京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建

段 鑄 程穎慧

（河北金融學院，河北保定071051）

京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建

段 鑄 程穎慧

（河北金融學院，河北保定071051）

京津冀協(xié)同發(fā)展離不開三地政府間的財政協(xié)作，而現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度進一步加劇了京津冀經(jīng)濟圈三地之間的發(fā)展差距。鑒于三地政府間財政實力的差距，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付的前提下，應(yīng)適時施行橫向財政轉(zhuǎn)移支付，以均衡各地方政府的基本財力?；谶@一構(gòu)想，本文設(shè)計了包含基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類、京津冀經(jīng)濟圈扶貧類、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同類、生態(tài)補償類、政府稅收共享類在內(nèi)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系。

京津冀區(qū)域；協(xié)同發(fā)展；橫向財政轉(zhuǎn)移支付；財政協(xié)作

京津冀三地政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的需求與其他地區(qū)相比更加迫切。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面需要中央財政設(shè)立首都財政發(fā)展專項基金，促進北京產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移以及津冀兩地的產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)升級工作；另一方面，需要建立首都地區(qū)橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，為京津冀地區(qū)優(yōu)化城市和產(chǎn)業(yè)布局奠定財政體制基礎(chǔ)，更好地促進京津冀協(xié)同發(fā)展。

一、文獻綜述

在既定的制度框架下，京津冀三地政府財政策略性行為的存在及演進加劇了財政競爭，在促進地方經(jīng)濟快速增長的同時，也拉大了區(qū)域發(fā)展的差距?？茖W化、規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度是地區(qū)政府從競爭走向合作的基本保障，這種制度的建立將深刻影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局。為此，學者們進行了多角度的研究。

關(guān)于政府財稅協(xié)同發(fā)展，張文春（2014）認為經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使得北京對天津和河北產(chǎn)生強烈的“虹吸效應(yīng)”，而分稅制下“分灶吃飯”的財政管理體制導(dǎo)致了京津冀三地固守“自利”最大化，人為地設(shè)置貿(mào)易壁壘和進行不科學的資源大戰(zhàn)，導(dǎo)致京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)嚴重，財政競爭的進一步加劇導(dǎo)致京津冀三地基礎(chǔ)設(shè)施、文教科衛(wèi)、社會保障等公共服務(wù)嚴重不平衡。他提出通過改革現(xiàn)有稅制，建立個人所得稅居住地與收入來源地共享模式；根據(jù)居民人數(shù)確立稅收橫向轉(zhuǎn)移支付制度；加快建設(shè)暢通的交通網(wǎng)來推動京津冀一體化的進程。白彥鋒（2014）認為與珠三角和長三角相比，京津冀“兩市一省”的一體化存在著產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不均衡、地區(qū)發(fā)展差距過大、生態(tài)環(huán)境惡化、協(xié)同發(fā)展難度過大的問題，在實現(xiàn)京津冀三地協(xié)同發(fā)展對策上，提出了建立中央專項轉(zhuǎn)移支付基金和三地財政橫向轉(zhuǎn)移支付的設(shè)想，在稅制的改革上，提出了建立京津冀三地稅收分享機制，加大“營改增”后增值稅在三地政府間的共享比例，設(shè)立環(huán)境稅，擴大消費稅征稅范圍并由中央稅轉(zhuǎn)化地方稅的建議，以期通過三地間的財稅體制創(chuàng)新加快京津冀的協(xié)同發(fā)展進程。

京津冀經(jīng)濟圈三地政府基本財力差距及協(xié)同發(fā)展體制構(gòu)建方面，李國平（2014）認為京津冀一體化過去更多的是一種各自開門把“外人”引進來的對外開放，各地固守“一畝三分地”，區(qū)域壁壘嚴重；京津冀協(xié)同發(fā)展本質(zhì)是一種對內(nèi)開放，為此應(yīng)該做好頂層設(shè)計，做好規(guī)劃和布局，形成合力，從科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、市場統(tǒng)一上加強協(xié)同，通過京津冀協(xié)同發(fā)展的榜樣示范，帶動更多的區(qū)域協(xié)同。劉東生（2013）通過對京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展過程中的社會資源優(yōu)劣勢進行量化分析，認為京津冀三地資源輻射能力嚴重不足，協(xié)同發(fā)展舉步維艱。劉治彥（2014）通過對京津冀三地歷年財政收支進行比較后發(fā)現(xiàn)，三地基本財力上存在的差距導(dǎo)致了京津冀公共服務(wù)均等化很難實現(xiàn)，極大地不利于京津冀協(xié)同發(fā)展。

京津冀經(jīng)濟圈地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究方面，白景明（2014）基于當前我國財政轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)化，提出了京津冀經(jīng)濟圈不單要完善現(xiàn)有的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，更要建立有中國特色的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實施縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付制度。伍文中（2013）從基本財力均等的視角對我國建立橫向轉(zhuǎn)移支付的實施程序進行了實證模擬，計算了各省的標準財政能力和基本財政需求，提出根據(jù)“共擔、共享、共贏”的原則，構(gòu)建有特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。賈康（2014）的研究發(fā)現(xiàn)，我國分稅制建立的以“基數(shù)法”稅收返還為主的中央和地方的財力分配，導(dǎo)致了京津冀三地“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)長期受益，落后地區(qū)長期吃虧”，京津冀三地政府的財力差距在不斷地加大，不利于三地的協(xié)作。

以上研究解決了“京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義”和“橫向財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)建”的問題，但對“京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下構(gòu)建有中國特色的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度”的研究還明顯不足?；诖?，本文以區(qū)域協(xié)同效應(yīng)理論為指導(dǎo)，以京津冀政府間財政行為的財力差距為研究的切入點，以構(gòu)建有中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系作為研究的落腳點，旨在協(xié)調(diào)京津冀地方政府財政行為的前提下實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟圈的協(xié)同發(fā)展。

二、京津冀經(jīng)濟圈政府財力協(xié)同效應(yīng)分析

依據(jù)赫爾曼·哈肯在20世紀70年代提出的協(xié)同理論，京津冀經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展效應(yīng)的實現(xiàn)可以從以下四個方面來分析：一是京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)和接納區(qū)的資源優(yōu)勢是否都能得到充分的發(fā)揮，京津冀經(jīng)濟圈是否實現(xiàn)優(yōu)勢互補；二是京津冀經(jīng)濟圈是否形成一體化、自由的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移市場；三是京津冀三地轄區(qū)內(nèi)居民在對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享用水平上的差距是否控制在合理可接受的范圍之內(nèi)；四是京津冀轄區(qū)內(nèi)生態(tài)資源的開發(fā)、利用和保護是否能夠達到統(tǒng)一規(guī)劃和相互協(xié)調(diào)，和諧發(fā)展。本文將從京津冀三地轄區(qū)內(nèi)人均財政收支以及中央對三地的縱向財政轉(zhuǎn)移支付入手，來檢驗京津冀經(jīng)濟圈政府財力協(xié)同程度。

（一）京津冀三地人均財政收支對比分析

從表1我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著京津冀經(jīng)濟圈的加速發(fā)展，京津冀人均財政收支之間的差距有了一定的減弱，但是河北人均財政收支與北京和天津相比仍然具有明顯的差距。2005年京津冀三地人均財政收入比為1：0.45：0.12，北京人均收入是河北的8倍，天津人均收入是河北的4倍；至2014年京津冀三地人均財政收入比為1：0.77：0.17，北京人均財政收入是河北的6倍，天津人均財政收入是河北的5倍。2005年京津冀三地人均財政支出比為1：0.60：0.19，北京人均財政支出是河北的5倍，天津人均財政支出是河北的3倍；至2014年京津冀三地人均財政支出比為1：0.85：0.31，北京人均財政支出是河北的3倍，天津人均財政支出是河北的2倍。

表1：2005—2014年京津冀人均財政收支對比

（二）京津冀經(jīng)濟圈縱向財政轉(zhuǎn)移支付程度比較

從表2可以看出，在中央對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付上河北省總量方面是高于北京和天津的，然而在中央對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付人均財政補助數(shù)上河北省遠低于北京和天津。這將進一步加大河北省與北京及天津的財力差距，導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展愿望難以實現(xiàn)。為此中央財政應(yīng)該適當向河北省傾斜，或者從頂層設(shè)計，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，對北京和天津按照收益原則，對河北省進行橫向財政轉(zhuǎn)移援助。

三、京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建中國外經(jīng)驗借鑒

公民基本財政權(quán)利的均等實現(xiàn)，是中央政府與各地方政府的共同責任。就基本財力均等而言，中央政府的責任在于通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)“筑基”。地方政府的責任在于通過財政努力實現(xiàn)“補強”。但由于各地方政府財政實力的差距，富裕的地方政府具有補強的能力，而貧窮的地方政府則沒有。所以，必須通過橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度將富裕地區(qū)的部分財力轉(zhuǎn)移到貧窮地區(qū)，以均衡各地方政府的履責能力。這在國際上有先例可循，德國的橫向財政轉(zhuǎn)移支付是當今世界上最為成功的。雖然我們不能完全復(fù)制德國模式，但其成功的經(jīng)驗可以為我們所借鑒。

（一）對橫向轉(zhuǎn)移支付制度法制化

在德國，為使橫向轉(zhuǎn)移支付良好運行，政府提供了完善的法律保障。其國內(nèi)的《基本法》和《財政平衡法》明晰了各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)的劃分，詳細規(guī)定了橫向轉(zhuǎn)移支付制度的各方面內(nèi)容，規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的計算方法和指標。京津冀地區(qū)在建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度時，應(yīng)借鑒德國這種法制化、嚴謹化、規(guī)范化的制度體系。明確京津冀地區(qū)各級政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，將橫向轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建提升到法律的高度。

（二）明晰事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，合理精簡政府級次

德國的憲法對聯(lián)邦、州以及市鎮(zhèn)三級政府的事權(quán)和相應(yīng)的財權(quán)都做出了清晰的界定。我國的政府級次為五級（包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)），政府間的事權(quán)和財權(quán)界定不清。所以我們在借鑒德國的經(jīng)驗時不能完全套用，還要考慮相關(guān)的財政配套制度建設(shè)。因此，京津冀地區(qū)必須進一步完善省以下的分稅制改革，明確劃分各級政府的事權(quán)和支出范圍，進而清晰地界定相對應(yīng)的財權(quán)范圍，待時機成熟再減少政府行政管理級次。

（三）規(guī)范計算方法和資金分配方式

德國通過制定一系列較為精確的計算公式和標準，對各地財政能力和支出需求進行了精確的計算。無論是在增值稅的預(yù)先平衡環(huán)節(jié)，還是在財力水平平衡環(huán)節(jié)，或在聯(lián)邦補充補助環(huán)節(jié)都能測算出較為準確的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。財政資金合理地在地方政府間轉(zhuǎn)移，使財政橫向轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮得更有意義。京津冀地區(qū)在制定計算方法和標準時，也可結(jié)合自身實際參照德國的模式，嚴格依照科學的公式進行測算，以保證資金計算和分配的科學性和規(guī)范性。

我國已有的對口援建本身就具有橫向財政轉(zhuǎn)移支付的特性，發(fā)達地區(qū)通過對欠發(fā)達地區(qū)在資金、人力資源以及科學技術(shù)等方面的資助以實現(xiàn)轄區(qū)間的基本財力平衡，其愿景是協(xié)同發(fā)展。當前，京津冀三地財力上的不均衡使其過于重視自己轄區(qū)的經(jīng)濟效益，而忽略經(jīng)濟圈區(qū)域的整體效益，既不利于經(jīng)濟圈內(nèi)資源的優(yōu)化配置，也阻礙了經(jīng)濟圈內(nèi)的生態(tài)共贏、空氣治理以及經(jīng)濟圈內(nèi)公共設(shè)施的協(xié)同建設(shè)。為此應(yīng)從頂層設(shè)計，由國家支持、京津冀共同構(gòu)建區(qū)域性的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建一個制度更科學、財力有保障的財稅體系來協(xié)同解決轄區(qū)內(nèi)關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施、美麗生態(tài)、均等公共服務(wù)的建設(shè)資金需求，使得京津冀協(xié)同發(fā)展取得實質(zhì)性的推進。

表2：2005—2014年京津冀中央補助地方財政收入總額及人均額

四、京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系

借鑒德國的成功經(jīng)驗，本文認為在京津冀協(xié)同發(fā)展的美好愿景下需實現(xiàn)如下的目標：第一，保障京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域基本產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金需求，尤其要解決欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金需求。第二，解決不發(fā)達地區(qū)居民的最低生活保障問題，滿足不發(fā)達地區(qū)居民對轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)的需求，為其提供接受教育、吸取知識、脫貧致富的機會。第三，完善不發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強其產(chǎn)業(yè)競爭力，促進經(jīng)濟圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的提升?？茖W的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度對京津冀協(xié)同發(fā)展的順利實施具有至關(guān)重要的作用，根據(jù)上面的分析，本文認為，京津冀經(jīng)濟圈橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容體系應(yīng)包括以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類的橫向財政轉(zhuǎn)移支付

京津冀經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展過程中，很容易產(chǎn)生明顯的資本“門檻效應(yīng)”，也就是如果經(jīng)濟圈內(nèi)人均收入和積累到了一定的“臨界值”，轄區(qū)內(nèi)政府具有提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相匹配的財政積累，這個時候資本市場便能發(fā)揮其獨有的功能，與轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長達成一種相互促進的互動關(guān)系，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟能夠在較高的水平上運行，資本市場也能順利地將優(yōu)質(zhì)資源配置到市場最需要的區(qū)域和效益較高的項目上，從而推動資本生產(chǎn)率與經(jīng)濟圈經(jīng)濟增長率的提升。

相關(guān)理論證明，市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟圈開發(fā)，資本市場應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但轄區(qū)內(nèi)政府財政應(yīng)起到先導(dǎo)作用。經(jīng)濟圈內(nèi)政府應(yīng)通過科學的財政安排，建立“京津冀協(xié)同開發(fā)專項基金”。在基金的來源上，鑒于目前京津冀三地的財力差異，可以選擇由國家開設(shè)特別稅種籌集，也可統(tǒng)籌安排，由京津冀三地政府按比例提取，更或選擇在資本市場發(fā)行“京津冀協(xié)同發(fā)展債券”的方式來募集。這樣一來，京津冀經(jīng)濟圈基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的資本“臨界值缺口”便能夠得到較好的滿足，有助于京津冀的協(xié)同發(fā)展。

（二）京津冀經(jīng)濟圈扶貧類的橫向財政轉(zhuǎn)移支付

貧窮是當今世界的三大難題之一，對經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生著巨大的阻礙作用。消滅貧窮也是京津冀經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展的重要目標之一，是京津冀經(jīng)濟圈橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系中的靈魂。結(jié)合我國實施多年的對口援建，本文認為，京津冀經(jīng)濟圈扶貧類橫向財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)由以下幾方面組成：

1.區(qū)域共贏，從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧的橫向財政轉(zhuǎn)移支付。過去一段時間內(nèi)，京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)政府間實行更多的是一種簡單的救濟式“兄弟支援模式”，這種授之以“魚”的方式并不能夠有效地利用京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)不發(fā)達地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，解決其技術(shù)和知識上的短板，使其轄區(qū)內(nèi)的居民真正實現(xiàn)脫貧致富。而開發(fā)式的扶貧則能通過向不發(fā)達地區(qū)進行資金、技術(shù)、人力、教育培訓相結(jié)合的綜合轉(zhuǎn)移，充分挖掘不發(fā)達地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，實施全面的開發(fā)性建設(shè)，帶動不發(fā)達地區(qū)形成自我發(fā)展的能力，真正實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟圈的協(xié)同發(fā)展。我國實施多年的地區(qū)扶貧開發(fā)證明，在京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)實施開發(fā)式的扶貧是三地協(xié)同發(fā)展的重要保證，是經(jīng)濟圈內(nèi)不發(fā)達地區(qū)脫貧致富的有效途徑，開發(fā)式扶貧橫向財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括京津冀三地政府間以自然資源開發(fā)和市場開拓為重點的所有資金、物資、技術(shù)、人力等的支出和轉(zhuǎn)移，該項轉(zhuǎn)移在現(xiàn)階段是京津冀扶貧類橫向財政轉(zhuǎn)移支付的重點，直至不發(fā)達地區(qū)完全脫貧才能完成其歷史使命。

2.重點特困地區(qū)扶貧類橫向財政轉(zhuǎn)移支付。重點特困地區(qū)扶貧是指政府統(tǒng)籌調(diào)配財政扶貧轉(zhuǎn)移支付資金，統(tǒng)一安排，以物質(zhì)幫助的方式對重點特困地區(qū)進行的扶貧財政轉(zhuǎn)移支付，我國現(xiàn)階段實施的援藏、援疆屬此范圍。從京津冀經(jīng)濟圈當前發(fā)展的現(xiàn)狀來看，由于經(jīng)濟發(fā)展上的差距，河北省存在著一些特困地區(qū)，依靠京津發(fā)達地區(qū)對其進行針對性的脫貧援助，挖掘河北省特困地區(qū)的潛力，最終達到脫貧的目的。這種頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排的橫向轉(zhuǎn)移支付是一種針對特殊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付方式，有其存在的歷史背景，能夠?qū)μ乩У貐^(qū)的發(fā)展起到“四兩撥千斤”的倍數(shù)效應(yīng)，而該項橫向財政轉(zhuǎn)移支付的存廢應(yīng)視京津冀地區(qū)經(jīng)濟圈發(fā)展的地區(qū)落差而定。

3.對口扶貧橫向財政轉(zhuǎn)移支付。“對口扶貧”始于20世紀80年代，是我國特有的一種橫向財政轉(zhuǎn)移支付，是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下的國家內(nèi)部政治經(jīng)濟合作行為。讓一部分先富起來的地區(qū)帶動貧困地區(qū)脫貧的同時，通過國民收入的二次分配強化扶貧開發(fā)，促進各地、各民族的共同富裕、共同發(fā)展。對口扶貧類橫向財政轉(zhuǎn)移支付是京津冀地區(qū)扶貧類橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系中的主體和核心。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財政轉(zhuǎn)移支付

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同是指在經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)間進行產(chǎn)業(yè)科學轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)把部分產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和加工轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達區(qū)域進行，從而在產(chǎn)業(yè)的空間分布上表現(xiàn)出經(jīng)濟圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)科學轉(zhuǎn)移。以發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)為依托，借助不發(fā)達地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，建立自然資源深加工基地，通過“引進來，走出去”聯(lián)合起來，逐步形成“貿(mào)易—加工—資源提供一體化、生產(chǎn)銷售一條龍”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，促進不發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動不發(fā)達地區(qū)的市場競爭力。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財政轉(zhuǎn)移支付是在經(jīng)濟圈發(fā)展過程中，為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，轉(zhuǎn)移方政府為保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后的經(jīng)濟和社會效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展能力的一種可行方式，同時也為經(jīng)濟圈內(nèi)不發(fā)達地區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上實現(xiàn)快速致富提供了有力保障。鑒于京津冀三地的資源成本差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財政轉(zhuǎn)移支付理應(yīng)成為未來京津冀經(jīng)濟圈橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系中的重點和支點。

（四）生態(tài)補償類橫向財政轉(zhuǎn)移支付

在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，建立生態(tài)補償類橫向財政轉(zhuǎn)移支付，以維護生態(tài)環(huán)境、促進京津冀居民宜居為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本進行轉(zhuǎn)移支付，能有效激勵轄區(qū)內(nèi)政府保護生態(tài)環(huán)境的積極性，真正實現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享機制。

（五）政府稅收共享類橫向轉(zhuǎn)移支付

當前我國的分稅制主要是中央稅、地方稅以及中央和地方的共享稅，而地方與地方之間的稅收共享卻為空白。以個人所得稅為例，根據(jù)我國現(xiàn)行的個稅法規(guī)定，在我國境內(nèi)任職、受雇的個人所得稅納稅地點一般為任職、受雇單位所在地的稅務(wù)機關(guān)，也就是屬于收入來源地的政府。由于京津冀特殊的地理位置，現(xiàn)階段出現(xiàn)了大量在京上班而居住河北燕郊的繳納個稅的工薪族，一方面，根據(jù)收入來源地的原則，其個稅上交北京，而另一方面，又在其居住地河北免費享受著轄區(qū)內(nèi)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這對河北省來說是一種不公平的稅制分配。為此應(yīng)改革現(xiàn)有稅制，建立京津冀轄區(qū)政府稅收共享機制，從而推進京津冀協(xié)同發(fā)展。

五、政府間橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系構(gòu)建的建議

（一）轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善

加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作，以法律形式確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、形式與方式、監(jiān)督與管理等各項工作，確保政府依法辦事、公開透明。應(yīng)盡快出臺《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展法》，通過法律來解決京津冀三地轄區(qū)利益問題，解決京津冀三地政府因體制和機制帶來的財政保障問題，從實質(zhì)上推進京津冀協(xié)同發(fā)展。

（二）優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

目前京津冀政府間轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付占有相當大的比重，但其帶來的均等化效應(yīng)卻不明顯。所以此類轉(zhuǎn)移支付的比例必須大幅度降低，同時提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，按照“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，促進轉(zhuǎn)移支付的均等化作用發(fā)揮。一般性轉(zhuǎn)移支付適合于財力水平相差較大的地區(qū)間運用，主要是為了保證政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費的需要，對地方財政自主權(quán)干預(yù)較??；而專項轉(zhuǎn)移支付適合于財力水平較為接近的地區(qū)間情況，是上級政府實現(xiàn)特定政策目標的工具，有助于實現(xiàn)特定領(lǐng)域公共物品提供水平的均衡。根據(jù)京津冀地區(qū)財力水平，逐步建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度是十分必要的。

（三）建立科學的轉(zhuǎn)移支付分配體系

積極探索建立激勵約束機制，在公平優(yōu)先、兼顧效率的原則下，保證轉(zhuǎn)移支付分配的科學性和公平性，提高資金使用效率，加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力。積極鼓勵地方政府在財政管理體制上進行改革和探索，切實提高行政效率和財政資金的使用效益。結(jié)合我國財稅體制，從目前京津冀經(jīng)濟發(fā)展情況出發(fā)，逐步建立以縱向為主即加大中央對地方的支持力度、橫向為輔即提高富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的幫扶的交錯式轉(zhuǎn)移支付制度，最終保證京津冀區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的均等化，加快京津冀協(xié)同發(fā)展步伐。

[1]張文春.財稅政策協(xié)調(diào)助推京津冀一體化[J].北京觀察，2014，（5）.

[2]白彥鋒.共享稅更適合中國國情[N].中國稅務(wù)報，2014-8-27.

[3]白景明.以改革化解財政收支矛盾[J].中國財政，2014，（8）.

[4]伍文中.基本財力均等視角下橫向轉(zhuǎn)移支付路徑及實證模擬[J].財經(jīng)論叢，2013，（2）.

[5]賈康.京津冀一體化政府與市場應(yīng)良性互動[J].經(jīng)濟，2014，（8）.

Construction of Horizontal Fiscal Transfer Payment System from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Integration

Duan Zhu Cheng Yinghui
（Hebei Finance University，HebeiBaoding 071051）

tract：Coordianated development of Beijing-Tianjin-Hebei depends on the financial cooperation among the three governments，while the existing fiscal transfer payment system further exacerbated the gap among the economic circle of.Given the three governments'fiscal gap，under the premise of improving the vertical transfer payment，the Beijing-Tianjin-Hebei region should timely implement the horizontal fiscal transfer payment to balance the local government's basic responsibility fulfillment ability.Based on this idea and the existing study，this paper tries to design the institutional framework of horizontal financial transfer payment in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

ords：Beijing-Tianjin-Hebei region，coordinated developmen，horizontal fiscal transfer payment，financial cooperation

F830

B

1674-2265（2016）01-0054-05

（責任編輯 劉西順；校對RR，GX）

2015-10-15

本文系2015年度教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“京津冀協(xié)同發(fā)展的財政合作機制構(gòu)建”（項目編號：15YJA790012）的部分成果。

段鑄，男，山西繁峙人，河北金融學院保險系副教授，研究方向為區(qū)域財政理論；程穎慧，女，天津人，河北金融學院經(jīng)濟貿(mào)易系副教授，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。