規(guī)范行政許可重在“全面”

柴新平

清理、規(guī)范行政許可及變相許可，須更加倚重法治，充分發(fā)揮行政許可法等法律法規(guī)的作用。

近日，國務(wù)院常務(wù)會議部署全面實行行政許可事項清單管理，會議通過《法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項清單（2022年版）》。會議還要求，各省、市、縣在2022年底前編制完成本級行政許可事項清單，依法設(shè)定的行政許可事項全部納入其中。此類清單往年便有，此次會議最大的亮點是“全面”二字，關(guān)鍵是清理變相行政許可。會議特別提及“清單之外一律不得違法設(shè)立和實施行政許可”，原因正在于“清單外的清單”一直是行政許可改革中的難點。中央政府看得清、抓得準，值得期待。

行政許可改革是改善營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、構(gòu)建全國統(tǒng)一市場的重要舉措，也是清晰界定市場與政府邊界的適宜抓手。此番中央將全部行政許可事項納入清單管理，是行政許可改革的又一次沖鋒號，顯然，待啃的骨頭也更硬。當(dāng)務(wù)之急是按照中央統(tǒng)一部署，在各部門、各個層級扎扎實實地落地，真正將全部行政許可事項納入清單管理。全面實行行政許可事項清單管理，不是行政許可改革的終點，而是向改革提出了更高要求。應(yīng)該看到，當(dāng)前，經(jīng)濟下行壓力增大，疫情出現(xiàn)反復(fù)，許多地方財政吃緊，根治變相許可頑疾的難度也會加大。

行政許可改革是行政改革的一項重點內(nèi)容。中共十八屆三中全會提出建立“權(quán)力清單制度”以來，行政許可事項清單建設(shè)逐步提速。從中央到地方，相繼取消和下放一大批行政許可事項。不過，政府管得過多、管得過細的狀況尚未根本改變。評價行政許可改革的成效，既要看量，更要看質(zhì)。行政許可是否合理規(guī)范，市場主體和公眾最有發(fā)言權(quán)。

過度的行政許可不僅降低社會效率，還可能催生貪腐。行政許可與部門、地方乃至官員個人利益密切相關(guān)。一枚公章、一個簽字就足以讓人阿諛奉承或不惜重金行賄。執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，有的地方，通過合并達到了行政許可數(shù)量上的減少，然而，一邊取消，一邊卻違法變相設(shè)定其他形式的許可。不少已經(jīng)不具有履行行政許可職權(quán)的單位，還把著權(quán)力不放。

一個突出問題是非行政許可審批事項曾長期存在，影響持續(xù)至今。2004年7月正式施行的《行政許可法》第三條規(guī)定了不適用《行政許可法》的其他審批。2004年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知，保留了211項非行政許可審批項目。行政許可與非行政許可審批并行，雖是囿于當(dāng)時條件的不得已之舉，但是，非行政許可審批的膨脹，無疑會削弱規(guī)范行政許可的努力。近年來，行政體制改革將清理、規(guī)范非行政許可審批作為重點任務(wù)，直到2015年國務(wù)院決定取消非行政許可審批事項，“非行政許可審批”概念才退出歷史。然而，它其實并未消失，而是搖身一變，進入“其他行政權(quán)力清單”。顯然，如何規(guī)范形形色色、如同蟑螂般頑強的變相許可，是全面實行行政許可事項清單管理的最嚴峻挑戰(zhàn)。

清理、規(guī)范行政許可及變相許可，須更加倚重法治，充分發(fā)揮行政許可法等法律法規(guī)的作用。應(yīng)該承認，《行政許可法》迄今還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。以政策文件主導(dǎo)的改革固然可以短平快地推進，但是，在合法性、合理性等方面，很容易出現(xiàn)瑕疵，或執(zhí)行中遇到阻力。

實現(xiàn)行政許可清單的法治化，就是要求從清單制定到具體實施，以及后續(xù)的動態(tài)調(diào)整，都應(yīng)該納入法治軌道;無論是實體的正當(dāng)性，還是程序的公開性，都應(yīng)該有法可依，經(jīng)得起法律的審查。只有如此，才能夠做好清單的動態(tài)調(diào)整。隨著新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，行政許可往往會面臨巨大的爭議，網(wǎng)約車便是一個實例。在涉及部門或者地方利益時，法治是規(guī)范權(quán)力、彌合爭議、權(quán)衡各方訴求的最正當(dāng)、也是最有效的方式。

強化監(jiān)督和問責(zé)，是全面實行行政許可事項清單管理的題中應(yīng)有之義。變相許可長期存在，很大程度上就是由于監(jiān)督和問責(zé)流于形式。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。不過，由于缺乏細致的制度設(shè)計，監(jiān)督和問責(zé)功能被大大弱化。此次國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，對以各種名義變相設(shè)立的行政許可一律予以清理，并對相關(guān)責(zé)任人嚴肅問責(zé)。如果有不符合法律要求的規(guī)范性文件設(shè)定了行政許可，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定：“有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機關(guān)改正，或者依法予以撤銷?！辈贿^，面對龐雜的規(guī)范性文件，有關(guān)機關(guān)到底是指哪些機關(guān)，改正的途徑和方式又是什么，無疑都是有待解決的難題。

行政許可事項清單的實質(zhì)，是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。權(quán)力究竟是姓公還是姓私，行政許可是最靈驗的試金石。全面實行行政許可事項清單管理，是一項只有進行時沒有完成時的艱難任務(wù)，但是，各級政府應(yīng)該充滿推進這項改革的緊迫感，須知不規(guī)范的行政許可每時每刻都在銷蝕著經(jīng)濟社會的活力。行政許可清單是行政改革的重要內(nèi)容，同時，制定好、實施好清單，中國的法治國家建設(shè)也將大大前進一步。

（摘自《財新周刊》）