù)人員諒解備忘錄》。 總體而言，中國簽訂的專門針對勞工保護方面的雙邊與多邊條約還不夠。

結(jié) 束 語

“一帶一路”倡議貫穿歐亞大陸，跨越大海大洋，覆蓋政治、經(jīng)濟、外交、安全等諸多領(lǐng)域。在“一帶一路”倡議實施過程中，中國海外勞工面臨的安全形勢可能變得更加復雜，加強中國海外勞工的保護既是一個關(guān)鍵問題，也是中國“以人為本”外交理念的重要體現(xiàn)。分析中國海外勞工在各地區(qū)面臨的主要風險與威脅，有助于中國政府更有針對性地對海外勞工安全保護體系進行理念、制度建設(shè)，完善雙邊、多邊合作。同時，中國海外勞工是國際勞工移民的重要組成部分，中國政府應(yīng)該善于利用全球性多邊組織、國際組織、國際法、國際規(guī)則來保護海外勞工的利益，并在勞工移民問題的全球治理中提升話語權(quán)。另外，中國應(yīng)與沿線國家深入合作，消除其對中國的誤解，為中國海外勞工編織一張全方位的安全保護網(wǎng)，也為中國企業(yè)的海外投資營造良好的國際政治環(huán)境。

[責任編輯：陳鴻斌]