公共管理新維度
——對新公共管理和新公共服務的整合

栗寧遠

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公共管理新維度
——對新公共管理和新公共服務的整合

栗寧遠

摘要：為應對官僚制在新時代的種種弊端，西方國家進行了一系列的政府改革，即“新公共管理”運動，在取得一定成果的同時，對于這場活動的質疑從未停止過；新公共服務這一新的管理范式的出現(xiàn)并不是要完全取代新公共管理，它是對新公共服務的揚棄，而不是絕對的否認。當然，對于新公共服務的未來也是充滿爭議的，將新公共管理與新公共服務從一個整合視角出發(fā)，或許會為公共管理提供一個有益的方向。

關鍵詞：新公共管理；新公共服務；整合

一、新公共管理

20世紀中后期，西方世界各國深受凱恩斯主義理論影響，政府干預加劇，政府職能大大加強。但是在面對日益激烈的國際競爭與信息化的高速發(fā)展，之前的政府管理體制難以應對：行政職能的擴展，政府也隨之膨脹，機構冗余；官僚主義在政府部門蔓延，行政效率嚴重受到制約；政府財政赤字嚴重，難以保證公共服務質量，公民對政府的不信任情緒日益增加；這些危機嚴重挑戰(zhàn)著西方政府的地位。為應對這些危機，西方國家掀起了一系列的政府改革浪潮，即“新公共管理”運動。它主張采用私營機構的管理技術與方法，以職業(yè)化管理，分權，小型化為手段，并以效率、效益、經濟為結果導向的政府管理模式。

在這一政府改革運動中，西方各國政府行政效率確實是有了相應的提高，并且在社會管理方面也有了質的改變，相應的緩解了民眾對政府的質疑危機。第一，通過將國有企業(yè)私有化，市場化服務手段引入政府，使得經濟活動脫離了政府的直接控制，在競爭機制下，政府活動所提供的公共服務質量有所提高。第二，通過政府機構重組來有效應對僵化無效率的科層制管理。盡管科層制曾在公共管理重發(fā)揮過巨大作用，但是在變化迅速、競爭激烈、信息知識密集的時代，它嚴重阻礙了政府的有效管理。因而，建立精簡、高效、合理的政府機構是勢在必行的策略。第三，精簡程序，改進管理方式。通過精簡程序、縮小審批事項、下放審批權限、廢除時效過時的條例、合并重復審批程序和審批制度、簡化申報程序和審批手段、發(fā)展電子政務等做法來改進公共管理方式。同時對于舊的政府管理模式，人事行政模式通過合同雇傭、與技術機構合作有力沖擊著公務員終身責任制，更加突出了行政人員的工作積極性。

然而，對新公共管理的爭議從未停止過。首先，新公共管理體現(xiàn)了對市場機制的熱崇，私營企業(yè)管理方式的引入在一定程度上模糊了公共部門的公共屬性，畢竟政府的運營是無法完全照搬企業(yè)的管理模式，效率與結果畢竟不是政府所要追求的目標。其次，政府的公共產品與公共產出是在事實上是很難量化的，總是想要將政府提供的公共產品與公共服務與公民需求強制性的以數(shù)值表示出，難免會產生些許偏差，反而不利于政府的綜合協(xié)調管理。最后，新公共管理的各種具體措施受到質疑。分權能夠提高部門的靈活性，但容易造成本位主義，嚴重阻礙政府工作的進一步開展；私有化能夠有效提升政府部門的競爭力，但是在市場機制不完善的地方極易產生尋租現(xiàn)象，導致資源不必要的浪費；結果導向能夠提升政府工作效率，但是如何與公平、公正有效結合還是未知數(shù)；放松規(guī)制增加了部門的靈活性，但也帶來了管理真空地帶，而這一地帶無論是公共基礎還是法律機制可能都不夠完善，反而是帶來了新的問題；分散化的做法，使得協(xié)調工作難以開展。人們逐漸意識到，“小政府”并不是公共行政改革的最佳目標，“好政府”才是公共行政的不懈追求。

對新公共管理的評論褒貶不一，但是作為一種政府管理的新模式，它確實為之前的政府管理困境提出了些頗具建設性的舉措，同時也為之后的政府管理模式提供了研究方向。

二、新公共服務

以羅伯特·B.登哈特為代表的一批美國公共行政學者基于對新公共管理運動的反思，以及在新公共管理實踐中所遇到的種種質疑的理性思考，提出了新的公共行政理論——新公共服務理論。

新公共服務的主要觀點。

(一)服務而非掌舵

盡管在過去，政府通過一系列的管理手段與方法掌控社會發(fā)展節(jié)奏，指導社會不斷發(fā)展，也的確取得了矚目的成績。但是在日益復雜的現(xiàn)今，想要僅僅通過管理而不是滿足公眾需求，并不能夠切實推動社會的進步，也就是說政府如今的角色并不是要強調政府與公民的依附關系，而更多的是在公民參與積極的社會中，充當“裁判”這一角色，來滿足公民的需求，并且使公民行為不俞越法律與道德所不允許的行為。這就要求政府的公務人員不僅使掌握一定的管理技巧，更要了解中介、協(xié)商等新技巧。

(二)公共利益是目標而非副產品

政府應該以滿足公眾需求，提供公共服務為主要目標，而非僅僅是從政府自身內部的利益集團出發(fā)，通過尋租活動滿足自身集團需求。因而要重視公民組織或者公民的需求，政府與公民應該不斷協(xié)商，政府要盡可能根據(jù)公民訴求滿足不同的利益需求。同時，公民也要做好監(jiān)督政府行為的工作，使得政府行為在制度內合理運行。

(三)戰(zhàn)略的思考，民主的行動

在政府政策制定過程中，政府將不再是唯一的政策制定主體，而是相關各方都應該要參與到政策制定過程中來，共同制定政策，在政策執(zhí)行過程中也是要各個主體共同來執(zhí)行，政府的適當分權與下放，能夠讓公民社會有一個質的發(fā)展，公民參與積極性提高，并不會打亂政府的工作計劃，相反能夠為政府的未來規(guī)劃與行動提供給一個有益的方向。政府充分滿足，回應公民需求，竭力為公民服務，又促進公民權益的實現(xiàn)，政府與公民得到了良性發(fā)展與互動。

(四)為公民服務，而不是為顧客服務

盡管在企業(yè)中，顧客導向能夠有效提升企業(yè)服務質量，進而能夠為企業(yè)帶來一定的經濟效益。但是，政府不能夠完全像企業(yè)一樣使顧客導向這一方法完全發(fā)揮作用。首先，政府很難界定誰是顧客。因為政府的服務對象不僅僅有直接的當事人，還有很多間接當事人；更注重的是公共利益的實現(xiàn)而不是個人或者某些集團的利益實現(xiàn)。其次，在市場經濟中，有些顧客可以憑借自身所擁有的而其他顧客并沒有的資源，來與政府討價還價，進而使其利益能夠優(yōu)于其他顧客而實現(xiàn)。

(五)責任并非唯一的

政府工作人員不能僅僅關注效益這些可以量化的東西，更應該把關注的焦點放在法律，價值觀與公共利益上來。盡管新公共管理提倡政府工作人員應該像企業(yè)家一樣，采用一些企業(yè)管理方法來提高政府的工作效率，使本就僵硬的管理體制能有所活力，但是這有些將責任問題過于簡單化了。

(六)重視人而非僅僅重視生產率

為了激發(fā)員工的積極性，可以通過提高薪水或者待遇等標準來達到預期的效果。但是在公共組織中，尤其是在現(xiàn)如今高度發(fā)達的信息時代，薪酬不可能是唯一一個影響行政官員積極參與行政事務的動機；同樣對于公民來說，他們所要求的人身權益也不單單是資金的保障。新公共管理理論所提倡的注重經濟效益的做法，是無法培養(yǎng)出具有責任心和關注社會公共利益的公民的。不僅在政府內部，需要行政長官下放行政權力，與基層行政官員協(xié)同處理行政事務；在政府與公民的關系上，政府也要給予公民處理公共事務的機會，不但能有效拉近政府與公民間的關系，也能夠把關注的焦點普及到更大范圍內的公民間。通過分享權力，政府與公民在尊重的基礎上相互協(xié)作與支持，就能夠很好的實現(xiàn)公共利益。

(七)重視公民權和公共服務

企業(yè)家總是試圖將公共資金劃歸個人所擁有。但是，將注重經濟效益的企業(yè)家精神引入到政府工作中來，只會使得政府的工作是為了滿足顧客需求。政府應當明白，服務對象應該是全體公民，政府不是為了自身利益而在工作，得面向宏觀整體利益，有的時候利益出發(fā)點并不一定是非要盈利的，可以是一種價值觀的提倡，可以是公民的訴求。這是與注重企業(yè)利潤的企業(yè)家所不同的。因而政府在今后的治理過程中應該重新定位自己的角色，而不應該將自身視為單單為盈利的企業(yè)家。

通過對新公共服務的描述與分析，公民參與，重視公民權與公共利益是其主要支撐點。新公共服務倡導的是政府最大的作用不是對公民的控制，而是對公民的服務，民主的觀念要在公共組織中自始至終貫穿著。并且新公共服務理論突破了政府失敗與市場競爭的視角，重新來定義政府在為公民提供公共服務所擔任的新角色。盡管新公共服務是作為一種新的管理范式出現(xiàn)的，但與新公共管理理一樣面臨著不少質疑。對于新公共理論所強調的“公共利益是目標而非副產品”，它所針對的是新公共管理所采用的企業(yè)家政府理論，認為其在提供公共服務時，按照經濟與效益原則，力求用最少的錢辦最大的事，盡管在節(jié)省財政開支上有了質的飛躍，但是公共服務始終不是根本目標。

三、新公共管理和新公共服務的整合取向

關于新公共管理與新公共服務，不能夠明確判定孰優(yōu)孰劣，哪一個能夠在未來的公共行動中更具有潛力，哪一個能夠更具生命力。兩種理論都各自有著自己獨特的優(yōu)勢，又同時存在著不足，但我們更應該將重點放在二者的融合性上而非是二者相互替代的關系上。

新公共管理在對當前公共部門的效率低下，公民信任危機以及應對外部變革的挑戰(zhàn)上有著顯著的效果，引入企業(yè)管理方法和技術，追求經濟效益，提升政府行政效率，對于之前的僵硬式的管理模式有著良好的改善意義，也確實為之后的新公共服務理論的出現(xiàn)做了鋪墊；但在追求對實際問題的改善時，必定要更加強調效率的工具理性，從而在一定程度上掩蓋了對價值的追求。而從價值追求的角度來看，新公共服務所倡導的公民權，民主，公共利益對于21世界出現(xiàn)的一系列復雜問題來說有著新的解決途徑，協(xié)同治理，平等協(xié)商，共同處理公共利益的政治事務等管理新方式都是有著無限潛力的。

在當下，基于社會生活節(jié)奏的加快，物質生產的愈發(fā)發(fā)達，公民的個性化訴求也愈發(fā)突出，如何使公共部門滿足公民日益豐富的個性化需求呢？在新公共服務理論所倡導的“為公民服務”的價值指導下，結合公共云服務即借依托于信息技術的平臺，在網(wǎng)絡中掌握各公共部門的擁有的資源與政策執(zhí)行過程，并以法律與制度的完善為基礎，由公民與其他公共機構選出一公共機構作為信息收集與處理的機構，能夠在有效時間內掌握公民的需求與政府資源的合理輸出，以達到為每一位公民提供便捷有效的個性化服務等技術手段，有效了解公民的需求；引入公共管理所倡導的結果引導過程的結果導向手段與根據(jù)顧客需要而非自身臆測顧客需求的顧客導向的手段，結合定量與定性分析的方法對公民需求有細致的了解，從而有效針對公民需求來進行服務。

如果將新公共管理看作技術工具的形式，新公共服務可以看作是價值導向的形式，也就是說一架音色極其悅耳的鋼琴，還需要一位技術一流的鋼琴家，二者需要完美融合，才能演奏出美妙的音樂。如果不是將新公共管理與新公共服務二者明確區(qū)分開來，而是將新公共管理所倡導的工具效率與新公共服務所強調的民主價值二者綜合起來，也許會為公共管理提供一個有益的方向。(作者單位：黑龍江大學政府管理學院)

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作者簡介：栗寧遠(1992-)，男，漢，山西省長治市人，黑龍江大學，在讀研究生，研究方向：行政管理行政倫理。