2015年反腐敗工作回顧及總結(jié)

任建明

【摘要】2015年的反腐敗工作成績顯著且特點突出：打“老虎”成績顯著；標準和要求越來越嚴；反腐敗體制機制改革取得重要進展；治本工作在多個層面展開；一些地方的創(chuàng)新探索相當活躍。但一些老問題和新情況，值得引起高度重視：反腐敗仍然主要運行在權(quán)力的軌道上；反腐敗體制機制改革離到位還有相當距離；省以下地方反腐積極性嚴重不平衡；對于高壓反腐的輿論反彈。

【關(guān)鍵詞】反腐敗 廉政建設(shè) 作風建設(shè) 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

時光荏苒，2015年已結(jié)束，十八大以來也已走過三個年頭。2015年反腐敗工作取得了哪些進展，呈現(xiàn)出什么樣的特點？又有哪些老問題和新情況？2016年及今后一段時間應當把哪些任務列為重點？本文試圖作一探討。

反腐敗成績顯著且特點突出

在2015年初召開的中央紀委五次全會上，習近平總書記講到許多重要的意見。歸納起來主要是兩個方面。第一，要按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持“黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠在路上”，保持高壓反腐態(tài)勢不放松，打一場反腐敗斗爭的攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。第二，要高度重視改革創(chuàng)新和制度建設(shè)。其中一個重點方面就是三個黨內(nèi)法規(guī)制度的修訂。對照這些要求，應當說，2015年的反腐敗工作交出了一份沉甸甸的成績單。概括起來，主要是以下五個方面的成績及特點。

打“老虎”成績顯著。實際上，高壓反腐體現(xiàn)在多個層面：既包括打“老虎”，也包括拍“蒼蠅”；既包括腐敗問題，也包括作風問題；既包括國內(nèi)反腐，也包括國際追逃追贓等。限于篇幅，這里主要梳理打“老虎”一個方面。雖說2015年“打虎”不如2014年有周永康、徐才厚、令計劃、蘇榮等國家級“老虎”那么搶眼，但成色也很足，特點很突出。首先，數(shù)量上繼續(xù)保持高位。十八大以來“打虎過百”發(fā)生于2015年三四月份。平均來看，2015年超過50人是在平均水平以上。其次，首次實現(xiàn)31個省區(qū)市“全覆蓋”。這可以作為“全覆蓋”進程中的一個重要“標本”。第三，更多的傳言或“禁區(qū)”被打破。例如“頂層反腐局限于政變集團、肯定會點到為止”，“領(lǐng)導人工作過的地方會比較安全”，“主要領(lǐng)導的同事或部下會被放一馬”，等等。中央軍委前副主席郭伯雄的查辦，浙江等地“老虎”被打，原北京市委副書記呂錫文被查，都屬于標志性事件。金融領(lǐng)域進入高壓反腐風暴眼，張立軍作為環(huán)保領(lǐng)域落馬“首虎”，國企領(lǐng)域反腐力度不減，也都賺足了“眼球”。第四，在任省部級“一把手”也可查辦。原河北省委書記周本順、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長楊棟梁、福建省長蘇樹林都是在任上被查處，這都屬于重要的突破。第五，突然性和公開度進一步提升。針對周本順、仇和等案例，媒體還發(fā)明了一個新的詞匯——“秒抓”，打擊腐敗的震懾效應進一步提升。

標準和要求越來越嚴。這體現(xiàn)在反腐敗和作風建設(shè)兩個方面。所有被打的“老虎”并非都是違法犯罪嚴重，有的只是違紀，甚至情節(jié)還比較輕微。至于因違反八項規(guī)定而被處分和曝光的，大多情節(jié)不算嚴重。與此有關(guān)，一些案例還引起了一定的爭議甚至是異議。后面將進一步討論這些問題。

反腐敗體制機制改革取得重要進展。在反腐敗體制機制改革方面，以黨的紀律檢查體制改革為重中之重，同時完成了三個黨內(nèi)法規(guī)的修訂。十八屆三中全會通過的全面深化改革《決定》中明確了黨的紀律檢查體制改革的方向和重點：要從紀委雙重領(lǐng)導體制上進行三個方面的突破，借以增強紀檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直度，提升紀委的獨立性和權(quán)威性，“強化上級紀委對下級黨委和紀委的監(jiān)督”。正是2015年的相關(guān)措施進一步把這些精神落到實處。通過《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂，十八大以來有利于巡視“利劍”作用發(fā)揮的許多方式方法創(chuàng)新得以鞏固?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》修訂完成，為全面從嚴治黨奠定了堅實的基礎(chǔ)。這些都可為高壓反腐提供有力的制度支撐，其重要性不可小覷。

治本工作在多個層面展開。治本工作主要體現(xiàn)在全面深化改革的若干方面。推動改革的重要決定主要經(jīng)由中央全面深化改革領(lǐng)導小組（深改組）會議做出。2015年共召開了11次深改組會議。除了上述反腐敗體制機制改革，具有重要治本作用的方面還有司法體制改革以及其他與權(quán)力監(jiān)督有關(guān)的改革。在司法體制改革方面，深改組會議先后通過了十幾個文件，比較重要的有《關(guān)于領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等。在與權(quán)力監(jiān)督有關(guān)的方面，深改組通過的文件主要是兩個：《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》。其實，除了這幾個方面，其他很多的改革也都可在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮或大或小的治本作用，例如國有企業(yè)改革、政府監(jiān)管市場思路方面的改革（主要指建立市場準入負面清單制度）、城市公立醫(yī)院改革、科技體制改革甚至足球改革等。這些改革方案出臺很快、很密集，試點或?qū)嵤┑墓?jié)奏與進展也很快。另外，值得關(guān)注的是，一些地方性的單項改革試點方案也提交到深改組會議予以通過。如果未來有些地方能在廉潔建設(shè)方面進行綜合性的改革試驗，其方案也能得到深改組會議的批準和授權(quán)，其意義就大了。

一些地方的創(chuàng)新探索相當活躍。2015年，一些地方在反腐敗創(chuàng)新探索方面也表現(xiàn)得活躍起來。十八大之后的新一輪反腐敗由中央主導，自上而下推動。至少在頭兩年，中央顯得很主動，受到廣大群眾和媒體的格外關(guān)注，而地方則顯得普遍比較被動甚至是有些沉寂。2015年，透過媒體報道以及有限的實地調(diào)研經(jīng)歷，筆者發(fā)現(xiàn)個別地方不僅積極跟進中央的步伐，還在改革探索方面表現(xiàn)得活躍起來。例如貴州全省紀檢系統(tǒng)把民生領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀問責作為重點工作，且聚焦于“增量”問題，不僅打開了全省反腐敗工作的新局面，也很好地保障了貴州作為欠發(fā)達地區(qū)的中心工作。廣東省在強力實施高壓反腐，嚴打“老虎”（廳局級干部或其他省管干部）的同時，有幾個地方幾乎同時展開了廉潔建設(shè)試驗。其中，珠海橫琴、深圳前海、佛山的幾個經(jīng)濟功能區(qū)表現(xiàn)得最為活躍。橫琴的“廉潔島”建設(shè)試驗在珠海市委、市紀委直接領(lǐng)導下進行，并得到了省紀委的支持，試驗具有戰(zhàn)略性、綜合性和系統(tǒng)性。鑒于在中國特色的背景下，戰(zhàn)勝腐敗、實現(xiàn)廉潔甚至遏制腐敗蔓延，都具有特殊的復雜性和風險性，很難有現(xiàn)成的道路和答案，因此，進行局部試驗具有極端的重要性。地方能否進行這類試驗，考驗的是改革探索的勇氣與擔當。

老問題和新情況值得重視

雖然2015年反腐敗工作成績顯著、特點突出，值得大書特書，但是，仍然存在一些問題，也有一些新情況，值得引起高度重視。歸納起來，這些老問題和新情況主要有以下四個方面。

第一，反腐敗仍然主要運行在權(quán)力的軌道上，亟待早日完成向制度的轉(zhuǎn)型。人類反腐敗可以依靠的要素主要就是兩個：人和制度。一般而言，這兩大要素同等重要。或許有一種理想的模式，使人和制度兩大要素都能得到高度的發(fā)揮或運用。但從現(xiàn)實情況來看，往往是以一個要素為主導。以人為主導的模式就是權(quán)力反腐，而以制度為主導的就是制度反腐。從人類反腐敗實踐演進的方向來看，一個基本的趨勢就是從權(quán)力反腐向制度反腐過渡。權(quán)力反腐雖然在短期內(nèi)可能很有效，但往往不可持續(xù)，反腐敗成功的先例幾乎沒有。只有過渡到制度反腐，建立起系統(tǒng)的、科學的制度，主要借助制度的力量，反腐敗才可持續(xù)，才可能成功。

從權(quán)力反腐過渡到制度反腐，并不是說人的因素不重要，而是通過一個科學的、正確的路徑來發(fā)揮人的積極作用。這種正確的路徑見下圖1所示。圖1的頂層是反腐敗的三大目標，即：實現(xiàn)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。中層是反腐敗的三大（類型）對策，即：懲治、預防（主要是指制度預防）、教育。三大對策和三大目標間存在明確的對應關(guān)系，三大對策間也存在一定的支撐關(guān)系。圖1的底層是反腐敗的兩大要素。圖1中描述了一種路徑，即人的積極因素需要轉(zhuǎn)化為科學的制度因素，并主要借助制度的力量來反腐敗。三大對策，包括教育，都需要借助制度發(fā)揮作用。

過去多年，包括在十八大之后，雖然我國在從權(quán)力反腐向制度反腐轉(zhuǎn)型的過程中付出了很大的努力，但迄今為止，仍是以權(quán)力反腐為主導。試想，如果沒有習近平總書記個人的決心，如果不是習近平總書記通過多種方式支持反腐敗工作，包括聽取中央巡視組所有的巡視報告，如果沒有王岐山書記“救火隊長”的作用，十八大之后反腐敗的局面可能會是現(xiàn)在這個樣子嗎？即使有了現(xiàn)在這個良好的局面，假如上述人的因素突然消失了，恐怕反腐敗體系、氣勢、能量又會分崩離析。

第二，反腐敗體制機制改革雖已取得重要進展，但離改革到位還有相當距離，仍亟待繼續(xù)推進并早日完成。這里的反腐敗體制機制改革主要是指反腐敗機構(gòu)及其相關(guān)體制。十八大以來，以黨的紀律檢查體制改革為重點，在紀委雙重領(lǐng)導體制上予以突破，進展的確是實質(zhì)性的。

改革到位應該是一種什么狀態(tài)呢？作者的相關(guān)研究表明，反腐敗機構(gòu)及其體制應當具有四大特征，即：獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)。獨立意味著機構(gòu)獨立、人事獨立、預算獨立。權(quán)威意味著充分的授權(quán)，特別是反腐敗的一些重要權(quán)力，例如立案權(quán)、秘密調(diào)查權(quán)。廉潔意味著要為反腐敗機構(gòu)設(shè)計出一套內(nèi)部的和外部的嚴密監(jiān)督機制。專業(yè)意味著反腐敗隊伍必須走職業(yè)化和專業(yè)化的路子。

對照這些特征，檢視十八大之后的所有相關(guān)改革，只能說，我國的紀檢監(jiān)察機關(guān)在獨立性方面有所提升，在監(jiān)督上有所考慮和安排而已。獨立和廉潔特征仍都不能保證，權(quán)威和專業(yè)則幾乎照舊。專業(yè)化改革的一個要求就是要對反腐敗機構(gòu)進行大力整合以具備規(guī)模條件。官僚定律意味著增加機構(gòu)容易，合并卻困難重重。我國僅黨政機關(guān)就有5萬多個反腐敗機構(gòu)?；蛟S理想的目標是整合為32個——只保留中央和省兩級反腐敗機構(gòu)，每個省將整合為一個反腐敗機構(gòu)?，F(xiàn)在來看，這幾乎是一項不可能完成的任務。大量的理論研究和局部的試驗均表明，整合每前進一步，反腐敗生產(chǎn)力就顯著地釋放一輪！整合改革既存在既得利益上的阻力，也有思想認識上的掣肘，更有改革擔當?shù)娜狈?。如果真堅持問題導向，就能提出一些非常常識性的問題：全國四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委到底起到了多大作用，一定要設(shè)立嗎？黨章中規(guī)定了就不能改嗎？凡是黨章中的規(guī)定就神圣不可修訂嗎？如果照這個思路，監(jiān)察也可以設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，大學院系也可以設(shè)紀委。如果這種常識性的問題都解決不了，有爭議的問題就更不可能了。機構(gòu)間整合只是專業(yè)化改革的一個前提條件，專業(yè)化改革還要求對每一個機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行大幅度整合，同時設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列，以取代占主導的行政職位序列。這就會遭遇根深蒂固的“官本位”思想，威脅到很多官員的實實在在的利益。

第三，在反腐敗積極性上，省以下地方還存在著嚴重的不平衡性，亟待改變。本輪反腐由中央主導，通過追究兩個責任以及對巡視的巡視，層層傳導壓力。照理說，三年過去了，省以下地方都應該全面地動起來了?？墒?，真實情況并非如此，形勢還很不能令人樂觀。雖然不至于真是“上面九級風浪、下面紋絲不動”，但真動起來的地方并不多。僅從省級層面來看，真動起來的還屬少數(shù)，而觀望者恐怕是多數(shù)。省以下地方就更不能做樂觀估計了。

第四，對于高壓反腐的輿論反彈屬于新情況，應引起重視。腐敗的頑固性表明，堅持零容忍、長期保持高壓反腐態(tài)勢不放松，堅持“反腐倡廉建設(shè)永遠在路上，反腐不能停步、不能放松”是十分必要和正確的。雖說進入新時期以來，我們反腐敗已經(jīng)反了幾十年，但只有到了十八大之后，才開始算是真正按照這些原則去做。事實上，這么做也只有三年，且離真正的零容忍、全覆蓋還有不小的差距。即使這樣，各種噪音還是時斷時續(xù)，近來更有反彈之勢。11月末12月初，中紀委網(wǎng)站通報了四所高校違紀問題典型案例。其中，某個高校一次處理了八名領(lǐng)導干部，包括校長被免職、書記因自身問題及追究主體責任而被處分。據(jù)媒體報導，此事件就在該校師生、校友乃至眾高校間引起了很大的“反響”與反彈。一些報道甚至僅聚焦于辦公室超標0.2-0.8平米問題之上。這實在是有混淆視聽之嫌?？纯粗醒爰o委網(wǎng)站的通報就清楚了，僅僅是辦公室超標不到1平米嗎？這四所高校被處理的每個領(lǐng)導干部所涉及問題都并非一個兩個，而且，有些問題的情節(jié)還相當嚴重，可能涉及利益輸送、賄賂以及貪污問題。如果是這樣，僅僅給予紀律處分是不足夠的。就拿“違規(guī)超標使用公務車輛”來說，這些高校領(lǐng)導肯定出國次數(shù)很多，很清楚國外是什么政策和尺度。我國目前的公車政策和尺度已經(jīng)很寬了，卻還要超標。至于“占用下屬單位車輛”是什么性質(zhì)，這些領(lǐng)導也應該很清楚。要是在真正做到零容忍的外國，會怎么處理？之所以出現(xiàn)這樣的反彈，恐怕還是我們過去“養(yǎng)癰遺患”日久，把很多領(lǐng)導干部給慣壞了?？傊@些雜音甚至在輿論引起的反彈，應引起重視。應當通過加強正確的宣導以正視聽。否則，就可能會直接影響到我們繼續(xù)向“零容忍”、“全覆蓋”挺進。

據(jù)悉，2016年巡視工作將重點覆蓋部門和事業(yè)單位。毫無疑問，這是繼續(xù)向全覆蓋目標挺進的重要舉措。但解決上述四個方面的老問題和新情況應該更加重要，尤其是前兩個問題，更是制約我們反腐敗成效的主要“短板”。另外，在“不能腐”上，還有更多、更難的改革攻堅戰(zhàn)要打，政治體制改革、民主法治建設(shè)、國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，都還有很多深層問題亟待突破。地方的廉潔試驗也有待在更大的空間里，在制度體制機制上進行突破，否則，都只能是花拳繡腿，到頭來終免不了一場空。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授）

【參考文獻】

①《2015“打虎”記》，央視新聞微信公眾號，2015年11月14日。

責編/周素麗 美編/于珊