我國(guó)民族職業(yè)教育政策的理性限度及超越
——基于政策工具理論視角的文本量化研究

謝德新 邱 佳

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出“辦好人民滿意的教育”，全面提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)教育公平，抓住制約教育發(fā)展的瓶頸，破解教育發(fā)展的難題[1]。民族職業(yè)教育與民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系密切，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施、民族團(tuán)結(jié)的維護(hù)、社會(huì)民生的改善，以及民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧脫貧的落實(shí)，同步建成小康社會(huì)[2]，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)目標(biāo)具有重要意義[3]。民族職業(yè)教育政策是政府保持其與市場(chǎng)、社會(huì)和民眾之間均衡關(guān)系的重要途徑，也是保障其有效解決社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)其工作目標(biāo)的一種公共政策?！八N(yùn)涵著政策制定者對(duì)于政策的期望或價(jià)值追求，體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價(jià)值偏好，表達(dá)著教育政策追求的目的與價(jià)值?！盵4]

改革開放以來，我國(guó)制定了大量與民族職業(yè)教育相關(guān)的政策，對(duì)民族職業(yè)教育的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)作用。但需要指出的是，民族職業(yè)教育政策是政策制定者、執(zhí)行者以及相關(guān)利益群體的理想追求，由于政策行為主體、政策環(huán)境等因素的影響，其實(shí)際上處于西蒙（H.Simon）所言的在現(xiàn)實(shí)條件基礎(chǔ)上選擇最優(yōu)化的手段來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“有限理性”?！敖逃卟⒉皇侨f能的，關(guān)注和認(rèn)識(shí)教育政策是提高政策有效性所必須的”[5]。鑒于此，本文借助政策工具理論，運(yùn)用教育政策工具類型（X維度）和教育發(fā)展要素（Y維度）對(duì)改革開放以來我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本進(jìn)行分析，以正確認(rèn)識(shí)民族職業(yè)教育政策的理性限度，促進(jìn)其制定過程的規(guī)范化、民主化、制度化。

一、我國(guó)民族職業(yè)教育政策的文本選擇與分析方法

（一）文本選擇

本文所選取的民族職業(yè)教育政策，主要是從中央政府相關(guān)部委、北大法寶、北大法律信息網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)站搜集。為了確保政策選取的準(zhǔn)確性和代表性，依據(jù)四個(gè)原則整理和篩選文本政策：一是發(fā)文機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院直屬單位；二是直接與民族職業(yè)教育密切相關(guān)；三是選取“法律”“法規(guī)”“意見”“辦法”“通知”“公告”等體現(xiàn)中央政府政策的文件；四是發(fā)文時(shí)間是1978-2018年。最終從104份政策文本中梳理出中央政府層面涉及民族職業(yè)教育政策的文獻(xiàn)樣本44份。

（二）分析方法

本文采用內(nèi)容分析法，借助政策工具理論對(duì)我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本進(jìn)行研究，主要選擇國(guó)家部委頒發(fā)的有關(guān)民族職業(yè)教育政策文本進(jìn)行定量分析。基本程序如下：一是將政策文本中的政策工具內(nèi)容進(jìn)行編碼，定義分析單元并進(jìn)行描述性分析；二是根據(jù)政策工具理論制定二維分析框架；三是把符合框架的政策編號(hào)歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)；四是在量化分析的基礎(chǔ)上剖析我國(guó)民族職業(yè)教育政策工具的使用結(jié)構(gòu)和不同教育發(fā)展要素的受重視程度，并給出相應(yīng)的政策建議。

二、我國(guó)民族職業(yè)教育政策的分析框架

政策可以通過基本單元工具的合理組合進(jìn)行建構(gòu)，能反映決策者的公共政策價(jià)值和理念，政策工具作為公共政策研究的重要路徑，政策的結(jié)構(gòu)性是其分析的立論基礎(chǔ)[6]。本文借助政策工具理論對(duì)我國(guó)民族職業(yè)教育發(fā)展的政策舉措進(jìn)行細(xì)分，構(gòu)建了教育政策工具類型和教育發(fā)展要素的二維分析框架，以此對(duì)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和不同發(fā)展要素的受重視程度進(jìn)行量化分析。

（一）X維度：教育政策工具類型

在教育政策工具分類方面，多數(shù)學(xué)者選擇英格拉姆和施耐德、麥克唐納和埃爾莫爾、豪利特和拉米什提出的政策工具分類模型進(jìn)行政策研究[7]。根據(jù)職業(yè)教育政策的特點(diǎn)，綜合施耐德和英格拉姆、麥克唐納和埃爾莫爾的分析方法，把權(quán)威工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、學(xué)習(xí)工具和自愿性工具作為我國(guó)民族職業(yè)教育政策的X維度分析指標(biāo)[8]。其中，權(quán)威工具指以正當(dāng)性為基礎(chǔ)，在特定情況下允許、禁止或者要求某些行為，本文把政策文本中涉及制度、標(biāo)準(zhǔn)、要求、禁止、評(píng)估、監(jiān)管等歸為權(quán)威工具，統(tǒng)稱為“管制”；激勵(lì)工具指以實(shí)質(zhì)的報(bào)酬誘導(dǎo)執(zhí)行或鼓勵(lì)某些行為，包括獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰；能力建設(shè)工具指提供信息、教育和資源，使個(gè)人、團(tuán)體或機(jī)關(guān)有能力做決定或完成某些行動(dòng)[9]，包括補(bǔ)助、支持、基礎(chǔ)設(shè)施、制度建設(shè)、政策優(yōu)惠等；象征與勸誡工具指根據(jù)自身的價(jià)值與信仰體系而決定作為或不作為，期望借用此類工具使政策目標(biāo)群體的價(jià)值與政策目標(biāo)趨于一致，包括鼓勵(lì)和號(hào)召；學(xué)習(xí)工具指依靠目標(biāo)群體自身的能力去解決相關(guān)政策問題，包括信息發(fā)布、溝通、協(xié)商、宣傳學(xué)習(xí)等[10]；自愿性工具指通過個(gè)人、家庭、社會(huì)組織或市場(chǎng)發(fā)揮作用，在自愿的基礎(chǔ)上解決社會(huì)問題的手段、途徑和方法[11]，包括市場(chǎng)、社會(huì)力量及自我管理等。

（二）Y維度：教育發(fā)展要素維度

教育體系、教育活動(dòng)、教育制度這三個(gè)維度可描述一個(gè)國(guó)家教育發(fā)展的總體狀況[12]，我國(guó)民族職業(yè)教育的發(fā)展要素可從結(jié)構(gòu)、技術(shù)、制度這三個(gè)要素進(jìn)行劃分。本文以教育發(fā)展要素的劃分為基礎(chǔ)，依據(jù)政策文本中發(fā)展民族職業(yè)教育的舉措，將體現(xiàn)促進(jìn)民族職業(yè)教育發(fā)展的政策領(lǐng)域具體細(xì)分為中等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)改革、依法治教、民族職業(yè)教育規(guī)劃和職業(yè)教育扶貧，每個(gè)政策領(lǐng)域又包括不同的主題要素，見表1。

表1 我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本涉及的政策領(lǐng)域與主題

（三）政策文本分析單元編碼

在構(gòu)建X（教育政策工具類型）-Y（教育發(fā)展要素）二維分析框架的基礎(chǔ)上，把我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本中的相關(guān)條款作為政策主題進(jìn)行內(nèi)容分析。其中，具體類目為：政策工具類型（X）維度——激勵(lì)、能力建設(shè)、權(quán)威、象征與勸誡、學(xué)習(xí)、自愿性等工具；政策工具要素領(lǐng)域（Y）維度——中等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)改革、依法治教、民族職業(yè)教育規(guī)劃、職業(yè)教育扶貧。本文對(duì)已遴選出的44份政策樣本進(jìn)行信息抽取，形成我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本分析單元編碼表，見表2。

表2 我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本分析單元編碼（局部）

三、我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本統(tǒng)計(jì)分析

根據(jù)我國(guó)民族職業(yè)教育的政策文本類型，從文本形式、年度與數(shù)量分布、領(lǐng)域與主題分布、政策文本所含政策工具類型等維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

（一）文本形式

在遴選的44份民族職業(yè)教育政策文本中，主要有“通知”“意見”“方案”“法律”“規(guī)劃”“決定”“報(bào)告”“綱要”“工作要點(diǎn)”“計(jì)劃”等文本類型，見表3。其中，“決定”“意見”“通知”“法律”等政策文本最多，占總數(shù)的70.6%，這類政策或是對(duì)民族職業(yè)教育進(jìn)行總體規(guī)劃，或?qū)δ骋痪唧w領(lǐng)域作出相關(guān)規(guī)定；以“法律”名稱出現(xiàn)的政策文本有4項(xiàng)，這說明我國(guó)民族職業(yè)教育法律體系基本形成，進(jìn)入依法治教階段；復(fù)合型政策文本較少，如“X，通知”“X，意見”“計(jì)劃，方案”“規(guī)劃，綱要”，分別占政策文本總數(shù)的13.7%、4.6%、2.3%和2.3%，這類政策一般以原有的文本類型為主，是對(duì)原有文本的補(bǔ)充、豐富和完善。

（二）政策年度與數(shù)量

教育政策作為一種行政資源，其數(shù)量變化在一定程度上反映了政府意志的方向和主導(dǎo)教育改革與發(fā)展力度的大小[13]。改革開放以來，我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本發(fā)布出現(xiàn)了2個(gè)高峰期，分別是1991-1995年的11份和2013-2018年的14份。其中，除1992年4份外，1993年、2013年、2016年和2018年均為3份，其余多數(shù)為1至2份，見圖1。值得一提的是，2013-2018年是民族職業(yè)教育政策文本發(fā)布的第二個(gè)高峰期，這與黨的十八大正式提出全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略密切有關(guān)。職業(yè)教育在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、扶貧扶智扶志等方面能發(fā)揮重要作用，受到了中央政府的高度重視，并通過政策這種行政資源來強(qiáng)勢(shì)介入與積極干預(yù)，表明了大力扶持民族職業(yè)教育發(fā)展的決心，因?yàn)椤白鳛閲?guó)家公共政策層面的教育政策，既承擔(dān)起國(guó)家責(zé)任，又行使國(guó)家權(quán)力”[14]。

表3 我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本類型統(tǒng)計(jì)情況

（三）政策領(lǐng)域

圖1 政策年度發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況

政策領(lǐng)域可以透視民族職業(yè)教育政策文本的主旨和目的。通過對(duì)民族職業(yè)教育政策文本主旨和具體內(nèi)容分析可知，民族職業(yè)教育政策領(lǐng)域所涉及的政策主題廣泛，如興辦職業(yè)學(xué)校、職普并舉、探索適合民族地區(qū)職教模式、提升人才培養(yǎng)水平和辦學(xué)質(zhì)量等，見表1，涵蓋民族職業(yè)教育的諸多方面，特別是民族職業(yè)教育規(guī)劃領(lǐng)域方面，同時(shí)涵蓋了中等教育結(jié)構(gòu)改革和職業(yè)教育扶貧的內(nèi)容。其中，民族職業(yè)教育規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)文量超過職教扶貧和中等職業(yè)教育改革政策數(shù)量總和，占比達(dá)52.3%，見圖2。2002-2018年，每年至少發(fā)布1項(xiàng)關(guān)于民族職業(yè)教育規(guī)劃類的政策。另外，2002年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》強(qiáng)調(diào)，要加快民族教育立法工作，繼續(xù)加大對(duì)民族職業(yè)教育的扶持力度，使民族職業(yè)教育政策逐漸體系化、規(guī)范化。

圖2 政策領(lǐng)域與發(fā)文量的交叉圖

（四）政策工具

政策工具是政府解決社會(huì)問題的重要手段，其是政策目標(biāo)和政策行動(dòng)之間的連接機(jī)制，在本質(zhì)上包含了目標(biāo)和行動(dòng)[15]。前文已對(duì)44份民族職業(yè)教育政策文本內(nèi)容編碼，在此基礎(chǔ)上，通過使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析可知，民族職業(yè)教育政策工具的選用上，能力建設(shè)工具和權(quán)威工具使用頻次最高，分別占50.2%和27.5%，其次是象征與勸誡工具和自愿性工具，分別占9.5%和6.9%，激勵(lì)工具和學(xué)習(xí)工具使用頻次較低，僅占4.3%和1.7%；對(duì)于具體政策工具來說，管制、基礎(chǔ)能力建設(shè)、補(bǔ)助與支持的使用頻次較高，占比分別為27.5%、21.9%和21%，而信息發(fā)布的使用頻次最低，見表4。由此發(fā)現(xiàn)，單一政策工具的使用頻次較高，綜合、均衡使用多種政策工具的意識(shí)相對(duì)缺乏。

表4 政策工具統(tǒng)計(jì)情況

（五）引入主題維度的政策工具使用狀況

按照政策領(lǐng)域和政策工具類型，把政策分為四大領(lǐng)域，政策工具分為六種類型，從而構(gòu)建起二維表，見表5?？傮w而言，我國(guó)民族職業(yè)教育政策以依法治教為導(dǎo)向，集中于中等教育改革、民族職業(yè)教育規(guī)劃和職業(yè)教育扶貧三方面。其中，民族職業(yè)教育規(guī)劃排在首位，其次是中等教育改革，最后是職業(yè)教育扶貧。這在一定程度上說明我國(guó)民族職業(yè)教育受到了重視，但在中等職業(yè)教育改革方面仍存在不足。如在四個(gè)政策領(lǐng)域里，能力建設(shè)工具的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套使用較多，其次是權(quán)威工具，最少是學(xué)習(xí)工具，見圖3。這說明民族職業(yè)教育政策工具使用單一，注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在興辦職業(yè)院校的獎(jiǎng)勵(lì)、職業(yè)教育政策的信息發(fā)布、宣傳學(xué)習(xí)等方面關(guān)注不夠。

表5 我國(guó)民族職業(yè)教育政策工具二維分布統(tǒng)計(jì)

圖3 政策工具類型與政策領(lǐng)域的交叉圖

四、我國(guó)民族職業(yè)教育政策的理性限度

作為一種公共政策，民族職業(yè)教育政策在特定環(huán)境下規(guī)約民族職業(yè)教育活動(dòng)，是追求目標(biāo)最優(yōu)化的理性制度規(guī)范。其既是靜態(tài)的政策文本，也是動(dòng)態(tài)的公共行動(dòng)，“但這種文本和行動(dòng)在本質(zhì)上仍然是一種有限理性條件下的活動(dòng)規(guī)約”[16]。借助政策工具的理論視角，對(duì)我國(guó)民族職業(yè)教育政策進(jìn)行文本量化分析發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育政策對(duì)民族職業(yè)教育發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但政策本身也存在著難以規(guī)避的理性限度。

（一）政策的能力建設(shè)、權(quán)威工具運(yùn)用過溢，產(chǎn)生的能力限度

據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析可知，能力建設(shè)工具和權(quán)威工具在我國(guó)民族職業(yè)教育政策文本涉及的政策工具占50.2%和27.5%，其中“管制”“基礎(chǔ)能力建設(shè)”“支持”“補(bǔ)助”分別占27.5%、21.9%、13.7%、7.3%，較其他政策工具而言，使用過于頻繁。經(jīng)內(nèi)容分析可知，在中央政府的管制下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是民族職業(yè)教育發(fā)展的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，主要包括學(xué)校辦學(xué)、人才培養(yǎng)、特色化發(fā)展等。如1992年國(guó)家教委、國(guó)家民委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》要求，“把提高勞動(dòng)者素質(zhì)，培養(yǎng)初、中級(jí)技術(shù)人才，提高教育質(zhì)量，增強(qiáng)辦學(xué)效益，作為民族教育改革與發(fā)展的重點(diǎn)”；《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確，民族職業(yè)院校的自主辦學(xué)權(quán)，對(duì)辦學(xué)形式、招生等進(jìn)行專門規(guī)定；2016年，國(guó)家民委、教育部在《關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)職業(yè)教育改革和發(fā)展的意見》中強(qiáng)調(diào)，要探索適應(yīng)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的職業(yè)教育辦學(xué)路子，制定、完善民族職業(yè)教育發(fā)展的政策和措施。能力建設(shè)工具作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資行為，是政府投資于物質(zhì)、智力和人力資源，以提高個(gè)體或機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的能力，其著眼于個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其功能的長(zhǎng)期效力[17]。在51項(xiàng)能力建設(shè)工具中，基礎(chǔ)能力建設(shè)占21.9%，制度建設(shè)領(lǐng)域使用過少，僅為3項(xiàng)，占比1.3%；“補(bǔ)助”“支持”貫穿于各項(xiàng)職業(yè)教育政策法規(guī)中，運(yùn)用頻數(shù)僅次于“基礎(chǔ)能力建設(shè)”。民族職業(yè)教育主要通過補(bǔ)助與扶持、經(jīng)濟(jì)支持等提高政策執(zhí)行主體的能力，這既是職業(yè)院校或少數(shù)民族學(xué)生獲得經(jīng)濟(jì)資源的主要渠道，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段。

總的來說，民族職業(yè)教育政策注重能力建設(shè)工具和權(quán)威工具的使用（占77.7%），有助于促進(jìn)民族職業(yè)教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升民族職業(yè)教育辦學(xué)水平和治理能力。然而，在政策范圍內(nèi)仍有22.3%的能力未發(fā)揮，說明我國(guó)民族職業(yè)教育政策存在一定的限度。因?yàn)樵谒羞@些政策可能的行為范圍內(nèi)，永遠(yuǎn)都只能是非常少的幾種能作為備選方案，而且每一種備選方案都有各自獨(dú)特的后果[18]。主要原因是：第一，國(guó)家各部委制定的相關(guān)民族職業(yè)教育政策規(guī)定了政策的能力范圍，在政策執(zhí)行的大范圍里限定了小范圍，如著重提升民族職業(yè)教育的基礎(chǔ)設(shè)施能力、辦學(xué)質(zhì)量等，具有普遍的約束力和強(qiáng)制性，而對(duì)于政策提及的小范圍，如倡導(dǎo)社會(huì)辦學(xué)或宣傳學(xué)習(xí)的執(zhí)行力度有所欠缺。第二，民族地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展水平限制了政策能力的發(fā)揮。較發(fā)達(dá)地區(qū)而言，民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展水平普遍不高，這也是能力建設(shè)工具運(yùn)用過溢的主要原因。政府通過政策來提高民族職業(yè)教育的發(fā)展水平，雖然發(fā)揮了重要作用，但也超越了政策自身的能力范圍。第三，地方政府和職業(yè)院校依據(jù)自身的偏好，對(duì)民族職業(yè)教育政策中有利于自身或本部門的部分，以及迫于完成上級(jí)部門規(guī)定的應(yīng)急性任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行選擇性執(zhí)行，忽略了政策運(yùn)行的具體情境要求和政策的整體性和持續(xù)性，政策的精神實(shí)質(zhì)難以真正貫徹落實(shí)，政策的效能發(fā)揮不高，民族職業(yè)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡、不充分的問題較為突出。

（二）政策的學(xué)習(xí)工具不足、象征與勸誡過度集中，產(chǎn)生的效率限度

民族職業(yè)教育政策文本的清晰表達(dá)與公眾知曉度，有助于政策的執(zhí)行與監(jiān)督，是政策執(zhí)行的有力保障。因此，政策文本的表達(dá)方式既要簡(jiǎn)明科學(xué)，又要通俗易懂，尤其是面向政策目標(biāo)群體，讓他們充分了解自己的權(quán)益，并為他們提供知曉、監(jiān)督、反饋甚至參與的完善途徑[19]。在民族職業(yè)教育政策中，使用學(xué)習(xí)工具的目的是向少數(shù)民族地區(qū)相關(guān)部門和群體發(fā)布政策信息，使民眾知悉政策內(nèi)容，并行使參與權(quán)，有助于促進(jìn)政策執(zhí)行的規(guī)范性與科學(xué)性。但在四個(gè)政策領(lǐng)域中，學(xué)習(xí)工具的使用頻數(shù)較低，僅占1.7%，且在具體使用中更強(qiáng)調(diào)宣傳學(xué)習(xí)，即認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索符合民族特色的發(fā)展路徑。所統(tǒng)計(jì)的學(xué)習(xí)工具總數(shù)為4項(xiàng)，有3項(xiàng)是宣傳學(xué)習(xí)，而在信息發(fā)布、協(xié)調(diào)、溝通等方面強(qiáng)調(diào)不夠，這與學(xué)習(xí)工具使用的真正意圖存在一定差距。對(duì)于象征與勸誡工具來說，鼓勵(lì)領(lǐng)域使用較多，主要目的是鼓勵(lì)對(duì)政策的遵從、使用或支持，從而呼吁相關(guān)部門采取有利于達(dá)到政策目標(biāo)的行動(dòng)[20]。通過政策工具使用頻數(shù)的統(tǒng)計(jì)可知，鼓勵(lì)領(lǐng)域有19項(xiàng)，號(hào)召領(lǐng)域僅占3項(xiàng)。在鼓勵(lì)領(lǐng)域，如“積極開展東部對(duì)西部職業(yè)教育對(duì)口支援工作”“傳承創(chuàng)新民族文化和民族工藝，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)”等，鼓勵(lì)相關(guān)部門支持民族職業(yè)教育的發(fā)展；而《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族與民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育工作的意見》《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》等文件，在號(hào)召社會(huì)力量或公共部門參與職業(yè)教育辦學(xué)方面有待加強(qiáng)。

任何民族職業(yè)教育政策的制定，都是為了解決與民族職業(yè)教育相關(guān)的迫切問題，但政策的出臺(tái)，并不意味著相關(guān)問題的解決。美國(guó)學(xué)者格雷漢姆·艾利森（Graham T.Allison）指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占1%，而其余的99%則取決于政策的有效執(zhí)行”[21]。我國(guó)民族職業(yè)教育政策學(xué)習(xí)工具、象征與勸誡工具的使用頻數(shù)僅占11.2%，處于鼓勵(lì)與號(hào)召不平衡、或?qū)W習(xí)工具使用不足的狀態(tài)，一定程度上影響了政策效率的發(fā)揮而產(chǎn)生限度。一是對(duì)政策問題把握不夠準(zhǔn)確。在政策制定過程中，政策工具使用過于偏重某一領(lǐng)域，難以兼顧政策的整體性和系統(tǒng)性，從而降低政策執(zhí)行的效率。二是政策難以落實(shí)到位。政策的落腳點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在實(shí)際行動(dòng)上，如果政策的執(zhí)行難以通過控制社會(huì)組織和個(gè)人行為來調(diào)節(jié)社會(huì)的運(yùn)行，那么鼓勵(lì)、號(hào)召、宣傳學(xué)習(xí)或信息發(fā)布領(lǐng)域則無法推行。因此，民族職業(yè)教育政策難以規(guī)避效率限度問題，若不能較好地權(quán)衡政策工具的相關(guān)領(lǐng)域，則可能導(dǎo)致相關(guān)政策工具形同虛設(shè)，無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，民族職業(yè)教育政策的價(jià)值取向便偏離其原點(diǎn)，政策執(zhí)行失真現(xiàn)象難以規(guī)避。

（三）政策工具過于注重弱勢(shì)補(bǔ)償，產(chǎn)生的可持續(xù)性限度

合乎倫理的教育政策既滿足個(gè)體的教育利益需求，也要實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)整體的教育利益需求[22]。對(duì)我國(guó)民族職業(yè)教育政策工具使用的情況分析可知，“弱勢(shì)補(bǔ)償”主要體現(xiàn)在民族職業(yè)教育規(guī)劃和職教扶貧方面，政策工具的使用頻次較高，分別占政策工具總數(shù)的27.5%、36.5%，尤其是補(bǔ)助與支持、招生方面分別占17.1%和9%。由此推斷，在過于注重弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，我國(guó)民族職業(yè)教育政策可能難以同時(shí)滿足國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體等不同利益相關(guān)者的訴求，而產(chǎn)生的持續(xù)限度。

一是職業(yè)教育吸引力依然不足，民族職業(yè)院校招生人數(shù)下降。政策文本分析發(fā)現(xiàn)，盡管在大中專學(xué)校招生上存在對(duì)少數(shù)民族學(xué)生實(shí)行降分錄取、優(yōu)先錄?。ㄌ囟▽I(yè)）等特殊照顧，但民族地區(qū)職業(yè)院校的招生人數(shù)仍呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校招生人數(shù)占高中階段教育招生總數(shù)的比例，從2009年的51%下降到2016年的42%。其中，在10個(gè)職教比例不足40%的省區(qū)中，有7個(gè)是少數(shù)民族和民族地區(qū)集中的區(qū)域；8個(gè)民族省區(qū)中職招生數(shù)和在校生占比分別為38%和36%，均低于全國(guó)平均數(shù)[23]。這在一定程度上說明職業(yè)教育在民族地區(qū)的吸引力低于其他地區(qū)，難以滿足當(dāng)?shù)厝嗣竦慕逃枨蟆?/p>

二是民族職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置和辦學(xué)特色不夠鮮明。民族地區(qū)職業(yè)院校雖開設(shè)民族文化藝術(shù)專業(yè)，但專業(yè)設(shè)置仍與其他地區(qū)職業(yè)院校相類似，缺乏民族辦學(xué)特色。如在民族文化藝術(shù)類專業(yè)設(shè)置方面，《中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)目錄（征求意見稿）新舊專業(yè)對(duì)照表》和《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專科）專業(yè)目錄新舊專業(yè)對(duì)照表》均保留民族類特色專業(yè)，但查閱近年來民族地區(qū)中、高職的招生簡(jiǎn)章發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)的職業(yè)院校仍主要以機(jī)電、汽修、電商等專業(yè)為主，較少設(shè)置民族特色類專業(yè)，對(duì)傳承與發(fā)展民族特色文化的人才培養(yǎng)重視不夠。

三是中職助學(xué)政策實(shí)施細(xì)則、監(jiān)管體制有待進(jìn)一步完善。2007年，我國(guó)開始實(shí)施中等職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金政策，對(duì)扶持民族地區(qū)的貧困家庭或個(gè)人接受職業(yè)教育發(fā)揮了重要作用。從政策工具分析發(fā)現(xiàn)，能力建設(shè)工具的運(yùn)用頻次較高，尤其重視招生和助學(xué)政策的實(shí)施，但卻缺乏相關(guān)的保障和監(jiān)管政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，我國(guó)中職學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為1.2萬元，比上年增長(zhǎng)11.56%，但有的民族省區(qū)中職學(xué)校財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足[24]?？梢?，在助學(xué)政策的執(zhí)行中，由于缺乏制度保障和監(jiān)管，助學(xué)政策的實(shí)施難以達(dá)到預(yù)想效果而產(chǎn)生可持續(xù)性的限度。

五、我國(guó)民族職業(yè)教育政策理性限度的超越

（一）根據(jù)政策目標(biāo)和政策工具的特性，政策工具使用從“過溢”向“均衡”轉(zhuǎn)變

每種教育政策工具都有特定的運(yùn)用組織環(huán)境，及其適用的范圍和價(jià)值，被用于解決不同的政策問題[25]。根據(jù)政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)可知，我國(guó)民族職業(yè)教育政策工具的使用不均衡，偏離了政策工具選擇的原則。第一，民族地區(qū)的職業(yè)教育管理手段較為單一。民族職業(yè)教育政策常用“管制”這一權(quán)威工具，優(yōu)點(diǎn)是執(zhí)行力強(qiáng)、效率高、成本低、效果明顯，但容易扭曲自愿性或變成私人活動(dòng)，缺乏靈活性，不利于政策的創(chuàng)造性運(yùn)用，甚至可能成為解決民族職業(yè)教育發(fā)展問題的障礙。第二，能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具主要運(yùn)用于基礎(chǔ)能力建設(shè)和鼓勵(lì)領(lǐng)域。這兩種工具比較容易實(shí)施，如鼓勵(lì)辦學(xué)形式多元化，是一種靈活開放的工具，但政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)不易衡量。第三，地方政府創(chuàng)新動(dòng)力不足，過度依賴中央政府出臺(tái)的職業(yè)教育政策。在職業(yè)教育政策制定方面，地方政府把自身定位為“執(zhí)行者”的角色，在政策執(zhí)行過程中極力規(guī)避可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，以“求穩(wěn)”為主[26]，這已成為職業(yè)教育政策創(chuàng)新發(fā)展的重要阻滯性因素。

我國(guó)民族職業(yè)教育政策要超越其理性限度，達(dá)到較為良好的狀態(tài)，應(yīng)依據(jù)政策工具的特性和政策目標(biāo)，創(chuàng)新并均衡使用政策工具。一是在政策目標(biāo)單一的情況下，應(yīng)因時(shí)、因地制宜并創(chuàng)新工具，引導(dǎo)和激勵(lì)政策目標(biāo)群體根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，創(chuàng)造性解決民族職業(yè)教育政策可能未涉及的“盲區(qū)”。二是在政策目標(biāo)多元的情況下，盡可能兼顧不同民族區(qū)域發(fā)展的差異性，更好地發(fā)揮職業(yè)教育在人才培養(yǎng)、扶貧脫貧、服務(wù)民生等方面的作用，在注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，兼顧不同群體的利益訴求。三是在政策工具執(zhí)行的一段時(shí)間里，要適時(shí)考慮政策目標(biāo)是否發(fā)生轉(zhuǎn)變，若目標(biāo)已發(fā)生轉(zhuǎn)變，便要考慮目標(biāo)達(dá)成的工具是否還有存在的必要，以及是否需要選擇新的工具，實(shí)施創(chuàng)新使用各類工具[27]。

（二）積極運(yùn)用自愿性政策工具，實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)”向“多元共治”轉(zhuǎn)變

根據(jù)前述統(tǒng)計(jì)可知，權(quán)威工具使用頻次（占比為27.5%）僅次于能力建設(shè)工具（占比為50.2%），一定程度上說明我國(guó)民族職業(yè)教育政策在能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，推行以行政主導(dǎo)的管制政策為主，具有濃厚的行政管理色彩，致使政府、社會(huì)、企業(yè)的博弈長(zhǎng)期鎖定在非合作狀態(tài)，而引入自愿性政策工具便成為激勵(lì)、監(jiān)督多方合作的介質(zhì)[28]。自愿性政策工具是經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的重要補(bǔ)充，不受或很少受到政府的影響，成本低，且與個(gè)人自由主義的社會(huì)文化相適應(yīng)[29]。在民族職業(yè)教育政策中引入自愿性工具，讓地方政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)教育專家、學(xué)生家長(zhǎng)等相關(guān)群體參與到民族職業(yè)教育決策之中，形成多元協(xié)同治理的模式，持續(xù)提升行政部門、職業(yè)院校等組織機(jī)構(gòu)的工作效率。在我國(guó)民族職業(yè)教育政策中如何有效發(fā)揮自愿性工具，是實(shí)現(xiàn)民族職業(yè)教育由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多元共治”的前置條件。

一是加強(qiáng)民族職業(yè)教育政策環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)威。管制是政府從公共利益需要出發(fā)，目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提高資源配置效率，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化[30]。充分發(fā)揮民族職業(yè)教育政策工具中“管制”工具，利用管制權(quán)威提升自愿性工具在民族職業(yè)教育政策中的地位。改革開放以來，我國(guó)民族職業(yè)教育經(jīng)歷了從中央集權(quán)到地方政府分權(quán)、中央和地方統(tǒng)籌，再到社會(huì)、企業(yè)行業(yè)等多元主體參與治理的變遷。治理意味著辦好事情的能力不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威[31]?！胺艡?quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，即在民族職業(yè)教育政策中積極引入自愿性政策工具，建立相應(yīng)的配套政策、規(guī)范社會(huì)主體的責(zé)任和權(quán)利，引導(dǎo)并鼓勵(lì)職業(yè)院校、企業(yè)行業(yè)、社會(huì)公眾積極參與公共政策制定過程，既能增強(qiáng)政策的適切性，也能有效回應(yīng)人民群眾對(duì)職業(yè)教育的訴求。

二是加大政府對(duì)民族職業(yè)教育的管制壓力。管制性壓力的存在是自愿性工具發(fā)生效用的條件之一。由于政府完全主導(dǎo)的職業(yè)教育治理難以推動(dòng)民族職業(yè)教育優(yōu)先發(fā)展[32]，所以只有加大政府對(duì)民族職業(yè)教育政策的管制壓力，才能讓志愿者或非營(yíng)利組織提供大量的社會(huì)服務(wù)成為可能。民族職業(yè)教育政策的制定逐漸引入自愿性政策工具，并視之為處理民族職業(yè)教育公共問題的重要手段，其地位和作用將隨著政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)找嬲蔑@。民族職業(yè)教育發(fā)展要打破政府“一元”主導(dǎo)的格局，規(guī)避“路徑依賴”的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮民族特色產(chǎn)業(yè)，挖掘民族文化優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“東西協(xié)作”戰(zhàn)略，引入優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源，科學(xué)合理地進(jìn)行配置，提高民族地區(qū)職業(yè)院校的辦學(xué)水平、質(zhì)量、績(jī)效以及獲取公共資源的途徑，這是構(gòu)建民族特色職業(yè)教育治理體系的重要舉措。

三是建立多元主體長(zhǎng)效合作的激勵(lì)制度。以民族地區(qū)的特色和優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向，形成民族文化、經(jīng)濟(jì)、地域間的良性循環(huán)，這是建立長(zhǎng)效激勵(lì)制度的前提，也是引入自愿性工具的目的和價(jià)值所在。在管制的基礎(chǔ)上，突破管制的牽制和束縛，綜合考慮利益相關(guān)者的訴求，做到權(quán)責(zé)分明；同時(shí)，建立長(zhǎng)效議事機(jī)制，暢通社會(huì)公眾的利益表達(dá)機(jī)制，及時(shí)將其對(duì)民族職業(yè)教育發(fā)展的意見準(zhǔn)確轉(zhuǎn)達(dá)給決策者，確保其知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)多元主體積極參與民族職業(yè)教育的協(xié)同治理，為長(zhǎng)效合作提供制度性保障。

（三）兼顧政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“即時(shí)性”向“可持續(xù)性”轉(zhuǎn)變

政策目標(biāo)是政策活動(dòng)的目的所在，是政策制定的核心要素、政策執(zhí)行的旨?xì)w和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，也是設(shè)計(jì)政策方案的依據(jù)。政策制定主體的任務(wù)是提高政策的質(zhì)量，其基本功能是確認(rèn)政策問題、政策目標(biāo)、組織政策方案的設(shè)計(jì)、政策方案的最終決定[33]。而最終決策將取決于我們給不同目標(biāo)指定的相對(duì)重要性，也取決于我們對(duì)一定方案所能實(shí)現(xiàn)每個(gè)目標(biāo)的程度判斷[34]。為此，政策制定的當(dāng)務(wù)之急就是厘清制約政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向、優(yōu)化制度建設(shè)、跟進(jìn)政策評(píng)估[35]。我國(guó)民族職業(yè)教育政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在兩方面：一是以改革和調(diào)整中等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)為主。如《關(guān)于中等職業(yè)教育改革的報(bào)告》《關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)職業(yè)教育改革和發(fā)展的意見》《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》《關(guān)于中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2010-2012年）》《關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)職業(yè)教育改革和發(fā)展的意見》等政策文本，著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展民族地區(qū)中等職業(yè)教育。二是通過降分錄取、補(bǔ)助與支持等特殊政策，加大對(duì)民族地區(qū)技術(shù)技能人才培養(yǎng)的扶持，切實(shí)發(fā)揮職業(yè)教育在扶貧脫貧方面的優(yōu)勢(shì)。如《關(guān)于職業(yè)教育改革與發(fā)展情況的報(bào)告》要求進(jìn)一步落實(shí)職業(yè)院校學(xué)生資助政策，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)；《普通中等專業(yè)學(xué)校招生暫行規(guī)定》和《關(guān)于頒發(fā)技工學(xué)校招生規(guī)定的通知》強(qiáng)調(diào)，在招生錄取上對(duì)少數(shù)民族學(xué)生給予一定傾斜。

政策目標(biāo)既要具有穩(wěn)定性，又要適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，具有應(yīng)變能力[36]。政策制定應(yīng)注重持續(xù)性，兼顧社會(huì)和個(gè)人發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀目標(biāo)，突出“以人為本”理念[37]，既要迎合國(guó)家發(fā)展民族職業(yè)教育的時(shí)代需要，也要滿足民族地區(qū)人口生存技能的現(xiàn)實(shí)要求。

第一，注重鼓勵(lì)、扶持和弱勢(shì)補(bǔ)償政策，是大力發(fā)展民族職業(yè)教育的重要保障。如2013年教育部、文化部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校民族文化傳承與創(chuàng)新工作的意見》，要求各地根據(jù)實(shí)際，制定本地區(qū)民族文化人才培養(yǎng)的地方性法規(guī)和政策；2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快民族文化的決定》指出，鼓勵(lì)、支持內(nèi)地有條件的企業(yè)參與民族職業(yè)院校的辦學(xué)，落實(shí)稅收等相關(guān)優(yōu)惠政策，并加強(qiáng)與文化企事業(yè)單位合作，挖掘民族優(yōu)秀文化資源。第二，增強(qiáng)民族職業(yè)教育政策適應(yīng)政策環(huán)境變化的能力，是民族職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的民族地區(qū)，無論外部環(huán)境和內(nèi)部制度的變量變化與否，都應(yīng)盡量保證政策變量與環(huán)境變量的同向變化[38]。對(duì)于一些長(zhǎng)期性的教育政策，要建立常設(shè)性的教育決策機(jī)構(gòu)，以保持教育政策各階段的連續(xù)性[39]。如2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》提出，要推進(jìn)招生和培養(yǎng)模式改革，提高民族地區(qū)中職學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高職院校繼續(xù)深造的比例，實(shí)現(xiàn)初高中未就業(yè)畢業(yè)生職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)全覆蓋?？梢?，只有理性認(rèn)識(shí)民族區(qū)域發(fā)展的差異性，尋求民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的合理路徑，才能保證政策的適切性和可持續(xù)性。