我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的制度性研究

張宇佳

[摘 要]“三農(nóng)問(wèn)題”一直是黨和政府最關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)，農(nóng)村土地本身蘊(yùn)含著巨大的財(cái)富未被發(fā)掘和開(kāi)發(fā)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高級(jí)發(fā)展形式，證券市場(chǎng)由于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制手段可以為農(nóng)業(yè)的發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，將土地產(chǎn)權(quán)證券化，不僅能借助資本市場(chǎng)完成土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而且有利于籌集農(nóng)村發(fā)展資金，深入建設(shè)農(nóng)村。文章從法律視角探討農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的制度性問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；證券市場(chǎng)；資產(chǎn)證券化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.020

縱觀西方國(guó)家的理論與實(shí)踐，資產(chǎn)證券化作為一種新興事物，自20世紀(jì) 70 年代初在美國(guó)資本市場(chǎng)誕生以來(lái)，憑借其資產(chǎn)信用融資、結(jié)構(gòu)融資和表外融資的優(yōu)勢(shì)，在金融領(lǐng)域成為最重大和發(fā)展最迅速的一種金融創(chuàng)新工具。而其中土地的資產(chǎn)證券化就成為農(nóng)村金融創(chuàng)新和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的一種有益嘗試。目前，土地資產(chǎn)證券化在發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、日本、德國(guó)等，已成為一種較為成熟的金融衍生工具，與此相比，我國(guó)對(duì)土地資產(chǎn)證券化的理論研究卻相對(duì)落后。總體上講，不但實(shí)踐上還基本處于簡(jiǎn)單的股份化和抵押貸款進(jìn)行融資，而且理論研究也尚未進(jìn)入到核心領(lǐng)域，對(duì)土地資產(chǎn)證券化的內(nèi)在理念和運(yùn)行機(jī)制也沒(méi)有深入探討，只是基于資產(chǎn)證券化的研究有個(gè)大概的把握，對(duì)農(nóng)村的土地資產(chǎn)證券化的認(rèn)識(shí)和研究更是鮮見(jiàn)。如此，在推動(dòng)土地資產(chǎn)證券化對(duì)農(nóng)村的本土化方面的進(jìn)程就非常困難。

筆者擬借鑒相關(guān)文獻(xiàn)的理論成果進(jìn)行比較研究，分析我國(guó)在農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化過(guò)程中面臨的法律障礙，論證我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化在法律上的可行性，提供法學(xué)理論的支持，促進(jìn)農(nóng)村的金融改革與創(chuàng)新。

1 農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化概述

“資產(chǎn)證券化（Asset Securitization）的浪潮發(fā)端于美國(guó)政府支持并積極參與的住房抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)。”從最初 1970 年屬于美國(guó)政府的政府國(guó)民抵押協(xié)會(huì)首次發(fā)行以住房抵押貸款為擔(dān)保的抵押擔(dān)保證券后，在短短三十幾年間，已經(jīng)發(fā)展出信用卡應(yīng)收款和汽車貸款、商業(yè)收入、特許費(fèi)收入、過(guò)路費(fèi)收入等的證券化，成為風(fēng)靡全球的新型金融工具。雖然對(duì)資產(chǎn)證券化的討論可以在許多金融和法律的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，但是至今資產(chǎn)證券化還沒(méi)有一個(gè)確定的法律含義。

本文結(jié)合各國(guó)學(xué)者的學(xué)說(shuō)和國(guó)內(nèi)的普遍性說(shuō)法，大致認(rèn)為：資產(chǎn)證券化是一種資產(chǎn)信用融資、結(jié)構(gòu)性融資以及表外性融資的結(jié)合，發(fā)起人把能在未來(lái)產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的原始資產(chǎn)出售給一家特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱 SPV），SPV 的原始概念來(lái)自于中國(guó)墻（China Wall）的風(fēng)險(xiǎn)隔離設(shè)計(jì)，專為達(dá)到"破產(chǎn)隔離"的而設(shè)計(jì)。SPV 在資產(chǎn)證券化中具有特殊的地位，它是整個(gè)資產(chǎn)證券化過(guò)程的核心，各個(gè)參與者都將圍繞著它來(lái)展開(kāi)工作。SPV 有特殊目的公司（Special Purpose Company，SPC）和特殊目的信托（Special Purpose Trust， SPT）兩種主要法律形式。SPV 的本質(zhì)可以是一個(gè)法人實(shí)體，可以是一個(gè)空殼公司，也可以是擁有國(guó)家信用的中介。通過(guò)其一系列的組合、包裝等金融性安排，分離原始資產(chǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)并增強(qiáng)其資產(chǎn)的信用，最后轉(zhuǎn)化成有擔(dān)保的可自由流通的證券，據(jù)以流通融資的過(guò)程。

我國(guó)以1992年海南三亞市丹洲小區(qū)將800畝土地作為發(fā)行標(biāo)的物，以地產(chǎn)銷售和存款利息收入作為投資者收益來(lái)源而發(fā)行的2億元地產(chǎn)投資券拉開(kāi)土地資產(chǎn)證券化的序幕。土地資產(chǎn)證券化的原理就是在金融經(jīng)濟(jì)和相關(guān)法律配合下，證券發(fā)起人把能產(chǎn)生預(yù)期現(xiàn)金流或者在“真實(shí)出售”后能產(chǎn)生現(xiàn)金流的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以及與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的債權(quán)、股權(quán)經(jīng)過(guò)資產(chǎn)定價(jià)評(píng)估后集中成一個(gè)資產(chǎn)池，經(jīng)過(guò)專業(yè)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和信用增級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)的特殊化處理后，將原先流通性差、不易拆分的土地資產(chǎn)拆分成具有高信用級(jí)別的均等的小份額證券，從而達(dá)到融資目的的一種融資模式。簡(jiǎn)單地說(shuō)，也就是把土地這一種靜態(tài)價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)換成具有流通性的證券形態(tài)。這正如臺(tái)灣學(xué)者謝哲勝解釋不動(dòng)產(chǎn)（在一定程度上主要是指土地）證券化的本質(zhì)時(shí)認(rèn)為“所謂不動(dòng)產(chǎn)證券化，顧名思義就是將不動(dòng)產(chǎn)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)變成證券形態(tài)”。[1]

關(guān)于農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的實(shí)現(xiàn)方式，理論界討論頗多，鄧大才認(rèn)為土地承包權(quán)證券化的類型主要有申請(qǐng)抵押貸款、發(fā)行抵押債券和發(fā)行股票三種；[2]朱玉林認(rèn)為：“（農(nóng)村）土地證券化按照擔(dān)保標(biāo)的（即投資標(biāo)的）的不同，可分為以下三種類型：一是以土地抵押貸款為擔(dān)保；[3]二是以土地項(xiàng)目貸款（無(wú)抵押）為擔(dān)保；三是以土地資產(chǎn)收益為擔(dān)保?！盵3]

筆者認(rèn)為，在中國(guó)的語(yǔ)境下，農(nóng)村土地證券化就是以農(nóng)村土地為載體并以其承包經(jīng)營(yíng)的收益作為擔(dān)保發(fā)行證券的過(guò)程。農(nóng)民在其中分到的將不會(huì)是一塊塊現(xiàn)實(shí)的土地，而是代表這些土地價(jià)值的收益憑證。這種操作模式將本來(lái)價(jià)值量大但又不易拆分的土地強(qiáng)化其流動(dòng)性，并在增加其產(chǎn)權(quán)價(jià)值的條件下拆分其價(jià)值額度，使其資產(chǎn)化，并利用資本市場(chǎng)的強(qiáng)大融資功能，盤活土地資產(chǎn)，使土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化現(xiàn)有的制度困境

在我國(guó)大陸地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的證券化作為一個(gè)新興的金融與不動(dòng)產(chǎn)結(jié)合的事物，在現(xiàn)有的法律框架和配套制度環(huán)境上陷入了異常困境。法律的滯后性弊端在此次綜合型金融工具中顯露無(wú)遺。據(jù)筆者考察分析，農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化在我國(guó)大陸地區(qū)發(fā)展有以下幾個(gè)制度困境。

2.1 產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰

農(nóng)村土地證券化的發(fā)展必須以明晰土地產(chǎn)權(quán)為前提。而我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)城市土地卻更加模糊，經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁在《農(nóng)民收入是一連串事件》中強(qiáng)調(diào)：農(nóng)民收入的問(wèn)題是農(nóng)地制度問(wèn)題，農(nóng)地制度的根本問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)大致包括集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，處分權(quán)，收益權(quán)等權(quán)能。國(guó)家法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，但是具體的所有權(quán)行使代表、產(chǎn)權(quán)管理主體以及問(wèn)責(zé)主體都沒(méi)有規(guī)定，因此權(quán)責(zé)不明。集體所有權(quán)組織的產(chǎn)權(quán)與農(nóng)戶利益嚴(yán)重被侵犯。

2.2 缺乏統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

金融證券市場(chǎng)的發(fā)展，需要金融市場(chǎng)發(fā)展的多樣化、多元化以及高端化。要發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)的證券化，順利完成土地資產(chǎn)的融資，就必須要求土地是一個(gè)較為完整的生產(chǎn)要素，否則無(wú)法完全發(fā)揮土地的融資功能。因此，土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化是土地資產(chǎn)發(fā)揮融資功能的平臺(tái)和前提。而就我國(guó)目前的情況來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，雖然各省市還出現(xiàn)了聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，也給農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易提供了一定的平臺(tái)，但從大部分的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所的交易對(duì)象來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易還十分稀少，再加上大部分的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍奉行“增人不增地，減人不減地”的計(jì)劃性分配制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)交易任重而道遠(yuǎn)。

2.3 現(xiàn)行法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)證券化有立法缺陷

在我國(guó)大陸地區(qū)的現(xiàn)有金融證券法律框架內(nèi)，有關(guān)資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)不僅數(shù)量較少，而且法律效力層級(jí)也比較低，如只有《金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法》《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》《資產(chǎn)證券化稅收政策》《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)會(huì)計(jì)處理規(guī)定》等由中國(guó)人民銀行、國(guó)家財(cái)政部等部門頒布的辦法、政策以及通知。而一些發(fā)達(dá)國(guó)家主要是通過(guò)立法的形式來(lái)促進(jìn)資產(chǎn)證券化的實(shí)施。例如，法國(guó)有專門的《證券化法》，韓國(guó)有《不良資產(chǎn)證券化法》，美國(guó)雖然沒(méi)有專門的證券化法法規(guī)，但美國(guó)具備完善的法律體系，如《破產(chǎn)法》《證券法》《證券交易法》《投資公司法》《信托契約法》《不動(dòng)產(chǎn)投資信托法》《金融機(jī)構(gòu)改革復(fù)興和強(qiáng)化法案》《金融資產(chǎn)證券化投資信托法》等。我國(guó)大陸地區(qū)的資產(chǎn)證券化在立法上存在滯后性。

3 解決農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化困境的制度性思考

3.1 完善和構(gòu)建適應(yīng)資產(chǎn)證券化的土地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)明晰是資產(chǎn)證券化的首要條件，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)有關(guān)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利集合概念。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，對(duì)農(nóng)村土地規(guī)定是所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)戶。但法律規(guī)定的所有權(quán)代表并不清晰，存在多級(jí)主體都“可以”享有的“一物多權(quán)” 局面，嚴(yán)重違反了物權(quán)法的“一物一權(quán)”原理，且現(xiàn)有法律對(duì)村集體的所有權(quán)與農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)之間也沒(méi)有明確關(guān)系。

筆者認(rèn)為對(duì)于村委與村集體經(jīng)濟(jì)組織這一類村級(jí)別的所有權(quán)無(wú)論給誰(shuí)都是一種比較清晰的界定?？梢允撬袡?quán)歸屬村委，由村委委托村集體經(jīng)濟(jì)組織行使，由村民小組進(jìn)行監(jiān)督；可以是所有權(quán)歸屬村民小組，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使，并讓村委提供黨政服務(wù)和指導(dǎo)；也可以是所有權(quán)歸屬村集體經(jīng)濟(jì)組織行使，由村委和村民小組進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

3.2 完善農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度

完善農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心。現(xiàn)行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是一種半計(jì)劃半市場(chǎng)的產(chǎn)物，因此，這種社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制看似市場(chǎng)化，但此制度還附帶著諸多計(jì)劃配給的性質(zhì)。

農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)債權(quán)，此債權(quán)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體所有權(quán)的威懾下是一個(gè)不完整的、不確定的、不連續(xù)的債權(quán)，因此要做實(shí)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，就要把農(nóng)民這一承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化、法定化。要把農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度落實(shí)，在法定公示的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，擁有相應(yīng)的農(nóng)地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)等。此外，根據(jù)相應(yīng)的權(quán)能還可以依法從事有償轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包、反租倒包、聯(lián)營(yíng)入股、抵押等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。還應(yīng)適當(dāng)再延長(zhǎng)承包期限，給農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定感。除此，必須改革農(nóng)村土地“增人不增地，減人不減地”的分配制度，這種農(nóng)地?cái)?shù)量與質(zhì)量的分配不均是農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分配不公平，社會(huì)分配機(jī)制不完善的又一大根源。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)等作為村一級(jí)的產(chǎn)權(quán)所有者應(yīng)該定時(shí)根據(jù)村里的實(shí)際情況重新分配農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.3 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

3.3.1 明確產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主體

現(xiàn)有法律經(jīng)濟(jì)制度下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是采取所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的模式，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)也涉及兩方主體。一方是作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)身份的村委、村集體等村一級(jí)別；另一方是作為擁有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體也擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體資格。農(nóng)戶擁有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的主體。

3.3.2 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格機(jī)制

完善的價(jià)格機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的核心。價(jià)格是市場(chǎng)資源配置的信號(hào)。完善的價(jià)格機(jī)制能夠有效促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在市場(chǎng)信息不對(duì)稱的情況下，惡性價(jià)格信息會(huì)造成“價(jià)賤傷農(nóng)”，這對(duì)于提高農(nóng)民收入水平是一個(gè)打擊，不利于解決三農(nóng)問(wèn)題。因此，國(guó)家要適當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，糾正市場(chǎng)的失序狀態(tài)，完善農(nóng)地交易分等、定級(jí)、估價(jià)制度，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易的法律程序，從根本上完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格機(jī)制。

3.4 完善現(xiàn)行立法

3.4.1 SPV建設(shè)建議

借鑒西方各國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地資產(chǎn)證券化的經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到各國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)基本上都有專門針對(duì)特殊目的機(jī)構(gòu) SPV 的單行立法。我國(guó)的社會(huì)主義法治體系與美國(guó)的松散性立法與案例法司法制度有較大不同，考慮到立法成本問(wèn)題，在特殊目的機(jī)構(gòu)的立法上筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒日本、法國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)特殊目的機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)統(tǒng)一立法。比如，我國(guó)在設(shè)立特殊目的機(jī)構(gòu)上可借鑒日本的《資產(chǎn)流動(dòng)化法》對(duì)特定目的機(jī)構(gòu)不設(shè)最低資本額的限制規(guī)定。對(duì)特殊目的機(jī)構(gòu)組織形式，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建可供當(dāng)事人自由選擇的公司型和信托型的雙軌制。由于特殊目的機(jī)構(gòu)的法律地位涉及相關(guān)的公司法、信托法、證券法、稅法等多部法律，如要專門為資產(chǎn)證券化而逐一修改，則立法成本較大，因此制定專門規(guī)制特殊目的機(jī)構(gòu)的法律是有效解決方法，并根據(jù)立法的法律效力層級(jí)規(guī)定特別法優(yōu)先適用于普通法，就很好的解決了設(shè)立特殊目的機(jī)構(gòu)所面臨的法律障礙。

3.4.2 金融法規(guī)完善建議

除完善證券、銀行、保險(xiǎn)業(yè)的金融法建議之外，我國(guó)政府在土地資產(chǎn)證券化的金融政策支持上要占主導(dǎo)地位，用政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)下基層、駐農(nóng)村，為農(nóng)民的利益和特性量身考慮，完善相關(guān)金融業(yè)務(wù)，在可控可評(píng)估范圍內(nèi)多開(kāi)發(fā)有益于農(nóng)村的金融產(chǎn)品；統(tǒng)一農(nóng)村金融資產(chǎn)負(fù)債管理辦法，建立一整套科學(xué)合理并具人性化的各項(xiàng)指標(biāo)體系和效益評(píng)估辦法等。

4 小 結(jié)

農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的發(fā)展是虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)的又一次創(chuàng)新性結(jié)合。虛擬經(jīng)濟(jì)在給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)高速快捷的同時(shí)也給實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能沒(méi)有國(guó)家干預(yù)，農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化也不例外，農(nóng)村證券市場(chǎng)需要國(guó)家進(jìn)行培育發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中也需要國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)糾偏。另外，由于金融市場(chǎng)本身的安全價(jià)值需求使得農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化也需要國(guó)家的適度監(jiān)管和預(yù)防，避免金融風(fēng)險(xiǎn)殃及農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，可以說(shuō)農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的研究任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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