“一帶一路”倡議與中國國際產能合作

郭朝先+劉芳+皮思明

【內容提要】 當前，“一帶一路”倡議下的產能合作在多方面取得積極進展，合作規(guī)模迅速擴大，合作方式多種多樣，合作機制不斷完善?！白叱鋈ァ钡漠a業(yè)既有我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)，又有新興產業(yè)。在國有企業(yè)主導產能合作的同時，民營企業(yè)也不甘示弱、蓬勃發(fā)展。但由于“一帶一路”倡議下的產能合作尚處于起步階段，還存在規(guī)模小、難點多、風險大等問題，需要在今后的實踐中逐步解決。根據產業(yè)互補指數(shù)測算，未來中國與多數(shù)“一帶一路”沿線國家具有廣闊的產能合作空間。為促進“一帶一路”產能合作持續(xù)深入發(fā)展，需要發(fā)揮政府、企業(yè)和社會力量三方面的積極性并形成合力，本文從建立和完善產能合作體制機制與支持服務體系、實施本土化策略、創(chuàng)新商業(yè)運行模式、培養(yǎng)和延攬國際化人才、加強對“一帶一路”沿線國家研究等方面提出了相應對策。

【關鍵詞】 一帶一路 產能合作 走出去戰(zhàn)略 產業(yè)互補指數(shù)

【作者簡介】 郭朝先，中國社科院工業(yè)經濟研究所副研究員；劉芳，中國社科院研究生院博士研究生；皮思明，中國社科院研究生院碩士研究生

【中圖分類號】 F125.4

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）03-0017-20

開展國際產能合作是中國主動適應經濟新常態(tài)的一項重要戰(zhàn)略舉措，也是中國企業(yè)積極適應經濟全球化的變化趨勢，參與國際產業(yè)分工，利用兩個市場、兩種資源的一種必然選擇。隨著2013年國家“一帶一路”倡議的提出，國際產能合作成為政府工作的重點內容、企業(yè)發(fā)展的重要選擇、社會關注的熱點話題。筆者首先對中國“一帶一路”倡議下產能合作的現(xiàn)狀進行了分析，并指出其存在的問題，然后重點分析“十三五”時期產能合作的重點國家和重點產業(yè)，并提出對策建議。

一、“一帶一路”倡議產能合作現(xiàn)狀

國際產能合作是指兩個存在意愿和需要的國家或地區(qū)之間進行產能供求跨國或跨地區(qū)配置的聯(lián)合行動。產能合作可通過兩個渠道進行：既可以通過產品輸出方式進行產能位移，也可以通過產業(yè)轉移的方式進行產能位移。我國提出的產能合作超越了傳統(tǒng)的資本輸出，它既是商品輸出，也是資本輸出。但是，國際上主流的產能合作主要指產業(yè)轉移。

（一）產能合作規(guī)模迅速擴大，合作方式多種多樣

自中國政府2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國企業(yè)對外投資合作快速增長。2014年，中國對“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的投資流量為136.6億美元，年末存量達到924.6億美元。 2015年，中國企業(yè)在與“一帶一路”相關的49個國家有直接投資，投資額合計148.2億美元，同比增長18.2%；在相關的60個國家承攬對外承包工程項目3 987個，新簽合同額926.4億美元，占同期中國對外承包工程新簽合同額的44%。截至2015年底，中國企業(yè)正在推進的合作區(qū)共計75個，其中一半以上是與產能合作密切相關的加工制造類園區(qū)，建區(qū)企業(yè)累計投資70.5億美元，入區(qū)企業(yè)1 209家，合作區(qū)累計總產值420.9億美元，上繳東道國稅費14.2億美元，帶動了紡織、服裝、輕工、家電等優(yōu)勢傳統(tǒng)行業(yè)部分產能向境外轉移。

中國企業(yè)與“一帶一路”沿線國家產能合作的方式日益多樣化。在軌道交通和基礎設施建設方面，逐步探索“建設—移交”（BT）、“建設—運營—移交”（BOT）等方式，探討利用資源和能源換項目，由此建立長效合作機制，保障雙方權益。 電力行業(yè)參與國際市場的方式，從最初的設備供貨，發(fā)展到目前的“設計—采購”（EP）、“設計—采購—建設”（EPC）、“獨立電站”（IPP）、“建設—擁有—運營”（BOO）、BOT、公私合營（PPP）、融資租賃、并購等多種形式，中國電力企業(yè)“走出去”的水平不斷提高。 在對外承包工程方面，中國承包企業(yè)在發(fā)揮傳統(tǒng)承包優(yōu)勢的同時，充分發(fā)揮技術、資金優(yōu)勢，積極探索開展“工程承包+融資”、“工程承包+融資+運營”等方式的合作，有條件的項目多采用BOT、PPP等方式。

境外經貿合作區(qū)是推進“一帶一路”倡議和國際產能與裝備制造合作的有效平臺，已成為促進中國和東道國經貿合作的載體，在推動中國企業(yè)“抱團出?！?、形成海外產業(yè)集聚、維護企業(yè)合法權益等方面發(fā)揮了積極作用。據統(tǒng)計，截至2015年11月底，中國企業(yè)建設境外經貿合作區(qū)75個，累計投資179.5億元，入區(qū)企業(yè)1 151家（中資控股企業(yè)723家），建區(qū)企業(yè)和入區(qū)企業(yè)總產值419.3億美元。75個合作區(qū)中53個分布在“一帶一路”沿線國家。通過考核的13個合作區(qū)中，10個位于“一帶一路”沿線國家，涉及服裝、輕工、食品、家電、機械、電子、建材、化工等行業(yè)（表1）。 特色產能合作方式包括：中國廣西欽州與馬來西亞彭亨州的關丹于2015年建設的“兩國雙園”——中馬欽州產業(yè)園和馬中關丹產業(yè)園順利開園，這開辟了新時期國際經濟和貿易合作的新模式，為中國與“一帶一路”沿線國家尤其是東盟國家推進產能合作、促進雙向投資提供了有效載體。今后，“兩國雙園”模式還有可能擴展成“兩國多園”、“多國多園”模式。

（二）產能合作政策逐步完善，合作機制逐漸形成

2015年3月，中國政府發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景和行動》，倡導政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通，為產能合作奠定了重要基礎；提出共商、共建和共享的“三共”原則，為產能合作提供了重要保障；對中國與“一帶一路”沿線國家傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)領域合作、新興產業(yè)領域合作、產業(yè)鏈國際分工布局、跨境產業(yè)園區(qū)建設等做了原則性闡述。此后，國務院、發(fā)改委等相繼出臺了多項政策助力“一帶一路”戰(zhàn)略實施，這標志著國際產能合作成為中國對外經濟合作的重中之重。

2015年5月16日，國務院印發(fā)了《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》（以下簡稱《產能合作指導意見》），提出要堅持企業(yè)主導、政府推動，突出重點、有序推進，注重實效、互利共贏，積極穩(wěn)妥、防控風險等原則，立足國內優(yōu)勢并結合當?shù)厥袌鲂枨箝_展優(yōu)勢產能國際合作，就國際產能和裝備制造合作提出了7大部分共41條指導意見，要求將鋼鐵、有色金屬、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等共12大產業(yè)作為重點，明確產能合作的任務和領域。以《產能合作指導意見》為基礎，2015年中國政府至少出臺了11份與產能合作相關的政策文件，從金融服務、中國制造走出去、“一帶一路”等多個角度提供產能合作的政策支持。

2015年以來，中國著力建立三方面的產能合作機制：一是與國外商談建立雙多邊產能合作機制。國家發(fā)改委牽頭與17個國家開展了機制化的雙邊產能合作；對接東盟、非盟、歐盟等區(qū)域組織，借助多邊舞臺推動產能合作；與法國、韓國等發(fā)達經濟體建立第三方合作機制。二是建立中央地方協(xié)同聯(lián)動機制。國家發(fā)改委與河北、江西等10多個省分別簽署合作協(xié)議，通過委省協(xié)同聯(lián)動機制，上下合力推進國際產能合作。三是建立央企、民企、協(xié)會協(xié)同推進機制。國家發(fā)改委分別會同國資委、全國工商聯(lián)、各行業(yè)協(xié)會建立協(xié)同機制，推動央企、民企走出去，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會橋梁紐帶作用，全面推進國際產能合作。

（三）“走出去”產業(yè)既有傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)，又有新興裝備制造優(yōu)勢產業(yè)

中國當前在“一帶一路”沿線開展國際產能合作的產業(yè)，既有以輕工、家電、紡織服裝為主的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)，也有以鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃為主的富余產能優(yōu)勢產業(yè)，又有以電力設備、工程機械、通信設備、高鐵和軌道交通為主的裝備制造優(yōu)勢產業(yè)。

中國實施“一帶一路”產能合作，帶動了中國鐵路、電力、通訊等優(yōu)勢行業(yè)的相關技術和標準“走出去”，有利于提升中國在全球產業(yè)鏈和價值鏈中的地位。比如，印度尼西亞雅加達至萬隆的高速鐵路項目是中國從技術標準、裝備制造，到勘察設計、工程施工和運營管理等全方位整體“走出去”的第一個項目，具有標桿意義；已開工的中老鐵路（自中國昆明經老撾著名旅游勝地瑯勃拉邦至首都萬象，全長417公里）、匈塞鐵路（自匈牙利首都布達佩斯至塞爾維亞首都貝爾格萊德，全長350公里）也有力地帶動了中國鐵路標準和設備“走出去”。再如，南方電網在老撾北部230千伏電網建設中也直接應用自主技術與管理標準。

（四）國有企業(yè)占主導地位，民營企業(yè)異軍突起

企業(yè)是產能合作的主體。截至2014年末，中國對外非金融類投資存量為7 450.2億美元；其中，國有企業(yè)占53.6%，盡管仍處于主導地位，但同前些年相比持續(xù)下降；非國有企業(yè)占46.4%，同前些年相比穩(wěn)步提升，投資主體結構持續(xù)優(yōu)化。

在國有企業(yè)中，中央企業(yè)是“走出去”的主要力量。截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設立了8 515家分支機構，分布在全球150多個國家和地區(qū)。其中，已有80多家央企在“一帶一路”沿線國家設立了分支機構。 比較有代表性的央企包括中國石油、中國石化、中國海油、中國移動、中國電網、南方電網、中國建材集團、中國電建等。

在“一帶一路”戰(zhàn)略引導下，眾多民營企業(yè)也紛紛參與國際產能合作。比如，青山鋼鐵公司在印尼建設青山工業(yè)園，華夏幸?；鹩邢薰驹谟∧岷腺Y建設產業(yè)新城，等等。事實上，當前許多境外經貿合作區(qū)是由民營企業(yè)作為境內實施主體運營的。特別值得一提的是，2014年8月，由全國工商聯(lián)發(fā)起成立的中國民生投資股份有限公司（簡稱“中民投”）在上海正式成立，主要服務于民營企業(yè)參與“一帶一路”產能合作。目前，中民投已在香港、新加坡、倫敦等地開展業(yè)務。

二、“一帶一路”倡議產能合作的問題與障礙

據商務部統(tǒng)計，2014年中國對外非金融類直接投資達到1 231.2億美元，其中對“一帶一路”沿線國家直接投資流量為136.6億美元，占比僅為11.1%；2015年對外非金融類直接投資達到1 180.2億美元，其中對“一帶一路”沿線國家直接投資為148.2億美元，占比略有上升，為12.56%。目前，中國與“一帶一路”沿線國家開展產能合作還處于起步階段，存在規(guī)模小、難點多、風險大等問題，因此需要在今后的“走出去”實踐中逐步解決。

（一）促進產能合作的體制機制不健全，支持服務體系建設滯后

發(fā)達國家早已形成了較為完善的促進對外投資體制機制、政策支持體系、公共服務體系，而中國才剛剛起步，各方面都很不完備，有的做法還處于試錯階段。自2014年5月國家發(fā)改委發(fā)布《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)展改革委第9號令）起，中國政府逐步放松了境外直接投資管理體制，除少數(shù)敏感投資國別、投資項目必須經過審批之外，其他境外投資一律實行備案制，清理和取消了一批不合理的限制和收費。但除了改革前置審批環(huán)節(jié)外，事中、事后監(jiān)管機制并沒有及時建立起來。國際產能合作要采取政府推動、企業(yè)主導、市場運作、項目化管理的合作機制，仍有待構建和健全。另外，當前促進國際產能合作的政策分散、不成體系，政策支持力度嚴重不足；由于政府職能轉變進程緩慢，距離建成服務型政府要求還很遠，這使已出臺的支持性政策執(zhí)行不到位。特別是涉及國有企業(yè)的海外投資管理體制機制一直處于“放”與“管”的摸索狀態(tài)之中，至今仍既不清晰也不健全。

國際產能合作支持服務體系建設嚴重滯后，信息服務網絡不完善。商務部門雖有相關的信息服務，但信息相對滯后，不能適應復雜多變的市場和產業(yè)環(huán)境，信息分類粗略，難以服務于企業(yè)對外投資決策。另外，企業(yè)國際產能合作的統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)不健全，不能及時掌握其在外的投資經營信息，不利于中央政府對國際產能合作進行總體部署和決策，難以及時發(fā)布風險預警。

（二）國外制度環(huán)境和技術標準差異大，中國企業(yè)應對準備不足

企業(yè)“走出去”要面對與國內迥異的制度環(huán)境，中國企業(yè)由于準備不足，不熟悉國外商業(yè)習慣、法律環(huán)境，也缺乏國際項目運營經驗等，面臨較高的風險。目前中國“一帶一路”建設具有明顯的“政府對政府”特點，重點關注政府或執(zhí)政黨，對各國市場和當?shù)鼐用竦睦骊P注不夠，容易遭到各國反對黨乃至社會層面的抵制，影響投資項目的順利進行。 制度環(huán)境差異還表現(xiàn)在合同不規(guī)范方面，有些合作國家未采用國際通用的合同條款，隨意性較大，增加了中資企業(yè)執(zhí)行合同的風險。另外，中國企業(yè)還需要應對產能合作技術標準不對接的問題。很多國家推崇歐美工業(yè)技術，多采用歐美和日韓標準，甚至明確規(guī)定不使用中國標準。

由于國外的制度環(huán)境和技術標準與中國相去甚遠，使中國企業(yè)在國際產能合作各環(huán)節(jié)均面臨困難，包括海外項目投建階段的土地、礦產、交通設施等主體及配套設備的建設問題，運營階段的稅收繳納、員工身份、勞工糾紛等屬地化的管理問題，以及退出階段的項目清算和投資退出的機制安排問題，等等。