如何更好地發(fā)揮養(yǎng)老機構“補充”作用

劉厲兵

十多年來，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念不斷完善。從2000年“社會養(yǎng)老”發(fā)展到2011年“養(yǎng)老機構”，表明政府逐漸有意識、有目的、有規(guī)劃地以市場化方式扶持民間資本和社會力量。從“十二五”“機構為支撐”到“十三五”“機構為補充”，說明國家更為精準地判斷出現(xiàn)階段機構在養(yǎng)老體系中的作用。一詞之變折射出“十三五”乃至更長的未來時期，我國養(yǎng)老政策的新思路。那么，在我國服務經(jīng)濟崛起、人口老齡化、居民收入水平穩(wěn)步提升的大背景下，在我國養(yǎng)老服務業(yè)基礎薄弱、起步較晚、市場發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡、養(yǎng)老體系不健全等行業(yè)現(xiàn)狀下，我國養(yǎng)老機構管理運營水平究竟如何、在養(yǎng)老體系中發(fā)揮著何種作用、如何更好地發(fā)揮其“補充”作用？帶著這些問題，我們考察了廣西南寧“太和·自在城”項目。

一、廣西“太和·自在城”基本情況

“太和·自在城”是全國連鎖經(jīng)營理念新穎的旅游養(yǎng)老品牌，已布局全國北京、上海、廣西等12個省市。由廣西太和投資股份有限公司和北京頤養(yǎng)資產(chǎn)管理有限公司共同開發(fā)，廣西太和發(fā)揮“硬件建設者”作用，負責開發(fā)建設，北京頤養(yǎng)發(fā)揮“軟件運行者”作用，提供專業(yè)的運營服務。其實質(zhì)是“地產(chǎn)商+專業(yè)養(yǎng)老服務運營商”。

廣西“太和·自在城”是眾多連鎖項目之一，系省市兩級重點扶持項目，位于南寧市的國家級“廣西—東盟經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)”，規(guī)劃用地6500畝，總投資人民幣107億元，建成后將為社會提供1000個養(yǎng)老床位，直接創(chuàng)造崗位4500個。一期工程約占總床位30%，將于2016年6月投入使用。該項目依托中華五千年“善”、“孝”文化背景，結合國內(nèi)外先進的護理技術，規(guī)劃建成大型的融養(yǎng)老、老年保健、老年教育、科研、醫(yī)療護理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、主題公園、文化、旅游于一體的綜合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目，整合醫(yī)療、文教、金融、再就業(yè)等資源平臺，以信息智能化為管理手段，形成完善的五類八級護理標準，滿足老年人多樣化和多層次的養(yǎng)老服務需求。

二、廣西“太和·自在城”特點分析

專業(yè)化運營。項目運營由專業(yè)養(yǎng)老運營商北京頤養(yǎng)負責，后者通過引進國際先進養(yǎng)老護理體系，提供系統(tǒng)化、專業(yè)化和標準化的運營管理服務，推出了一系列智能養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、異地養(yǎng)老、度假養(yǎng)老產(chǎn)品。

養(yǎng)老理念貼近長者需求。通過“得心自在，養(yǎng)正頤年”的生活理念，迎合中國中產(chǎn)階層對頤養(yǎng)生活方式的個性化追求。

連鎖經(jīng)營。連鎖經(jīng)營在日本養(yǎng)老服務機構廣泛實行，可充分利用既有養(yǎng)老設施，提供常住、旅游、日托、短期等養(yǎng)老服務。

只租不售與會員制結合的營銷模式。這意味著項目建成后持續(xù)為老年人提供養(yǎng)老服務，在服務過程中獲得穩(wěn)定的收入，企業(yè)著眼的是長期服務與收益。

多方合作共謀發(fā)展。校養(yǎng)合作方面，廣西太和先后與南寧職業(yè)技術學院、廣西經(jīng)濟職業(yè)學院及長沙民政職業(yè)技術學院簽訂人才培養(yǎng)及合作建校協(xié)議。醫(yī)養(yǎng)合作方面，與自治區(qū)人民醫(yī)院合作建立二甲醫(yī)院。金養(yǎng)合作方面，2015年4月廣西太和在天津股權交易所開盤；與太平人壽保險合作推出養(yǎng)老保險解決方案。政養(yǎng)合作方面，與廣西民政廳共同探索老年人宜居社區(qū)建設標準、建立廣西養(yǎng)老服務大數(shù)據(jù)平臺。

三、現(xiàn)階段項目建設存在問題

雖然政府、學校、金融機構、醫(yī)療機構等方面積極支持，項目進展順利，市場預售也如期進行，但是調(diào)研過程中企業(yè)反映仍存在一些問題。

一是貸款難。國家近年來加大力度支持民營養(yǎng)老企業(yè)發(fā)展，但金融扶持政策實施細則尚未出臺、具體政策未能落實到位，養(yǎng)老項目有別于房地產(chǎn)開發(fā)，在前期投入巨大，建成運營后方有收益，民營企業(yè)在商業(yè)銀行現(xiàn)有運作模式下難以獲得貸款。

二是各級政策不貫通。太和已成功納入國家發(fā)改委和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行推出的《2015年第二批專項建設基金安排項目清單》，農(nóng)發(fā)行將以資本金的形式入股項目，但需要地方政府作為股權回購主體，方可投放資金。地方政府認為根據(jù)相關法規(guī)規(guī)定，并無為民營企業(yè)擔保的權限，多次協(xié)商無果，造成了國家雖批準支持，但實際建設基金無法投放的尷尬局面。

三是交通基礎設施建設嚴重滯后。太和選址在自然風景資源秀美地區(qū)，周邊道路建設先天不足。按照項目投資協(xié)議，地方政府負責通路、通水、通電等基礎設施扶持。但是受制于建設用地指標等因素，道路建設未能如期建成，道路等級、質(zhì)量、通達水平很不理想。

四、基于調(diào)研的一些思考

（一）養(yǎng)老機構發(fā)展方向與思路

“十三五規(guī)劃建議”提出建設“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的多層次養(yǎng)老服務體系，這是對未來五年我國養(yǎng)老服務需求規(guī)模和層次、養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展水平和趨勢做出準確判斷后作出的戰(zhàn)略部署。根據(jù)調(diào)研情況及對一些地區(qū)的了解，居家、社區(qū)、機構三類主體中，養(yǎng)老機構在發(fā)展理念、經(jīng)營模式、服務質(zhì)量等方面優(yōu)勢明顯，廣西“太和·自在城”呈現(xiàn)出大眾化集中養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合服務、養(yǎng)老綜合服務、旅居養(yǎng)老服務、智能養(yǎng)老服務、品牌連鎖、民辦民營挑大梁等發(fā)展特征，產(chǎn)業(yè)鏈長、關聯(lián)度高、涉及領域廣，示范帶動作用明顯。

之所以機構養(yǎng)老在“十三五”期間發(fā)揮“補充作用”，主要由于一方面我國長者現(xiàn)階段仍以居家養(yǎng)老為主，收入水平和養(yǎng)老觀念影響著人們的消費選擇，另一方面我國養(yǎng)老社區(qū)和養(yǎng)老機構發(fā)展規(guī)模尚小、服務質(zhì)量參差不齊、優(yōu)質(zhì)服務或供不應求（出現(xiàn)在公立機構）或價格偏高（出現(xiàn)在民辦機構）。簡言之，“補充作用”是“十三五”時期供需狀態(tài)客觀決定的，是特定時間窗口的發(fā)展目標。此類養(yǎng)老機構是屬于朝陽業(yè)態(tài)、處于發(fā)展上升期、在改革紅利和有限財力下應當積極引導與支持。深入分析可以判斷出：在市場準入放開和公辦民營一視同仁的條件下，養(yǎng)老機構將通過品牌加盟、專業(yè)化管理輸出、養(yǎng)老產(chǎn)品供應、信息化平臺共享等方式在較大程度上滲透到社區(qū)養(yǎng)老領域，即“機構進社區(qū)”。如此，發(fā)揮“依托”作用的養(yǎng)老社區(qū)領域將出現(xiàn)機構引領格局。

有鑒于此，建議“十三五”期間對養(yǎng)老機構采取“放水養(yǎng)魚”策略，加強規(guī)劃設計和用地保障、健全基礎設施、放寬市場準入、改進監(jiān)管模式、優(yōu)化市場環(huán)境，給予必要的經(jīng)費補貼和稅收減免，排除民辦養(yǎng)老機構面臨的發(fā)展障礙，激勵引導民營資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，以“較少但精準的財政扶持、較大且有效的制度改革紅利”做大做強養(yǎng)老機構，從而達到擴大社會化養(yǎng)老服務能力和提升養(yǎng)老服務質(zhì)量品質(zhì)的戰(zhàn)略效果。

（二）具體措施建議

1、更好地發(fā)揮政府引導能力

一是強化促進養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的領導機制。建議盡快健全促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的決策機制、執(zhí)行機制、督導機制、問責機制，針對各種問題查找原因、厘清權責、及時出臺改革措施，進一步提升部門間協(xié)同能力、地方貫徹能力、區(qū)域間協(xié)調(diào)水平。

特別要注意：首先，打通政策扶持的“斷頭路”。新常態(tài)下國家推出許多創(chuàng)新性舉措，諸如投入資本金、貸款貼息、融資擔保、風險補償、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，但在執(zhí)行過程中可能會遇到無法可依或與相關法律法規(guī)不一致情況。因而，要以“逢山開路”的氣魄打通政策扶持“路網(wǎng)”上的各類“斷頭路”。其次，對于各項已經(jīng)出臺的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策盡快制定相關實施細則，真正引導各項政策落到實處。再次，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府”背景下可以探索工作機制的信息化解決方案。

二是切實解決養(yǎng)老服務用地難問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受制于土地指標限制，地方政府無法為如期修建配套道路而延誤了項目開展，“用地難”問題凸顯。鑒于國土垂直管理特性，建議從全國角度在土地規(guī)劃、用地供應和土地轉性方式等方面對養(yǎng)老業(yè)“開綠燈”。

三是提高養(yǎng)老業(yè)稅費優(yōu)惠精準度。養(yǎng)老服務業(yè)具有投資期限長、薄利等特征，企業(yè)輕易不愿涉足。建議擴大稅收優(yōu)惠范圍，特別是允許固定資產(chǎn)加速折舊，適當延長虧損年限，初創(chuàng)階段免征營業(yè)稅，并為提供資金支持的金融企業(yè)設定更低的營業(yè)稅稅率；同時，減免費用，用水、用電、用氣費用按居民生活類價格執(zhí)行，行政事業(yè)性收費適當減免。

四是改進養(yǎng)老市場監(jiān)管方式方法。既要開展養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設，加快制定和完善養(yǎng)老服務質(zhì)量、服務規(guī)范、環(huán)境衛(wèi)生、設施設備等標準；又要結合社會信用體系建設，在養(yǎng)老服務業(yè)實行企業(yè)和從業(yè)人員黑名單制度；還要在監(jiān)管過程中開展網(wǎng)絡投訴、限時辦結、數(shù)據(jù)留痕、執(zhí)法過程和結果向公眾開放等信息化手段，提高監(jiān)管效率。

2、大力支持市場在配置養(yǎng)老資源方面發(fā)揮決定性作用

吸引社會資本和外資進入養(yǎng)老服務業(yè)是當務之急。建議：一要放寬養(yǎng)老服務業(yè)的準入條件，簡化審批程序，提高供給主體的競爭程度；二要平等對待公辦、民營、外資各類市場主體，僅以提供養(yǎng)老服務質(zhì)量和規(guī)模作為政策扶持依據(jù)；三要探索公建民營、公私聯(lián)合創(chuàng)立、公辦轉制、民辦公助等多種支持方式。

實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合是基本支撐。調(diào)研發(fā)現(xiàn)具有醫(yī)療功能且價格適中的養(yǎng)老機構往往一床難求，“養(yǎng)老院不能看病、醫(yī)院不能養(yǎng)老”制約社會化養(yǎng)老發(fā)展。對符合條件的養(yǎng)老機構及時發(fā)放醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可，并按照醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老床位和功能要求，督促企業(yè)提供診療康復等服務；對不具備條件的，分類、分級引導醫(yī)院以主辦、協(xié)辦、托管等多種形式參與養(yǎng)老機構醫(yī)療衛(wèi)生服務管理。

健全投融資機制尤為重要。盡快建立起以財政撥款為引導、社會資本投入為主體、金融市場融資為核心，多形式、多層次、多渠道的新型養(yǎng)老領域投融資機制。一要鼓勵“專業(yè)養(yǎng)老服務運營商+產(chǎn)業(yè)基金+養(yǎng)老地產(chǎn)”的商業(yè)模式。專業(yè)運營商提升養(yǎng)老項目運作效率和專業(yè)化服務水平；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金由政策性銀行、信托、私募等金融投資機構資金和財政引導資金組成，即營利性金融資本和政策性資金的結合，兼顧了效率與政府責任；養(yǎng)老地產(chǎn)的介入使得項目推進具有實際落地能力和資金支持，現(xiàn)階段還可以促進全國房地產(chǎn)轉型。二要鼓勵建立多渠道投融資平臺。養(yǎng)老項目需要長期大量投資，要鼓勵股權投資、股權合作、發(fā)行類REITs投資計劃等多種投資模式，支持保險公司、信托業(yè)、商業(yè)銀行發(fā)揮不同優(yōu)勢。三要穩(wěn)妥推進以老年人住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務（“倒按揭”）。

培養(yǎng)社會養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍是產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基。養(yǎng)老護理人才短缺、專業(yè)素養(yǎng)不夠、人員待遇偏低等問題制約養(yǎng)老業(yè)發(fā)展。建議通過設立專門的扶持基金和助學金、實行學費減免和對學校的專項補貼措施等辦法，鼓勵中高院校設置老年服務、醫(yī)療保健、康復治療、護理等涉老專業(yè)；開展職業(yè)技能培訓和鑒定，加強養(yǎng)老護理員崗前培訓，鼓勵從業(yè)人員持證上崗；采取多種措施改善養(yǎng)老護理人員福利待遇和從業(yè)環(huán)境，提高職業(yè)榮譽感和發(fā)展預期。

建設養(yǎng)老服務信息化體系是卓有成效的技術保證。江蘇、廣西、黑龍江等地已開展“養(yǎng)老服務云平臺”、“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”等行動計劃，采用的技術手段、發(fā)展路徑和解決方案不盡相同，但核心理念是用信息技術手段推動養(yǎng)老業(yè)發(fā)展。建議在全國范圍內(nèi)建立標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通、高效便捷的養(yǎng)老服務信息化體系，推動信息技術在機構養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合、旅游養(yǎng)老、候鳥式異地養(yǎng)老、市場監(jiān)管等方面得到廣泛應用，實現(xiàn)養(yǎng)老服務“供應商—信息化平臺—客戶端”線上有效鏈接和“養(yǎng)老服務供給—市場監(jiān)管—養(yǎng)老消費體驗”線下有力對接的有機結合。