生態(tài)文明城市建設(shè)領(lǐng)域中的法律監(jiān)督機(jī)制研究

辛桂香　王婭

【摘要】生態(tài)文明城市建設(shè)領(lǐng)域中的法律監(jiān)督機(jī)制研究是當(dāng)今世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題，法律監(jiān)督機(jī)制對生態(tài)文明城市建設(shè)的影響及提升對策研究中，提出要破除治污不發(fā)展的思維定勢，樹立綠色生態(tài)發(fā)展政績考核觀；深化公眾參與，鼓勵多方主體參與并加強(qiáng)第三方合作，通過各種途徑推動多元化的環(huán)境監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，全面貫徹法治理念。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督機(jī)制 信息公開 公眾參與 第三方合作

【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著城市化的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題也日益突出，如資源緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵、人口膨脹、自然資源消耗與浪費(fèi)、城市貧困、垃圾圍城、生態(tài)退化等，人類正面臨著一場前所未有的生存危機(jī)。因此，探索出一條新型的城市發(fā)展道路勢在必行，而建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、功能高效、關(guān)系協(xié)調(diào)的生態(tài)文明城市是未來城市建設(shè)發(fā)展的理想模式，也是城市發(fā)展的趨勢、目標(biāo)和潮流。當(dāng)前我國正處于城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，從法治維度、法律監(jiān)督機(jī)制層面推進(jìn)生態(tài)文明城市建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。立足于當(dāng)今國情，響應(yīng)對我國生效的國際環(huán)境法律文件的要求，并充分借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)文明城市建設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)制研究具有很強(qiáng)的時代價值。

截止到2014年年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。其中，我國的環(huán)境法體系在生態(tài)文明城市建設(shè)中起到了奠基作用，唯有建設(shè)融合整體環(huán)境的環(huán)境基本法，才能更好地促進(jìn)我國環(huán)境法向可持續(xù)范疇深化發(fā)展。文章探討的法律監(jiān)督機(jī)制，不限于檢察機(jī)關(guān)通過訴訟活動中檢察權(quán)的獨(dú)立行使，還包括行政權(quán)力的自我約束與外部監(jiān)督。

國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在我國，環(huán)境法體系以憲法為基石，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和國際環(huán)境法等，這對環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了一定的作用。但是，隨著生態(tài)文明城市建設(shè)的開展，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所遭遇的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等瓶頸，生態(tài)文明理念是可持續(xù)發(fā)展思想的本土化拓展和升華。

一方面，我國的環(huán)境法體系存在著一些不足。根據(jù)1982年《中華人民共和國憲法》的相關(guān)規(guī)定，基本法律的制定權(quán)屬于全國人民代表大會。從立法法角度看，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境基本法》仍只是一部法律，并非環(huán)境基本法。

另一方面，法律監(jiān)督機(jī)制需進(jìn)一步完善。目前，學(xué)者對生態(tài)文明城市建設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)制研究成果不多，從實(shí)踐層面上有一定程度的欠缺。其中，復(fù)雜的環(huán)境社會關(guān)系下，存在執(zhí)行力的梗阻和環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

總起來看，國內(nèi)對生態(tài)文明城市的法律監(jiān)督機(jī)制研究，有待把生態(tài)文明城市建設(shè)和法律監(jiān)督機(jī)制二者結(jié)合起來深入研究。

環(huán)境保護(hù)法實(shí)施過程中檢查監(jiān)督樣本數(shù)據(jù)及分析

課題組因研究時間及客觀條件所限，僅選取了山東省和天津市2014年環(huán)保系統(tǒng)中的典型案件作為分析樣本。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法實(shí)施過程中易滋生犯罪的部分有：環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)、環(huán)保補(bǔ)助資金申報環(huán)節(jié)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法環(huán)節(jié)、環(huán)保工程項(xiàng)目發(fā)包和建設(shè)環(huán)節(jié)等。

環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)新建、擴(kuò)建、改建和遷建項(xiàng)目，均需事先進(jìn)行環(huán)境影響評價，而環(huán)境影響評估報告書要由具備相應(yīng)資質(zhì)的咨詢評估機(jī)構(gòu)出具，且須經(jīng)環(huán)保部門審批。環(huán)保部門工作人員對項(xiàng)目的批與不批、時間快慢、罰與不罰、處罰多少，在審批過程中，具有一定的自由裁量權(quán)，缺乏有效監(jiān)督機(jī)約。環(huán)評審批權(quán)在環(huán)保部門舉足輕重，但在環(huán)評項(xiàng)目審批等過程中嚴(yán)重缺少相應(yīng)完善的監(jiān)督約束機(jī)制?，F(xiàn)行的環(huán)境影響評價機(jī)制中，能夠參與到環(huán)境影響評價中的專家少，聘請專家的過程也不透明，導(dǎo)致專家評審所起的作用難以有效發(fā)揮。機(jī)制運(yùn)行中，環(huán)評機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制報告，環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)審批，而環(huán)保行政主管部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)往往是上下級關(guān)系，缺少獨(dú)立第三方中介機(jī)構(gòu)的參與，結(jié)果制約監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

環(huán)保補(bǔ)助資金申報環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行政策，具備條件的企業(yè)可以向環(huán)保部門申請污染源治理補(bǔ)助資金。出現(xiàn)的問題有虛報技術(shù)改造項(xiàng)目或環(huán)境污染項(xiàng)目建設(shè)或環(huán)境污染治理未達(dá)標(biāo)的企業(yè)，通過賄賂得到補(bǔ)貼后甚至與審批方進(jìn)行利益分成。某染織企業(yè)有限公司拿到30萬元補(bǔ)貼后，分兩次行賄審批人成某22萬元。有的地方對環(huán)保專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目申報條件規(guī)定過于寬泛；有的存在審批主體不明確，責(zé)任缺失狀況；有的存在資金撥付程序及使用缺乏方法與監(jiān)管路徑等情況。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法環(huán)節(jié)。部分污染物處理，化工五金加工等企業(yè)在生產(chǎn)過程中會有廢氣、廢水、廢渣等污染物排放，一旦超標(biāo)排放就會對環(huán)境造成污染。環(huán)境監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對企業(yè)污染源排放情況進(jìn)行監(jiān)督，并負(fù)責(zé)征收超標(biāo)排污費(fèi)、行政處罰、專項(xiàng)整治等工作。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員對環(huán)境污染違法行為處罰的自由裁量權(quán)較大，或?qū)`法行為放任不管，或隨意降低處罰規(guī)格，或不嚴(yán)格執(zhí)行決定，處罰執(zhí)行空間易有權(quán)錢交易。如犯罪嫌疑人姜某利用轄區(qū)內(nèi)企業(yè)除塵、脫硫指標(biāo)、污水排放、空氣污染等監(jiān)管權(quán)，為不達(dá)標(biāo)企業(yè)開綠燈，導(dǎo)致處罰決定的執(zhí)行大打折扣。

環(huán)保工程項(xiàng)目發(fā)包和建設(shè)環(huán)節(jié)。隨著各級政府對環(huán)境保護(hù)的投入力度加大，一些環(huán)境治理和保護(hù)項(xiàng)目紛紛上馬，這給部分國家工作人員在工程項(xiàng)目發(fā)包和建設(shè)過程中以權(quán)謀私提供了便利。2014年新修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，對環(huán)保法案件的執(zhí)法監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)責(zé)任重大。國家機(jī)關(guān)之間的辦案合力面臨新形勢新問題，尤其是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的溝通與交流合作，刑事司法、行政執(zhí)法之間的銜接等方面。課題組在與相關(guān)檢察系統(tǒng)人員對環(huán)境污染犯罪案件的訪談中，特別分析并指出將在阻力、查證、立案等突出問題上，將提出有效的預(yù)防建議和措施，督促相關(guān)部門予以配合，在相關(guān)權(quán)力部門之間、上下級之間深化權(quán)力的約束與監(jiān)督?？梢?，法治監(jiān)督的過程在實(shí)施過程的有主體意愿的期待，更有對執(zhí)法過程中系統(tǒng)性的配合與督促中的現(xiàn)實(shí)考量。

生態(tài)文明城市建設(shè)與法律監(jiān)督體系的關(guān)系影響因素

生態(tài)文明理念是可持續(xù)發(fā)展思想的本土化拓展和升華，相應(yīng)在城市的現(xiàn)代化進(jìn)程中，受傳統(tǒng)文化、社會習(xí)俗、法律規(guī)范等影響，探討如何用法治來保障生態(tài)文明城市建設(shè)呈現(xiàn)出新常態(tài)的時代特征。在分析的方法論上，法律保護(hù)的對象存在什么樣的利益與價值，價值取向不同，它保護(hù)的手段方式也不同。價值不僅與認(rèn)識有關(guān)系，而且隨著社會的發(fā)展，對建構(gòu)法治政府的認(rèn)識也在逐步深化。

“法治”與“本土化”之間存在中央和地方層級結(jié)構(gòu)下的博弈。如何發(fā)展生態(tài)文明理念下科學(xué)發(fā)展的“硬杠桿”是我們面臨的急迫挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，生態(tài)考評存在“軟約束”形態(tài)。在現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)下，中央和地方呈現(xiàn)出條塊的分散性；毗鄰性的地方層級行政區(qū)域間存在著資源的共享與分割、市場競爭大環(huán)境下資源的爭奪與污染、生態(tài)治理的規(guī)避性擱置，部分是在復(fù)雜博弈氛圍中展開的。在治理意愿、治理能力和治理績效之間存置了不少生態(tài)風(fēng)險問題甚至執(zhí)行梗阻。從數(shù)據(jù)抽樣及調(diào)查情況來看，因利益共同體形態(tài)，垂直管理的上下級部門之間與相互協(xié)作的同級部門之間出現(xiàn)行政不作為的現(xiàn)象是存在的。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，主要存在于事關(guān)生態(tài)領(lǐng)域的界面銜接與跨域跨界的治理協(xié)同。前者如工業(yè)領(lǐng)域中汽車產(chǎn)業(yè)與交通擁堵尾氣排放之間的協(xié)調(diào)，后者如跨流域、跨地域及跨空域的協(xié)調(diào)治理。“一些地方以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，片面追求GDP，不履行環(huán)境責(zé)任或履責(zé)不到位，已經(jīng)成為制約資源環(huán)境保護(hù)的重要原因?！雹?/p>

深化公眾參與機(jī)制，暢通訴求表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)多元化主體監(jiān)督的監(jiān)管影響力。一是自上而下推動，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)管。行政公開是國家政治體制改革的一個大趨勢，其本質(zhì)就是限制日益膨脹的行政權(quán)力，即有限制的行政權(quán)力。主流學(xué)說一般將行政權(quán)力從合法性和合理性兩個角度進(jìn)行分析，現(xiàn)代行政法治理念支配下的法治行政原則要求以行政職權(quán)的公開行使為基礎(chǔ)，行政相對人通過行政程序參與表達(dá)。社會民眾通過行政程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法合理履行職責(zé)。在依法治國的大背景下，限制行政權(quán)主要是規(guī)范行政權(quán)力的合理性即行政權(quán)力的可裁量性。

如何實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范行使和公民合法權(quán)益的保護(hù)？這需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府主動依職權(quán)進(jìn)行信息公開的范圍，并規(guī)范和暢通申請公開的渠道并且主體間信息交流的過程也是有效率但必須是有限制的行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程。

二是自下而上參與，強(qiáng)化主體意識。國際環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)表明：環(huán)境保護(hù)離不開公民“自下而上”的參與，公眾參與是解決環(huán)境問題不可替代的力量。從監(jiān)督層面上來看，多元化主體監(jiān)督是政府監(jiān)督的補(bǔ)充和延續(xù)，一方面通過多元化主體加強(qiáng)對污染企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督，進(jìn)而補(bǔ)齊政府監(jiān)管力量的短板；另一方面，探索由政府、企業(yè)、公眾和社會組織等在內(nèi)的多元主體合作型監(jiān)管模式的構(gòu)建，以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)下的環(huán)境管理橫模式的不足。課題組通過對典型案件的調(diào)閱與對比分析，總結(jié)出事前預(yù)防環(huán)節(jié)的不足及癥結(jié)，主要體現(xiàn)在排污單位要承擔(dān)主動客觀及時公開相應(yīng)環(huán)境信息的責(zé)任上的不足，公眾進(jìn)一步了解并參及尋求法律幫助或救濟(jì)等權(quán)利的監(jiān)督行使的欠缺。

實(shí)踐中，進(jìn)一步完善環(huán)境評價的公示與聽證等制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾及時溝通協(xié)商解決的機(jī)制和平臺，改變公眾參與的現(xiàn)狀，暢通訴求表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)多元化主體監(jiān)督的監(jiān)管影響力，從而真正實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的真實(shí)性、科學(xué)性、廣泛性和代表性。

第三方治污?！碍h(huán)境污染第三方治理，是指污染排放者以直接或間接付費(fèi)的方式將產(chǎn)生的污染有償委托給專業(yè)化環(huán)保企業(yè)按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，并于環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結(jié)果的環(huán)境污染治理模式?！雹趶默F(xiàn)有的調(diào)查來看，第三方治污成效不理想主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：排污方與治污第三方之間的責(zé)任不明確，現(xiàn)有的處罰措施不夠嚴(yán)厲，這在一定程度上也影響了排污企業(yè)購買第三方治理服務(wù)的積極性。

法律監(jiān)督機(jī)制對生態(tài)文明城市建設(shè)的影響及對策

破除治污不發(fā)展的思維定勢，樹立綠色生態(tài)發(fā)展政績考核觀。法治的實(shí)現(xiàn)歸根結(jié)底是靠人來進(jìn)行的，法治實(shí)質(zhì)上也就是“制度—人”的互動過程，在此過程中，法律監(jiān)督機(jī)制的完善尤為重要。這主要通過事前預(yù)防和風(fēng)險防范，事后的矯正與補(bǔ)救，以及有效救濟(jì)合法權(quán)益受損害的當(dāng)事人的路徑中實(shí)現(xiàn)的。從根本上來講，現(xiàn)階段生態(tài)文明城市建設(shè)以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，焦點(diǎn)問題是環(huán)保與污染之間的量度，即二者之間的比例關(guān)系是現(xiàn)階段生態(tài)文明發(fā)展中要正視與解決的首要問題。要發(fā)展更要治污，治污離不開發(fā)展。

總起來看，要發(fā)展就要改變治污現(xiàn)狀，現(xiàn)行法律中“一事不再罰”、“限期整改”、“不了了之”等的執(zhí)法結(jié)果，易出現(xiàn)負(fù)激勵態(tài)勢，究其原因是在治理污染中的違法成本過低，部門之間的阻隔等因素，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法中易出現(xiàn)治理能力的脆弱風(fēng)險，并產(chǎn)生了不同程度的沉淀效應(yīng)，這在很大程度上與追求地方政績息息相關(guān)。因此，在生態(tài)文明城市建設(shè)中，執(zhí)法有據(jù)，執(zhí)法必嚴(yán)，需要樹立綠色生態(tài)發(fā)展政績考核觀的理念。

推動信息公開與公眾參與，完善多元化的環(huán)境監(jiān)督機(jī)制?！胺ㄖ螤顟B(tài)就是一種通過法律對社會公共權(quán)力設(shè)定有效制約，限制權(quán)力恣意與專斷行使，并以此使個體權(quán)利與自由得到法律保障的社會狀態(tài)?！雹弁蹂a鋅認(rèn)為，法治可以是一種理想，可以是一種規(guī)范，也可以是一種生活實(shí)踐。由于權(quán)力具有自我膨脹和被濫用的本質(zhì)屬性，如果權(quán)力不受監(jiān)督與約束，公民個體權(quán)利存在受侵害的現(xiàn)實(shí)可能，因此，陽光下的權(quán)力行使，需要理性的、明確規(guī)則及監(jiān)督機(jī)制的限制，實(shí)現(xiàn)程序與實(shí)體的正義，這也是法治政府的基本理想。對政府而言，需平衡行政不公開事項(xiàng)和公開事項(xiàng)。對不公開的行政事項(xiàng)必須有法律的明確規(guī)定，公開的事項(xiàng)，建議盡可能地減少其自由裁量權(quán)。所涉公共信息公開，通過提供公眾參與平臺，如治污補(bǔ)助資金的公開透明，構(gòu)建可供各方主體合理表達(dá)利益訴求的機(jī)制。

基于信息公開下的公眾參與，一方面能使結(jié)果趨于優(yōu)化。在行政過程中，不論是行政決定的做出，還是行政立法和行政政策的出臺，都需要以科學(xué)、準(zhǔn)確、全面的信息及對實(shí)際情形的考慮為基礎(chǔ)。有切身利益的當(dāng)事人，能發(fā)揮積極性和主動性，進(jìn)而使公眾參與的過程成為提供信息、分享觀點(diǎn)、主張自己合法權(quán)益、提供相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)以及基于這些事實(shí)、證據(jù)和法律所展開的對話討論與碰撞的過程。從這一意義上說，基于分享與交流的過程，結(jié)果將更加合理并優(yōu)化。

另一方面，公眾參與具有自身的獨(dú)立價值。從程序上講，承認(rèn)并尊重主體關(guān)心并抉擇自己命運(yùn)和利益的過程和權(quán)利。在通常情況下，直接利害關(guān)系主體充分而富有意義的參與過程，體現(xiàn)出對公正程序的期待。很多情況下，參與并不能影響實(shí)體結(jié)果，卻有理由相信：參與可以使當(dāng)事人在決定的實(shí)施階段表現(xiàn)出最高程度的合作，也體現(xiàn)出服務(wù)民生、以人為本理念的程序價值。

積極引導(dǎo)多方主體參與。主要體現(xiàn)為服務(wù)項(xiàng)目由政府出資，多方合作及監(jiān)測權(quán)的變化上。修改后的環(huán)境保護(hù)法對各責(zé)任主體有了界量，其中，政府在環(huán)境治理中有著不可替代的責(zé)任。為了更好地建設(shè)智慧城市，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)來看，可參考政府和企業(yè)等的合作模式，即城市根據(jù)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃及宏觀目標(biāo)，通過提出采用財政補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)研究，最后從眾多參與者中選出合作者。如在城市節(jié)能減排等建設(shè)項(xiàng)目中根據(jù)提出某項(xiàng)目標(biāo)主體的不同，政府更多是以監(jiān)管人的角色來衡量項(xiàng)目是否達(dá)標(biāo)。監(jiān)測管理體制從“考核誰，誰監(jiān)測”監(jiān)測權(quán)在各市，變?yōu)椤罢l考核，誰監(jiān)測”監(jiān)測權(quán)上收，明確政府與專家責(zé)任；尤其在大數(shù)據(jù)時代，探索第三方檢測的監(jiān)督機(jī)制更為重要。有效實(shí)施的前提是監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，通過發(fā)揮第三方主體的技術(shù)或管理等優(yōu)勢，將監(jiān)測業(yè)務(wù)交給社會機(jī)構(gòu)，追本溯源，政府外包相關(guān)數(shù)據(jù)，來源如公益數(shù)據(jù)庫，污染地圖APP等民間第三方機(jī)構(gòu)等，可以調(diào)動第三方主體參與城市建設(shè)與環(huán)境監(jiān)測的積極性，進(jìn)而共同建設(shè)美麗中國。

（作者分別為山東女子學(xué)院基礎(chǔ)部講師，山東女子學(xué)院副教授；本文系山東女子學(xué)院2013年青年研究項(xiàng)目主持課題 “生態(tài)文明城市建設(shè)的法律監(jiān)督體系研究”結(jié)項(xiàng)論文，項(xiàng)目編號：ZDX201305）

【注釋】

①楊朝飛：“我國環(huán)境法律制度和環(huán)境保護(hù)若干問題”，《中國人大》，2012年第21期。

②任維彤，王一：“日本環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示”，《環(huán)境保護(hù)》，2014年第20期。

③王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》，北京：中國民主法制出版社，2007年，第12頁。

責(zé)編 /張蕾