我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題探討

行政許可后續(xù)監(jiān)管屬行政許可監(jiān)管權(quán)的一部分，是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政被許可人進(jìn)行督促和檢查，確保被許可人履行其法定義務(wù)的行政執(zhí)法行為。實(shí)踐中行政許可后續(xù)監(jiān)管的低效率阻礙了行政許可制度的有效運(yùn)行。本文將從行政許可后續(xù)監(jiān)管的意義出發(fā)，探究實(shí)踐中的不足和成因，尋求完善的對(duì)策。

一、我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管的不足及其成因

行政機(jī)關(guān)重許可，輕監(jiān)管甚至只許可，不監(jiān)管的現(xiàn)象是多年來(lái)始終影響我國(guó)行政許可制度有效運(yùn)行的難題之一，受到了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。

《行政許可法》設(shè)專章對(duì)行政許可后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)范，但大部分規(guī)定過(guò)于含糊和原則，內(nèi)容爭(zhēng)議大，可執(zhí)行性弱。同時(shí)部分制度本身設(shè)計(jì)的不合理也使得現(xiàn)有監(jiān)管體制的作用大打折扣。具體而言，我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管低效的原因主要在于現(xiàn)行制度中存在的諸多缺陷：

（一）行政許可后續(xù)監(jiān)管的程序性規(guī)定過(guò)于模糊

《行政許可法》僅對(duì)行政許可的授予程序進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)后續(xù)監(jiān)管的程序并未有涉及。該法規(guī)定的后續(xù)監(jiān)管結(jié)果包括撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可、罰款等，但法律并未規(guī)定作出這些決定的程序。第80條規(guī)定，行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)有作出行政處罰的權(quán)力。此處只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，但對(duì)權(quán)力行使的程序并未加以規(guī)范。這一立法空白使得監(jiān)管對(duì)象在接受監(jiān)管時(shí)都無(wú)法得到程序方面的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)有濫用自由裁量權(quán)的空間，在實(shí)踐中可能表現(xiàn)為過(guò)分監(jiān)管和隨意監(jiān)管兩個(gè)極端，并最終導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管或是過(guò)猶不及或是輕描淡寫(xiě)，不僅使得行政許可后續(xù)監(jiān)管無(wú)法真正落到實(shí)處，同時(shí)被監(jiān)管人利益，尤其是程序利益無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。相關(guān)配套性法律法規(guī)，特別是行政許可后續(xù)監(jiān)管程序方面有關(guān)制度的設(shè)定刻不容緩。

（二）多頭監(jiān)管體制缺乏協(xié)調(diào)

“九龍治水”的多頭監(jiān)管模式在行政管理體系中頗為常見(jiàn)，甚至已然成為主流的行政監(jiān)管模式。如若各監(jiān)管主體間能夠彼此協(xié)調(diào)，真正形成監(jiān)管合力，則能發(fā)揮良好的效果。然而，現(xiàn)實(shí)中“九頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的情形比比皆是，這主要是由于各主體間沒(méi)有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，最終導(dǎo)致各部門為了各自私利或是相互推諉，或是彼此爭(zhēng)奪情形的出現(xiàn)。如何優(yōu)化監(jiān)管分工，協(xié)調(diào)部門利益，是今后監(jiān)管制度設(shè)計(jì)過(guò)程中不得不考慮的問(wèn)題。

（三）監(jiān)管職能淪為“創(chuàng)收”工具

在許多監(jiān)管部門的理念中，行政許可已異化為一種“恩惠”，而其所肩負(fù)的授予申請(qǐng)人行政許可職能則異化為一種“特權(quán)”。這就使得行政許可的授予與管理成為有些部門權(quán)力尋租的利器，在批準(zhǔn)和監(jiān)管過(guò)程中恩威并施、敲詐勒索申請(qǐng)人和被許可人似乎成為增加部門經(jīng)費(fèi)，甚至工作人員收入的有效手段。雖然《行政許可法》禁止在行政許可監(jiān)管中收取除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定之外的費(fèi)用，但一些部門的辦公經(jīng)費(fèi)和人員福利很大程度上仍依賴上級(jí)部門返還的收費(fèi)罰款。公權(quán)力來(lái)自于公民的讓渡，政府行使職權(quán)的唯一目的只能是為公共利益服務(wù)，增加公民的福祉，任何謀取私利的企圖和行為都是應(yīng)該備受指責(zé)，并堅(jiān)決予以杜絕的。

（四）后續(xù)監(jiān)管未能制度化、常態(tài)化

《行政許可法》中僅原則性地規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督機(jī)制”，對(duì)于是否應(yīng)分別制定事前監(jiān)管機(jī)制和事后監(jiān)管機(jī)制、對(duì)后續(xù)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的具體要求、對(duì)不建立健全監(jiān)督機(jī)制的責(zé)任未有涉及，這就使得“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”成風(fēng)：行政機(jī)關(guān)并不制定并執(zhí)行有計(jì)劃的后續(xù)監(jiān)管制度，只在各種特定節(jié)日到來(lái)之前或是發(fā)生重大事故之后進(jìn)行行政許可的事后監(jiān)管，規(guī)律性過(guò)于明顯，使得所謂的監(jiān)管流于形式。短時(shí)間內(nèi)突擊執(zhí)法雖然能帶來(lái)一定的社會(huì)效果，但其未做到制度化和常態(tài)化，使得其有效性大打折扣。

（五）行政許可機(jī)關(guān)后續(xù)監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不合理

其一，責(zé)任承擔(dān)主體無(wú)法確定。在現(xiàn)行多頭監(jiān)管體制下具體由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任時(shí)常難以認(rèn)定，直接導(dǎo)致了責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的無(wú)效化。況且，有時(shí)即使確定了責(zé)任人也很可能是為了平息社會(huì)怨氣而尋找的“替罪羊”。其二，監(jiān)管機(jī)制疲軟。《行政許可法》確定的有權(quán)追究責(zé)任的主體是“上級(jí)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)”，這種內(nèi)部的、自我的監(jiān)督機(jī)制有內(nèi)化矛盾的傾向，“大事化小，小事化了”時(shí)常發(fā)生。此外，由于社會(huì)分工的日益細(xì)化，行政許可領(lǐng)域的專業(yè)化要求與日俱增，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否真正具有監(jiān)管專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)問(wèn)題的能力令人懷疑。其三，處罰的嚴(yán)厲程度不足?，F(xiàn)有法律對(duì)于處罰措施僅原則性地規(guī)定了行政處罰和刑事處罰兩種，且僅適用于“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”。一方面，行政處罰的嚴(yán)厲性不強(qiáng)。另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)自身沒(méi)有規(guī)定處罰措施。故不得不說(shuō)現(xiàn)有行政許可機(jī)關(guān)后續(xù)監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的有效性有待提高。

二、改善我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管的對(duì)策

（一）建立多頭監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制

在現(xiàn)有行政許可后續(xù)監(jiān)管中多頭監(jiān)管模式無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完全改變的背景下，必須建立起行之有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以明確各監(jiān)管主體在監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管程序等方面各自的范圍和界限。通過(guò)該機(jī)制厘清現(xiàn)有監(jiān)管體系，明確各部門機(jī)構(gòu)權(quán)限功能和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)，建立起高效的配合機(jī)制，避免交叉監(jiān)管、模糊監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生，做到誰(shuí)監(jiān)管誰(shuí)負(fù)責(zé)，從而真正使多元監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。同時(shí)應(yīng)注意要及時(shí)將有關(guān)制度安排向社會(huì)公布，使被監(jiān)管人和社會(huì)公眾充分知悉，以確保行政公開(kāi)原則的落實(shí)。另外還應(yīng)設(shè)置有效的社會(huì)監(jiān)督制度，使社會(huì)公眾能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，做到“權(quán)力在陽(yáng)光下行使”。

（二）保證行政許可后續(xù)監(jiān)管與監(jiān)管部門經(jīng)濟(jì)利益脫鉤

一是要增加對(duì)監(jiān)管部門，尤其是基層機(jī)構(gòu)資金、人員和福利的保障力度，改善其生存環(huán)境和條件。二是要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部資金流動(dòng)的審計(jì)和監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)行政罰沒(méi)收入的監(jiān)督和管理，杜絕任何形式的罰款返還、“坐收坐支”，以徹底使罰款與部門利益分離，堵住部門通過(guò)后續(xù)監(jiān)管“尋租”的通道。三是要充分發(fā)揮監(jiān)察職能，并加大對(duì)部門利用后續(xù)監(jiān)管權(quán)“創(chuàng)收”的整治力度，增加違法成本。

（三）建立固定檢查和隨機(jī)檢查相結(jié)合的監(jiān)管方法

制度化和常態(tài)化決不能指監(jiān)管時(shí)間的制度化和常態(tài)化，否則無(wú)異于提示被監(jiān)管者可以在不進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)間內(nèi)可以為所欲為，無(wú)視行政許可的標(biāo)準(zhǔn)和要求。合理的做法是，一方面，在相對(duì)固定的時(shí)間進(jìn)行監(jiān)管，如在一個(gè)季度、半年度、年底對(duì)被監(jiān)管者進(jìn)行檢查，年檢為其適例；另一方面，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以隨機(jī)選取適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行“突擊檢查”，以督促和確保被監(jiān)管者時(shí)刻符合行政許可設(shè)定的要求。

（四）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用

行業(yè)自律雖然存在著自我監(jiān)督的種種弊端，但其優(yōu)勢(shì)也是明顯的，如專業(yè)性強(qiáng)、關(guān)注行業(yè)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、活動(dòng)開(kāi)展靈活、監(jiān)管成本較低、與被監(jiān)管者聯(lián)系緊密等。行政許可的后續(xù)監(jiān)管主體不妨可以嘗試與有關(guān)行業(yè)自律組織建立某種聯(lián)動(dòng)或者合作機(jī)制。這在一定程度上解決了現(xiàn)有監(jiān)管主體專業(yè)性匱乏、人手不足的“硬傷”，又有利于降低在長(zhǎng)期監(jiān)管過(guò)程中為解決信息不對(duì)稱問(wèn)題而帶來(lái)的監(jiān)管成本。與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管能力也能夠不斷得以強(qiáng)化，充分發(fā)揮其實(shí)現(xiàn)并保障經(jīng)濟(jì)主體私權(quán)利、制約公權(quán)力的良性運(yùn)作和構(gòu)筑社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的自我調(diào)控機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值。而行業(yè)協(xié)會(huì)的不斷發(fā)展又可以提高公民自我協(xié)商、自我管理、自我約束的意識(shí)，有助于公民社會(huì)的培育。

（五）加大處罰力度

1、針對(duì)被許可人

現(xiàn)實(shí)中許多行政許可機(jī)關(guān)的慣有思維是行政許可的重點(diǎn)在于嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，如果被許可人不再符合授予許可的條件直接撤銷許可即可，嗣后如其又能滿足許可條件則可進(jìn)行再次申請(qǐng)。但這種做法在事實(shí)上降低了被許可人持續(xù)保持許可條件的動(dòng)力，故只有加大對(duì)此類在取得行政許可后惡意不保持許可條件的被許可人的處罰力度才能更有效地確保行政許可的效果，如建立完善社會(huì)征信體系，將類似行為記入被許可人的誠(chéng)信檔案并成為其再次申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)的不利條件，又如引入市場(chǎng)禁入制度，即對(duì)有關(guān)人員或者單位處以一定時(shí)期的市場(chǎng)禁入。只有增加違法成本才可能真正有效地杜絕類似違法行為的出現(xiàn)。

2、針對(duì)監(jiān)管主體

通過(guò)建立健全嚴(yán)格的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制并增加處罰力度才能有效抑制權(quán)力行使的越界傾向。可從以下兩個(gè)方面著手：其一，制定對(duì)有關(guān)后續(xù)監(jiān)管人員處以行政處罰的實(shí)施細(xì)則，明確不同行為對(duì)應(yīng)的不同行政責(zé)任。其二，明確后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)。此處又應(yīng)解決好兩對(duì)關(guān)系：一是后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)和其工作人員間的關(guān)系；二是后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)和與其有共同故意和過(guò)失的被許可人之間的關(guān)系。對(duì)于前一對(duì)關(guān)系，建議構(gòu)建“雙罰責(zé)任機(jī)制”，通過(guò)加重現(xiàn)有對(duì)后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任，在更好地約束機(jī)關(guān)的行為的同時(shí)，通過(guò)“倒逼機(jī)制”來(lái)督促機(jī)關(guān)中的工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，起到“敲山震虎”的效果。而后一對(duì)關(guān)系，引入“行政連帶責(zé)任”，建立起后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)和被許可人之間的連帶關(guān)系。行政機(jī)關(guān)或其直接責(zé)任人在承擔(dān)全部賠償責(zé)任以后，依法以共同侵權(quán)人各自在共同侵權(quán)中所起的作用確定各自應(yīng)分擔(dān)的份額，并向其他共同侵權(quán)人追償。這種將后續(xù)監(jiān)管機(jī)關(guān)和被監(jiān)管者綁定的機(jī)制將有效促使行政機(jī)關(guān)積極有效行使其行政許可后續(xù)監(jiān)管職能，保護(hù)社會(huì)公眾的利益，從而實(shí)現(xiàn)行政許可的目的和價(jià)值。

（殷飛，上海交通大學(xué)博士生、上海市發(fā)展改革委）