新時期中美職業(yè)教育改革政策的共性分析及差異比較
——基于政策工具的分析視角

李人杰 王 燕

職業(yè)教育改革是事關(guān)強(qiáng)化職業(yè)教育效能的本質(zhì)要求，亦是健全職業(yè)教育體系的必由之路，其回應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，更是提升國家競爭力的應(yīng)有之義。然而伴隨著全球產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)革命和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷加快，當(dāng)前世界各國的職業(yè)教育普遍面臨著“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”的共性問題[1]。在此背景下，我國于2019年1月印發(fā)并實(shí)施了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）；同年7月美國總統(tǒng)特朗普簽署的堪稱“開啟美國職業(yè)技術(shù)教育新紀(jì)元”[2]的《加強(qiáng)21世紀(jì)生涯與技術(shù)教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act）（以下簡稱《教育法案》）也正式生效。中美這兩個新近出臺的政策文件分別立足于本國國情，站在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，對新時期職業(yè)教育改革作出了系統(tǒng)謀劃，為職業(yè)教育的未來發(fā)展提供了基本遵循。不僅如此，作為一個分析的焦點(diǎn)，他們所包涵的政策內(nèi)容也同時提供了理論研究的可能性，“對于研究政策過程、批判性地進(jìn)行政策分析有著重要的意義和價值”[3]。鑒于此，本研究特以《實(shí)施方案》和《教育法案》政策文本作為研究對象，在政策工具的分析視角下對新時期中美職業(yè)教育改革政策進(jìn)行文本量化統(tǒng)計(jì)，并就統(tǒng)計(jì)結(jié)果作進(jìn)一步的共性分析和差異比較，以期在與美國職業(yè)教育改革的比較與借鑒中，進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化我國職業(yè)教育改革政策工具，并為我國職業(yè)教育改革的理論和實(shí)踐提供借鑒。

一、分析視角:政策工具分類及其選定

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而對政策手段作出的方法性選擇[4]，其作為“連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果的橋梁”始終聚焦于“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)”。故此，有學(xué)者指出：“一項(xiàng)理想的政策設(shè)計(jì)需要政策工具的有機(jī)組合，通過結(jié)構(gòu)形式的嚴(yán)密組織與功能作用的優(yōu)勢互補(bǔ)，共同形成合力，發(fā)揮預(yù)期的政策效應(yīng)?！盵5]而目前學(xué)界依據(jù)不同的既定標(biāo)準(zhǔn)對于政策工具的分類呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的樣態(tài)，例如：麥克唐納和艾莫爾（McDonnell and Elmore）根據(jù)政策對目標(biāo)人群影響的不同將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變化型工具[6]；英格拉姆和施耐德（Ingram and Schneider）根據(jù)類似的標(biāo)準(zhǔn)將政策工具分為權(quán)威型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、符號和規(guī)勸型工具、學(xué)習(xí)型工具[7]；豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）根據(jù)政府行政手段強(qiáng)制性的不同將政策工具分為自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具[8]；胡德（Hood）依據(jù)政策與資源互動關(guān)系的不同將政策工具分為信息工具、財(cái)力工具、權(quán)威工具、組織處置工具[9]；羅斯維爾和澤福爾德（Rothwell and Zegvelad）根據(jù)政策影響效用的不同將政策工具分為供給型工具、環(huán)境型工具和需求型工具[10]。這些分類模型各具特點(diǎn)與優(yōu)勢，在實(shí)際應(yīng)用之中也存在著一定程度的交叉和融合現(xiàn)象。

具體到教育政策領(lǐng)域，學(xué)者們多基于研究子領(lǐng)域的特性、政策工具自身的側(cè)重點(diǎn)及解釋力以及研究子領(lǐng)域與政策工具的契合度等事實(shí)判斷和價值判斷對政策工具模型進(jìn)行篩選和使用[11]。本研究基于以下標(biāo)準(zhǔn)：其一，考慮政策工具的基本性即待選政策工具不是職業(yè)教育領(lǐng)域所特有的而是被各種政策研究所廣泛選用的，且待選政策工具位于職業(yè)教育政策的基本層面，是政策的基本組成元素，具備數(shù)量適中、使用頻率較高、要通過最優(yōu)組合才能發(fā)揮相應(yīng)政策效能的多重特點(diǎn)。其二，考慮政策工具的適切性即待選政策工具應(yīng)指向解決中美職業(yè)教育領(lǐng)域存在的勞動力市場資源供給與需求之間不匹配的共同問題[12][13]，且至少在“人才供給”與“市場需求”兩方面對政策意圖具備較高的解釋力。其三，考慮政策工具的可操作性即待選政策工具具有將相對抽象的政策概念和政策意圖進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為可觀察、可測量、可操作的相關(guān)指標(biāo)的能力，且分類較為細(xì)化和精確，每類待選政策工具又可進(jìn)一步劃分為多種操作性層面的具體工具。在綜合考量的基礎(chǔ)上，本文篩選出羅斯維爾和澤福爾德（Rothwell and Zegvelad）的政策工具分類模型，進(jìn)而依據(jù)此分類模型將供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具作為中美職業(yè)教育改革政策分析的主要維度。

具體來看，環(huán)境型政策工具是指政府綜合利用目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)務(wù)稅收、法律規(guī)制、策略性措施等具體工具優(yōu)化職業(yè)教育資源配置、健全職業(yè)教育體系，以此改善職業(yè)教育所處的政策環(huán)境；供給型政策工具是指政府協(xié)調(diào)運(yùn)用人才培養(yǎng)、師資支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、信息服務(wù)等具體工具提升職業(yè)教育所需要素供給水平、改善職業(yè)教育所需資源供給狀況，進(jìn)而推動職業(yè)教育的高水平發(fā)展；需求型政策工具是指政府均衡使用購買服務(wù)、企業(yè)合作、市場塑造、國際交流等具體工具穩(wěn)定和拓寬職業(yè)教育市場，減少職業(yè)教育市場的不確定性，從而拉動職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。見表1。

表1 政策工具及具體工具

二、中美職業(yè)教育改革政策工具量化統(tǒng)計(jì)

（一）文本編碼

本研究在政策文本量化分析時根據(jù)有限細(xì)分原則，以該部分是否可以完整表達(dá)一個政策含義作為基本分析單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)，同時分別以“C”和“A”作為中國《實(shí)施方案》和美國《教育法案》的政策代碼。

對中國《實(shí)施方案》按照“政策代碼——章代碼——節(jié)代碼——條目代碼”的格式進(jìn)行逐句編碼。同時應(yīng)指出的是，由于方案中的“總體要求和目標(biāo)”以及“具體指標(biāo)”均屬于有效信息，對于政策實(shí)施具有重大的導(dǎo)向意義，而《實(shí)施方案》未將其納入任何章節(jié)，故在編碼過程中，將其視為引言部分標(biāo)記為“0”，最終形成完整的政策文本編碼。舉例來講，“C—1—1—1”則表示《實(shí)施方案》第一章第一節(jié)第一條即“把握好正確改革方向……嚴(yán)把教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和畢業(yè)學(xué)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)兩個關(guān)口”的具體內(nèi)容。

對美國《教育法案》按照“政策代碼——部分（Part）代碼——節(jié)（Section）代碼——條款（Clause）代碼”的格式進(jìn)行相應(yīng)編碼，剔除無效信息和條款，包括目錄部分、定義部分、過渡規(guī)定部分等，將《教育法案》的“目的，立法需要和重新授權(quán)的目標(biāo)”（Purpose,Need for Legislation,and Goals of Reauthorization）標(biāo)記為“0”，最終形成完整的政策文本編碼。舉例來講，“A—1—1—1”則表示《教育法案》第一部分第一節(jié)第一條即“該法案保留了目前針對美國原住民計(jì)劃和部落管理的中學(xué)后職業(yè)和技術(shù)機(jī)構(gòu)的預(yù)留資金”的具體內(nèi)容。最終的文本編碼情況見表2，由于篇幅所限，摘取部分內(nèi)容進(jìn)行展現(xiàn)。

表2 總編碼表

（二）統(tǒng)計(jì)結(jié)果

根據(jù)羅斯維爾和澤福爾德的政策工具分類維度，分別對《實(shí)施方案》和《教育法案》的具體條目和具體條款進(jìn)行科學(xué)整理、準(zhǔn)確歸類、詳盡統(tǒng)計(jì)，最終結(jié)果見表3。同時值得說明的是，由于政策文本所包涵的政策意圖和政策目標(biāo)具有多元復(fù)雜性，致使其中具體的政策條目（條款）與政策工具之間往往并不表現(xiàn)為簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，而是呈現(xiàn)出一對二甚至一對多的非線性關(guān)聯(lián)。例如，《實(shí)施方案》中“C—2—3—3”即“引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)深度參與技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)，促進(jìn)職業(yè)院校加強(qiáng)專業(yè)建設(shè)、深化課程改革、增強(qiáng)實(shí)訓(xùn)內(nèi)容、提高師資水平，全面提升教育教學(xué)質(zhì)量”。按照語句序列依次來看，“引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)深度參與……培養(yǎng)培訓(xùn)”反映出政府以職業(yè)教育需求為導(dǎo)向，通過企業(yè)合作、市場塑造工具拉動職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)考量；“促進(jìn)職業(yè)院?！岣邘熧Y水平”則體現(xiàn)出政府通過對職業(yè)院校專業(yè)建設(shè)、課程改革、實(shí)訓(xùn)內(nèi)容、師資水平的法律規(guī)制工具為職業(yè)教育創(chuàng)設(shè)優(yōu)良發(fā)展環(huán)境的具體要求；而其中的“提高師資水平”則暗含著政府以“提高現(xiàn)有師資質(zhì)量”作為師資支持工具，加強(qiáng)師資供給進(jìn)而推動職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量提升的自覺選擇，故“C—2—3—3”既是法律規(guī)制工具，也是師資支持工具，還是企業(yè)合作和市場塑造工具，可以說其是環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的綜合集成。

表3 中美職業(yè)教育改革政策工具量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果

三、基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果的中美職業(yè)教育改革政策工具共性分析

（一）環(huán)境型政策工具維度

中美職業(yè)教育改革政策的具體工具組合豐富多樣，但都存在法律規(guī)制工具和策略性措施工具分布聚類現(xiàn)象。通過政策分型檢視發(fā)現(xiàn)，中美職業(yè)教育改革的環(huán)境型政策工具都同時涉及對目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)務(wù)稅收、法律規(guī)制、策略性措施等具體工具的綜合運(yùn)用，這在相當(dāng)程度上凸顯出中美兩國基于長遠(yuǎn)考量，靈活能動地使用環(huán)境型政策工具、多元互補(bǔ)地選取具體工具，著力優(yōu)化職業(yè)教育整體架構(gòu)、重點(diǎn)營造適合職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的政策環(huán)境的價值取向。但與此同時，在具體工具比例分布上，兩國也共同存在法律規(guī)制工具和策略性措施工具聚類的問題。具體來看，中國法律規(guī)制工具占比22.22%，策略性措施工具占比22.7%，兩者加和占比是其他兩類具體工具占比總和的5.16倍；美國法律規(guī)制工具占比13.78%，策略性措施工具占比15.31%，兩者加和占比為其他兩類具體工具占比總和的2.72倍。這種比例分布在一定程度上反映出當(dāng)前中美職業(yè)教育改革政策的共同理念：一是以法律規(guī)制工具的強(qiáng)約束力來保證政策實(shí)效。通過建章立制的方法，切實(shí)發(fā)揮其在破除制約職業(yè)教育發(fā)展的制度障礙、規(guī)范和約束職業(yè)院校主體與其他利益相關(guān)方的行為、保障職業(yè)教育的普及普惠、公平優(yōu)質(zhì)發(fā)展等方面具有的不可替代作用，并為新時期職業(yè)教育改革提供強(qiáng)有力的政策環(huán)境保證。二是以規(guī)劃協(xié)調(diào)、鼓勵號召等策略性措施手段，引導(dǎo)職業(yè)院校積極行動。切實(shí)發(fā)揮其由內(nèi)而外對于職業(yè)院校主體、各利益攸關(guān)方的重塑性、激發(fā)性和引導(dǎo)性作用，不斷提升職業(yè)教育的社會聲譽(yù)，持續(xù)增進(jìn)職業(yè)教育的社會理解，為新時期職業(yè)教育改革提供廣泛的外部環(huán)境支撐。

（二）供給型政策工具維度

中美職業(yè)教育改革政策的具體工具均以人才培養(yǎng)工具為主，對師資支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)等工具關(guān)注不足。政策工具量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在供給型政策工具維度下，中美兩國人才培養(yǎng)工具在五類具體工具中的比例分布中均占比最高。在中國其占比為12.56%，明顯超出其他四類具體工具；在美國其占比達(dá)到16.84%，除了使用頻率為13.78%的資金投入工具稍遜，其他三類具體工具都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的使用頻次。究其原因，一方面，與職業(yè)教育改革的屬性密切相關(guān)，即職業(yè)教育改革導(dǎo)向在于“職業(yè)”，性質(zhì)屬于“教育”，行動歸于“改革”，這決定了中美兩國都站在教育的角度，遵循教育的基本規(guī)律開展相關(guān)行動。而無論是教育的外部關(guān)系規(guī)律，還是教育的內(nèi)部關(guān)系規(guī)律，都要求職業(yè)教育改革始終圍繞著“人”作文章。另一方面，則源于人才培養(yǎng)工具本身的特性，即其可以通過向職業(yè)教育對象提供職業(yè)技能培訓(xùn)、理論知識學(xué)習(xí)、實(shí)踐能力培養(yǎng)等，為行動主體提供全方位、全過程、多層次的知識和能力支持，進(jìn)而全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，為職業(yè)教育整體發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的人才資源支撐。但同時，中美兩國都存在師資支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)等具體工具使用不足的問題，具體來看，中國在這三方面的占比分別為3.38%、3.38%和1.94%，三者加和占比僅為8.70%；美國在這三方面的占比分別為4.08%、0和3.57%，三者加和占比更是低至7.65%。這表明，中美兩國在供給型政策工具維度上存在具體工具單一化運(yùn)用的傾向，并且各具體工具之間的橫向協(xié)調(diào)和動態(tài)調(diào)試有待進(jìn)一步強(qiáng)化，對師資、基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)方面的資源供給還有很大的投入空間。

（三）需求型政策工具維度

中美職業(yè)教育改革政策的具體工具均以企業(yè)合作和市場塑造工具為主，對購買服務(wù)和國際交流工具應(yīng)用過少。從數(shù)據(jù)上來看，在需求型政策工具維度下，不管是中國還是美國，企業(yè)合作和市場塑造均是四類具體工具中使用頻率最高的兩類。具體來看，中國企業(yè)合作工具占比8.21%，市場塑造工具占比7.25%，兩者加和占比達(dá)到了四類具體工具總和的91.43%；美國企業(yè)合作工具占比7.65%，市場塑造工具占比13.78%，兩者加和占比更是高達(dá)四類具體工具總和的97.22%。這一方面顯示出在全球宏觀視野下，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)已然成為全球職業(yè)教育改革發(fā)展的共同趨勢[14]；另一方面彰顯了中美兩國著力彌補(bǔ)“勞動力市場資源供給與需求之間巨大鴻溝”[15]的相關(guān)努力。與此同時，也蘊(yùn)含著中美職業(yè)教育改革前瞻性地向溝通企業(yè)和院校的體系化發(fā)展平臺靠攏，各項(xiàng)改革同步性地與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建立起對應(yīng)的聯(lián)動機(jī)制，以真正發(fā)揮出職業(yè)教育廣泛社會效益的政策期許。中美兩國對于購買服務(wù)工具的使用頻次分別只有3次和1次，而國際交流工具更是處于中美職業(yè)教育改革政策工具使用的“真空區(qū)域”①事實(shí)上，中國《實(shí)施方案》C—3—3—3部分提到“指導(dǎo)各地各校借鑒德國、日本、瑞士等國家經(jīng)驗(yàn)……”，但這種借鑒僅限于理論層面上的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，而未涉及實(shí)踐層面的國際交流，因此嚴(yán)格意義上，其不屬于國際交流工具。而美國《教育法案》更是未出現(xiàn)國際交流的任何相關(guān)表述。故此，可以說國際交流工具處于中美職業(yè)教育改革政策工具使用的“真空區(qū)域”。，這將極大地消解社會組織參與職業(yè)教育的內(nèi)生性動力，不利于吸引社會力量的積極參與，也不利于拓寬職業(yè)教育辦學(xué)思路，更不利于借鑒國際職業(yè)教育的有益經(jīng)驗(yàn)。因此，加強(qiáng)國際交流和購買服務(wù)工具的使用也是未來中美完善職業(yè)教育改革政策的重要方向。

四、基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果的中美職業(yè)教育改革政策工具差異比較

（一）環(huán)境型政策工具維度

與美國相比，中國環(huán)境型政策工具總體使用過溢，具體表現(xiàn)為法律規(guī)制工具和策略性措施工具過量應(yīng)用，財(cái)務(wù)稅收類工具使用不足。對環(huán)境型政策工具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中國環(huán)境型政策工具總體占比達(dá)到53.62%，超出美國環(huán)境型政策工具13.80個百分點(diǎn)。具體來看，中美具體工具差別較大的三類中，中國法律規(guī)制工具超出美國8.44%，策略性措施工具超出美國7.39%，財(cái)務(wù)稅收工具超出美國2.79%。這種結(jié)果在一定程度上與中美兩國在全球坐標(biāo)體系中不同的生態(tài)位和職業(yè)教育不同的發(fā)展水平相匹配[16]。我國立足于“發(fā)展中國家”的生態(tài)位，本土現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架雖已建成，但體系建設(shè)不完善、制度標(biāo)準(zhǔn)不健全、配套政策待落實(shí)等問題不容忽視，所以對于職業(yè)教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃和職業(yè)教育內(nèi)外的制度塑造必不可少。美國則立足于“世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國”的全球生態(tài)位，職業(yè)教育改革不僅關(guān)注協(xié)調(diào)職業(yè)教育的運(yùn)營管理體系，也將目光更多投向了澄清教育政策理念、提升資金分配效益和強(qiáng)化績效問責(zé)評價[17]，因而環(huán)境型政策工具在三類政策工具中占比適中。但這也同時昭示著未來中國職業(yè)教育改革的政策工具運(yùn)用應(yīng)朝向適度削減法律規(guī)制工具和策略性措施工具、加強(qiáng)目標(biāo)規(guī)劃工具和財(cái)務(wù)稅收工具的方向發(fā)展。

（二）供給型政策工具維度

與美國相比，中國供給型政策工具總體使用頻率略低，具體表征為人才培養(yǎng)工具和資金投入工具仍需加強(qiáng)。對供給型政策工具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中國供給型政策工具的使用頻率為29.47%，美國供給型政策工具的使用頻率為38.27%，兩者相差9.80%，其中對總占比差貢獻(xiàn)最大的兩類為人才培養(yǎng)工具和資金投入工具，前者達(dá)到4.28%，后者高達(dá)5.57%。分別來看，在人才培養(yǎng)工具方面，中國人才培養(yǎng)工具占比12.56%，美國占比16.84%，兩者均是中美兩國供給型政策工具總占比最高的一類具體工具。但相較于美國人才培養(yǎng)工具對于生涯與技術(shù)教育（CTE）中教師要素、學(xué)生要素、課程要素、教學(xué)要素、學(xué)習(xí)要素等細(xì)致入微的規(guī)范與引導(dǎo)[18]，中國的人才培養(yǎng)工具則更囿于諸如“規(guī)范人才培養(yǎng)全過程”“培養(yǎng)高端技術(shù)技能人才”“夯實(shí)學(xué)生可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)”“保證學(xué)生能力水平”等宏觀表述[19]，缺少清晰具體的實(shí)現(xiàn)途徑和落實(shí)機(jī)制。在資金投入方面，中國資金投入工具占比8.21%，美國則高達(dá)13.78%。說明相較于美國對于提升職業(yè)教育資金分配效益、引領(lǐng)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展、保障職業(yè)教育公平公正的政策努力，中國政府對于資金供給的重視程度還有待進(jìn)一步提高。實(shí)際上，資金投入工具是一種基于物質(zhì)利益的獲得促使政策目標(biāo)對象采取相關(guān)行動的政策影響，其本質(zhì)上屬于激發(fā)逐利需求的外部刺激。中國職業(yè)教育改革存在資金投入工具運(yùn)用不足的問題，會影響職業(yè)教育改革的政策效果，加之相關(guān)表述的模糊化和具體路徑的缺位，極易導(dǎo)致執(zhí)行主體的認(rèn)知混亂并進(jìn)一步干擾改革政策的“精準(zhǔn)落地、效果最優(yōu)”。

（三）需求型政策工具維度

與美國相比，中國需求型政策工具總體使用相對短缺，具體表現(xiàn)為市場塑造工具有待進(jìn)一步加強(qiáng)。中美職業(yè)教育改革政策工具量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中國需求型政策工具共占比16.91%，而美國需求型政策工具占比21.98%，中國低于美國5.07%，說明中國的需求型政策工具使用尚有進(jìn)一步發(fā)展的空間。毋庸置疑，需求型政策工具可以通過降低職業(yè)教育市場的不確定性拉動職業(yè)教育發(fā)展，在相當(dāng)程度上也起著促進(jìn)職業(yè)教育多元發(fā)展的作用。需求型政策工具使用頻率過低，無疑會弱化市場端對于職業(yè)教育發(fā)展的“拉力”，相應(yīng)地對政府端給予職業(yè)教育發(fā)展的“推力”提出更高的要求。這種結(jié)果也在一定程度上顯現(xiàn)出對于如何刺激和拉動全社會對職業(yè)教育的需求這一問題，中國政府尚處于不斷思考和探索的階段，所以借鑒諸如美國、德國、瑞士等發(fā)達(dá)國家關(guān)于職業(yè)教育改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為重要。具體來看，中美需求型政策工具維度中，購買服務(wù)工具、企業(yè)合作工具和國際交流工具占比均相差不大，占比差分別為0.94%、0.56%和0，而在市場塑造工具方面中美占比差高達(dá)5.53%，說明與美國相比中國市場塑造工具還一定程度上存在著使用短缺的狀況。進(jìn)一步對《實(shí)施方案》政策文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，中國的市場塑造工具多集中于“精準(zhǔn)服務(wù)區(qū)域發(fā)展需求”“促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“重點(diǎn)服務(wù)企業(yè)”“鼓勵企業(yè)辦學(xué)”“引導(dǎo)企業(yè)參與人才培養(yǎng)”等方面[20]，而美國的市場塑造工具卻業(yè)已形成了縱向上貫通中等和中等后職業(yè)教育以關(guān)照學(xué)生的終身發(fā)展，橫向上關(guān)涉教師、學(xué)生、公眾、商業(yè)領(lǐng)袖、院校、雇主和行業(yè)伙伴以吸引全社會參與的“經(jīng)緯交錯”的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

五、政策建議

通過上述共性分析和差異比較發(fā)現(xiàn)，在三重政策工具維度下中美職業(yè)教育改革政策工具運(yùn)用傾向存在諸多異同。即為中美存在職業(yè)教育政策工具內(nèi)部布局有待完善的共性問題，同時中國存在職業(yè)教育政策工具總體布局不盡合理的個性問題。故此，遵循“整體—部分”的邏輯理路，可進(jìn)一步精準(zhǔn)定位和準(zhǔn)確識別中國職業(yè)教育改革政策工具運(yùn)用上存在的四類問題：第一，在整體結(jié)構(gòu)上存在環(huán)境型政策工具過溢和需求型政策工具短缺問題；第二，在環(huán)境型政策工具維度存在具體工具運(yùn)用聚類化問題；第三，在供給型政策工具維度存在具體工具使用單一化問題；第四，在需求型政策工具維度存在具體工具比例失衡化問題。

（一）調(diào)整創(chuàng)新政策工具總體布局，推動不同政策工具的協(xié)同發(fā)展

政策工具服務(wù)于政策目標(biāo)，是政府在部署和實(shí)施政策時使用的實(shí)際方法和途徑[21]。根據(jù)不同的職業(yè)教育基礎(chǔ)、現(xiàn)狀及愿景，各國政府部門需要多元配置不同的政策工具，切實(shí)保證職業(yè)教育改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。目前，我國職業(yè)教育改革政策基本呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具主導(dǎo)（53.62%）、供給型政策工具漸次（29.47%）、需求型政策工具不足（16.91%）的邏輯特征。而美國職業(yè)教育改革政策則遵循環(huán)境型政策工具和供給型政策工具均衡適配（39.80%、38.27%）、需求型政策工具協(xié)調(diào)輔助（21.98%）的邏輯走向。為此，未來我國職業(yè)教育改革政策需要合理運(yùn)用環(huán)境型、供給型和需求型三類政策工具，將具備推拉作用的顯性供需政策工具與具有干預(yù)作用的隱性環(huán)境型政策工具進(jìn)行有效結(jié)合[22]。具體來講，以精簡環(huán)境型政策工具為重點(diǎn)，為職業(yè)教育改革優(yōu)化政策環(huán)境；以穩(wěn)定供給型政策工具為基礎(chǔ)，為職業(yè)教育改革提供持久的物力與智力支撐；以增補(bǔ)需求型政策工具為關(guān)鍵，理順職業(yè)教育的多元治理和協(xié)同參與通道。同時，要時刻聚焦職業(yè)教育改革政策工具使用的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，致力于形成各類政策工具協(xié)同應(yīng)用、政策實(shí)效最大化釋放的局面。

（二）均衡配置環(huán)境型政策工具，強(qiáng)化政策影響力

首先，就美國職業(yè)教育改革環(huán)境型政策工具使用頻次來看，我國應(yīng)精簡職業(yè)教育改革環(huán)境型政策工具總量，規(guī)避因環(huán)境型政策工具的過度應(yīng)用而影響供給型政策工具和需求型政策工具對于職業(yè)教育發(fā)展推拉效應(yīng)的有效釋放，進(jìn)一步將環(huán)境型政策工具的使用頻次控制在合理有效的范圍內(nèi)。其次，著力改變法律規(guī)制工具和策略性措施工具過度使用的局面。法律規(guī)制工具著眼于政策長效，在創(chuàng)新制度環(huán)境和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)方面具有不可以替代的作用，但過度使用極易造致短期內(nèi)各利益攸關(guān)方的矛盾和沖突。策略性措施工具雖然能在一定程度上彌補(bǔ)因制度缺位造成的問題，但大量應(yīng)用同樣可能干擾到整體謀劃、策略布局層面的政策效果[23]。最后，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)規(guī)劃工具和財(cái)務(wù)稅收工具向高頻應(yīng)用的轉(zhuǎn)變。目標(biāo)規(guī)劃工具服務(wù)于國家長遠(yuǎn)全面的發(fā)展愿景，統(tǒng)領(lǐng)著一個國家職業(yè)教育發(fā)展的方向，目標(biāo)規(guī)劃工具的合理應(yīng)用有助于各政策執(zhí)行主體進(jìn)一步內(nèi)化職業(yè)教育改革的價值訴求。財(cái)務(wù)稅收工具則可以通過建立完善的財(cái)務(wù)制度以及對稅收政策的靈活調(diào)整，一方面，提高資金使用效益促進(jìn)職業(yè)教育的健康發(fā)展；另一方面，吸引社會組織參與共同推動職業(yè)教育的多元發(fā)展。

（三）優(yōu)化調(diào)試供給型政策工具，加強(qiáng)政策推動力

首先，參照美國職業(yè)教育改革供給型政策工具使用占比，我國應(yīng)平穩(wěn)增加供給型政策工具的總體投入，切實(shí)發(fā)揮其對于擴(kuò)大職業(yè)教育有效供給、提高供給結(jié)構(gòu)對于需求變化的適應(yīng)性和靈活性作用。其次，推動人才培養(yǎng)工具和資金投入工具的落實(shí)，一方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)工具向更為微觀具體的教育主體、教育中介、教育客體等教育三要素的滲透發(fā)展，依據(jù)“點(diǎn)面結(jié)合”的原則，根據(jù)職業(yè)教育內(nèi)部存在的具體問題，有針對性地提出政策支持；另一方面，要實(shí)現(xiàn)資金投入工具的創(chuàng)新性發(fā)展。在健全經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，拓寬職業(yè)教育辦學(xué)籌資渠道，提升資金分配效益，如可以適當(dāng)借鑒美國以“獎優(yōu)”謀“塑優(yōu)”的競爭性撥款模式，推動地方政府與企業(yè)的積極參與，精準(zhǔn)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[24]。最后，加大師資支持、基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)三類工具的使用力度。高質(zhì)量的師資隊(duì)伍是促進(jìn)職業(yè)教育公平、提升職業(yè)教育質(zhì)量的關(guān)鍵所在?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)事關(guān)職業(yè)教育現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。信息服務(wù)則能通過實(shí)現(xiàn)勞動力市場信息數(shù)據(jù)共享保證職業(yè)教育及時響應(yīng)勞動力市場需要，并始終與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域相一致。因此，中央政府應(yīng)加快完善職業(yè)教育師資建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息服務(wù)的政策體系，為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的物力和智力、信息與技術(shù)保障。

（四）著力增補(bǔ)需求型政策工具，增強(qiáng)政策拉動力

首先，從需求型政策工具總體占比來看，中美需求型政策工具使用頻次均為三類政策工具中占比最低的一類工具，但與美國相比中國需求型政策工具亦存在明顯的差距。因此，未來中國職業(yè)教育改革應(yīng)著力增補(bǔ)需求型政策工具，激活職業(yè)教育發(fā)展的市場、促進(jìn)社會各方的多元治理和協(xié)同參與。其次，應(yīng)促進(jìn)企業(yè)合作工具和市場塑造工具的落實(shí)。一方面，將教育部門與企業(yè)部門的合作互動貫穿于職業(yè)教育實(shí)施的全過程，進(jìn)一步確保企業(yè)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)；另一方面，可借鑒美國相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不斷建構(gòu)和完善職業(yè)教育的關(guān)鍵性績效指標(biāo)，鼓勵社會各界參與職業(yè)教育的質(zhì)量問責(zé)，擴(kuò)大利益相關(guān)者的話語權(quán)。最后，要加強(qiáng)購買服務(wù)工具和國際交流工具的使用。一是政府通過加強(qiáng)購買服務(wù)工具的運(yùn)用，持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，采取靈活多樣的無門檻培訓(xùn)模式，盤活社會資本，調(diào)動社會力量主動參與治理的積極性和主動性，不斷擴(kuò)大職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)部需求。二是政府要推動職業(yè)教育發(fā)展的國際交流，進(jìn)一步降低辦學(xué)門檻，讓外資能更好地參與舉辦職業(yè)教育，提升本國職業(yè)教育的質(zhì)量水平和國際影響力，以高技能人才國際流動的方式促進(jìn)職業(yè)教育互學(xué)互鑒，不斷擴(kuò)大職業(yè)教育發(fā)展的國際需求。