城市基層管理體制改革的探究
——以貴陽(yáng)市為例

袁瑗瑗

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城市基層管理體制改革的探究
——以貴陽(yáng)市為例

袁瑗瑗

摘要：隨著中國(guó)城市化的不斷推進(jìn)，城市人口的不斷增加，有必要研究適應(yīng)新形勢(shì)下的城市基層管理組織。本文在簡(jiǎn)單回顧我國(guó)城市基層管理組織的改革歷程的基礎(chǔ)上，闡明了貴陽(yáng)市城市基層管理制度的改革實(shí)踐，指出貴陽(yáng)市在城市基層管理中存在的不足和面臨的挑戰(zhàn)，最后從人才制度建設(shè)、服務(wù)職能提升等方面提出建議，希望能夠在未來(lái)貴陽(yáng)城市基層管理改革中提供極具實(shí)踐意義的措施。

關(guān)鍵詞：社區(qū)制；管理體制改革；制度建設(shè)

一、研究背景

建國(guó)之初，我國(guó)確立了以“街居制”為主要形式的城市基層管理體制。在街居制的管理模式下，國(guó)家將各個(gè)階層的城市居民納入到企業(yè)、工廠等各個(gè)單位當(dāng)中，城市居民在各自單位開(kāi)展日常自治管理活動(dòng)。這種方式下，社會(huì)成員依托單位組織表達(dá)訴求，參與民主生活，形成一種穩(wěn)定和有效的自治管理組織。但是隨著企業(yè)所有制的改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，使原有依托企業(yè)的城市職工失去了所依托的自治管理組織，特別是1990年以來(lái)，受下崗潮的影響，城市居民的構(gòu)成結(jié)構(gòu)和規(guī)模都發(fā)生了巨大變化，依托街居制的城市街道辦事處和城市居民委員會(huì)的工作范圍、工作負(fù)擔(dān)加大。因此，按照原來(lái)的城市自治管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的變化。我國(guó)在1980年代末期以及1990年初期開(kāi)始在全國(guó)試點(diǎn)社區(qū)制，青島、武漢、南京都進(jìn)行了社區(qū)管理模式的試驗(yàn)，試點(diǎn)城市在社區(qū)制的試點(diǎn)過(guò)程中形成了自己地區(qū)的特色，為后來(lái)社區(qū)制在全國(guó)的推廣積累了大量案例和理論經(jīng)驗(yàn)。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向新常態(tài)以及全面建設(shè)小康社會(huì)新時(shí)期，都會(huì)影響到目前的城市結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和城市基層管理組織的運(yùn)行效率。因此，城市基層自治管理組織有必要適應(yīng)新形勢(shì)進(jìn)行全面的改革，從而能夠日益變化的城市環(huán)境。

二、貴陽(yáng)市城市基層管理體制的改革現(xiàn)狀

貴陽(yáng)在城市基層管理體制的改革中借鑒哈爾濱模式、上海模式、沈陽(yáng)模式以及武漢模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行了貴陽(yáng)基層城市管理模式的探索和改革。2010年貴陽(yáng)市頒布了《貴陽(yáng)市城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始嘗試從街居制開(kāi)始向社區(qū)制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并在小河區(qū)和金陽(yáng)新區(qū)率先進(jìn)行試點(diǎn)。貴陽(yáng)市希望通過(guò)試點(diǎn)在全市進(jìn)行推廣，以擺脫現(xiàn)行街居制的弊端，提高城市基層管理工作的效率和居民的參與積極性，發(fā)揮基層民主性。貴陽(yáng)市在基層改革中主要包括以下方面：

(一)從“四級(jí)管理模式”向“三級(jí)管理模式轉(zhuǎn)變”

撤銷原來(lái)的街道辦事處，從街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。借助原有街道辦事處和居委會(huì)的力量，合并原先重疊部門(mén)和職能，轉(zhuǎn)變成精簡(jiǎn)的社區(qū)制管理機(jī)構(gòu)。一方面節(jié)約了資源，節(jié)約了人力資源和日常管理費(fèi)用，另一方面也減少職能部門(mén)的人員安排，從而提高了基層管理組織的辦事效率。

(二)健全基層黨組織

新的基層管理中著重建設(shè)基層黨組織。首先，在社區(qū)建立黨委會(huì)，在社區(qū)中的各個(gè)居委會(huì)建立黨支部。社區(qū)黨委會(huì)對(duì)上級(jí)轄區(qū)地方政府負(fù)責(zé)，定期向上級(jí)部門(mén)反映基層社區(qū)建設(shè)工作，同時(shí)將上級(jí)黨建精神及時(shí)下達(dá)到各個(gè)居委會(huì)，落實(shí)黨的政策和黨務(wù)工作。城市居民則可以通過(guò)居委會(huì)傳達(dá)意見(jiàn)到社區(qū)黨組織，進(jìn)而傳達(dá)到轄區(qū)政府。這樣就形成了一條“政府——社區(qū)——居委會(huì)”的黨建網(wǎng)絡(luò)，方便了政府和居民的溝通。

(三)定位社區(qū)功能，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心

本次改革根據(jù)不同區(qū)域的功能將全市分成幾個(gè)功能區(qū)，依據(jù)功能區(qū)建立社區(qū)。依據(jù)功能分類，貴陽(yáng)市將原來(lái)的長(zhǎng)江街道辦事處的6個(gè)居委會(huì)以及黃河街道辦事處的8個(gè)居委會(huì)劃分為四個(gè)社區(qū)，分別是：地緣性社區(qū)——黔江社區(qū)；單位性社區(qū)——清浦社區(qū)；綜合性社區(qū)——瑞華社區(qū)；單元性社區(qū)——興隆社區(qū)。通過(guò)根據(jù)不同的地域功能劃分的社區(qū)將更有針對(duì)性地進(jìn)行提供公共服務(wù)，同時(shí)各個(gè)社區(qū)又根據(jù)人口規(guī)模、管理面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度劃分為數(shù)量不等的居委會(huì)，改變過(guò)去“一社一居”的模式，一社可以多居。這樣就精簡(jiǎn)了基層管理的部門(mén)，另外居委會(huì)的主任都是社區(qū)民主決策選出的，避免政府任命而造成管理費(fèi)用的增加。

(四)減少經(jīng)濟(jì)職能，增加社區(qū)公共服務(wù)職能

這次新成立的社區(qū)服務(wù)中心，剝離了負(fù)責(zé)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，主要職能為社區(qū)公共服務(wù)。這樣以來(lái)，社區(qū)就可以專心提供社區(qū)的公共服務(wù)，避免過(guò)多的指標(biāo)負(fù)擔(dān)使得樣樣做，樣樣做不好，至于經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能主要交給政府自身進(jìn)行。通過(guò)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，使得基層社區(qū)的服務(wù)人員減少了，從而減輕了基層管理成本。但在這次基層改革中，上級(jí)政府并沒(méi)有減少對(duì)基層的扶持資金。在經(jīng)費(fèi)上，市政府給每個(gè)社區(qū)每年安排150萬(wàn)元人頭費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)，設(shè)立了每年每個(gè)社區(qū)100萬(wàn)元的“社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)資金”。

三、城市基層管理體制改革面臨的挑戰(zhàn)

貴陽(yáng)市從宏觀層面對(duì)基層管理體制進(jìn)行了改革和探索，但是在微觀管理層面缺少細(xì)致、完善以及連貫的實(shí)施程序和落實(shí)步驟。其主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)人才管理制度不健全

貴陽(yáng)市在基層管理制度的改革中強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)職能，但是缺少素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)的社區(qū)公共服務(wù)人才。這主要是由于以下兩個(gè)方面造成的：第一，貴州市存在我國(guó)的中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，就業(yè)環(huán)境和生活質(zhì)量相對(duì)東部沿海地區(qū)存在差距，由于經(jīng)濟(jì)的落后工資水平和其他福利待遇相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)也不夠優(yōu)越和完善。因此，社區(qū)公共服務(wù)的畢業(yè)生更偏向于外地就業(yè)而不是留在貴陽(yáng)本地，這就造成雖然有了改革的政策卻缺乏改革實(shí)施的人才；另一方面，人才培訓(xùn)和績(jī)效考核制度不健全。貴陽(yáng)市社區(qū)服務(wù)人員很少進(jìn)行定期和專業(yè)的培訓(xùn)，造成在服務(wù)人員在應(yīng)對(duì)基層管理問(wèn)題和處理基層群眾矛盾時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，對(duì)于基層管理工作往往不能形成專業(yè)和有效的報(bào)告，往往依靠管理者的經(jīng)驗(yàn)判斷。另外在基層服務(wù)人員的管理上缺乏有效的考核指標(biāo)，基層員工沒(méi)有工作的動(dòng)力。

(二)工作人員素質(zhì)較低，服務(wù)水平差

社區(qū)制改革以后，社區(qū)服務(wù)中心和下屬居委會(huì)的服務(wù)人員往往從原來(lái)的街道辦事處分配過(guò)來(lái)，他們年齡偏大，缺乏對(duì)新形勢(shì)下基層工作環(huán)境變化的把握和熟悉，受到原來(lái)工作崗位的影響，工作時(shí)往往高高在上，缺少新時(shí)期基層管理人員的素質(zhì)。另外，由于基層工作繁多，社區(qū)服務(wù)中心往往招聘一些大學(xué)生兼職人員和社區(qū)居民臨時(shí)上崗，這部分人沒(méi)有工作考核壓力，對(duì)基層服務(wù)工作也沒(méi)有全面和細(xì)致的了解，同時(shí)人員缺乏協(xié)調(diào)和商議，服務(wù)水平不能得到社區(qū)居民滿意。

(三)基層社區(qū)群眾民主參與意識(shí)不強(qiáng)

在貴陽(yáng)市的社區(qū)中基層居民對(duì)社區(qū)民主生活缺乏參與意識(shí)。這主要由兩方面的原因造成：首先，基層居民的民主參與素質(zhì)較低?；鶎泳用裼捎陂L(zhǎng)期處在被管理的角色，往往認(rèn)為自己只要違反社區(qū)規(guī)定就可以了，即使社區(qū)在規(guī)劃和管理中出現(xiàn)威脅到自身利益時(shí)也抱著“吃虧是?！钡男膽B(tài)，缺乏維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)。其次，社區(qū)居民由于忙于工作對(duì)社區(qū)的職能往往缺乏全面的了解，對(duì)于社區(qū)的議事和工作程序也不清楚，直到需要某些服務(wù)職能時(shí)采取求助于社區(qū)。同時(shí)社區(qū)也很少組織社區(qū)民主生活會(huì)，使得社區(qū)居民更缺少民主議事的機(jī)會(huì)。

(四)基層公益性服務(wù)組織稀缺

首先，貴陽(yáng)市社區(qū)制改革的時(shí)間較短，沒(méi)有積累較多的基層管理經(jīng)驗(yàn)；其次，社區(qū)制與以往相比在管理方式，服務(wù)功能以及理念上也存在很大不同，第三，社區(qū)制相對(duì)以往服務(wù)性的工作會(huì)更多。前文提到，在貴陽(yáng)市的社區(qū)管理隊(duì)伍構(gòu)成中主要是原街道辦事處的人員和大學(xué)生兼職人員以及社區(qū)居民。他們對(duì)新形勢(shì)下的基層改革工作缺乏細(xì)致和專業(yè)性的了解，在改革政策的落實(shí)上也不到位。由于以上原因，貴陽(yáng)市應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的公益組織現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行補(bǔ)充。由于我國(guó)長(zhǎng)期公共服務(wù)職能由政府提供，在實(shí)際的社區(qū)服務(wù)中缺少專業(yè)的公益性組織，即使在部分社區(qū)有，也主要是大學(xué)生社會(huì)熱心人士構(gòu)成，這部分群體沒(méi)有經(jīng)過(guò)完善的培訓(xùn)，其服務(wù)水平不能適應(yīng)新形勢(shì)下改革的需求。

四、完善城市基層管理體制改革的途徑

我國(guó)目前的基層社區(qū)建設(shè)還處于不完善的階段，有很多問(wèn)題還需要碳素和改進(jìn)，本文在以貴陽(yáng)市城市基層改革為例所明了基層改革的實(shí)踐路徑，針對(duì)未來(lái)進(jìn)一步深化基層制度建設(shè)提出進(jìn)一步的措施。

(一)培養(yǎng)專業(yè)社會(huì)工作管理人才

要實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)管理的科學(xué)化和規(guī)范化，必須吸納一批專業(yè)的大學(xué)生到基層社區(qū)工作，特別是到貴陽(yáng)這樣的西部城市工作。一方面，需要地方政府給予大學(xué)較寬裕的政策條件，如住房政策、工資待遇。提供比東部地區(qū)更好的人才引進(jìn)政策，留住人才；另一方面，要實(shí)行社區(qū)從業(yè)人員資格考試制度。通過(guò)資格認(rèn)證，提高社區(qū)從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)對(duì)于已經(jīng)從業(yè)的社區(qū)工作者也要定期學(xué)習(xí)和考核，提高專業(yè)技能。另外，要明確基層從業(yè)者的業(yè)務(wù)范圍，減少行政性的事務(wù)，使從業(yè)者能夠?qū)Ｐ倪M(jìn)行社區(qū)服務(wù)。

(二)提升服務(wù)職能，由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變

首先，在基層社區(qū)服務(wù)工作中，基層服務(wù)服務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，遏制在基層服務(wù)中的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度，少“管理”多服務(wù)，規(guī)范管理者的角色和服務(wù)手段。其次，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，推動(dòng)“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”轉(zhuǎn)變。基層管理者應(yīng)摒棄過(guò)去的官本位思想，將自身定位成社區(qū)的服務(wù)者，提升自身的服務(wù)水平和素質(zhì)，上級(jí)職能部門(mén)要定期暗訪基層服務(wù)人員，考察其服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平，建立完善的考核指標(biāo)和考核機(jī)制。

(三)提升社區(qū)居民民主參與意識(shí)和自治素養(yǎng)

目前基層社區(qū)制度建設(shè)和改革工作正在進(jìn)行探索和實(shí)踐階段，但是在基層自治組織建設(shè)的過(guò)程中，存在基層居民參與性不強(qiáng)，對(duì)基層建設(shè)問(wèn)題莫不掛心，這與傳統(tǒng)基層組織的官本位是分不開(kāi)的，在實(shí)際生活中，居民不愿與官打交道。因此，在基層制度的建設(shè)中，社區(qū)要轉(zhuǎn)變態(tài)度，放下身段，積極融入到居民當(dāng)中去，多傾聽(tīng)群眾呼聲，多向居民學(xué)習(xí)和討教，取得居民的認(rèn)可和信任，這樣在以后的改革實(shí)踐中才能得到居民的回應(yīng)，同時(shí)也能調(diào)動(dòng)居民民主參與的積極性。

(四)積極倡導(dǎo)基層管理的志愿者等公益組織

在我國(guó)進(jìn)行社區(qū)制改革過(guò)程中，原來(lái)的在街道辦事處的職責(zé)下放到社區(qū)，而在社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有足夠和專業(yè)的社區(qū)管理者進(jìn)行管理，這就需要社區(qū)動(dòng)員社會(huì)公益組織和自愿者積極參與社區(qū)建設(shè)。政府可以動(dòng)員社會(huì)公益和非營(yíng)利組織參與到社區(qū)建設(shè)當(dāng)中去，緩解社區(qū)工作壓力。另外，要建立和健全完善的公益組織和自愿者招募制度。面向社會(huì)愛(ài)心組織和人士以及大學(xué)生，同時(shí)在招募后要對(duì)志愿者進(jìn)行完善的培訓(xùn)和考核提高志愿者的專業(yè)服務(wù)技能。最后，在對(duì)于志愿者要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如提供紀(jì)念品，在每月舉行聚會(huì)或游玩，豐富志愿者的生活。

五、結(jié)論

貴陽(yáng)市的基層管理體制改革尚處在改革的初期，在社區(qū)管理模式、黨建組織、社區(qū)定位以及社區(qū)職能轉(zhuǎn)變上取得了初步成效。但是，由于貴陽(yáng)尚處于基層管理改革的初期，在社區(qū)管理水平、社區(qū)人才制度建立、社區(qū)服務(wù)水平提升以及社區(qū)公益性組織建立等方面面臨著挑戰(zhàn)。因此，在貴陽(yáng)市未來(lái)基層管理體制改革中應(yīng)突破以往管理思維，通過(guò)實(shí)際管理工作不斷積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化改革來(lái)不斷提升管理水平和改革成效。(作者單位：貴州交通技師學(xué)院)

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作者簡(jiǎn)介：袁瑗瑗(1987.08-)，山東濟(jì)寧人，助理講師，碩士，研究方向：地方政府管理。