“十三五” 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資展望與政策建議

江飛濤

“十三五”期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍有一定增長空間，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，提升基礎(chǔ)設(shè)施建投資的效率，對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，推動工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要作用。

一、“十三五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資展望

（一）交通基礎(chǔ)設(shè)施投資增長仍有較大空間

“十三五”公路建設(shè)將迎來新的發(fā)展空間。2013年6月，國家發(fā)改委正式印發(fā)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》，提出未來我國公路網(wǎng)總規(guī)模約580萬公里，其中國家公路約40萬公里。在40萬公里的國家公路中，普通公路網(wǎng)26.5萬公里，國家高速公路網(wǎng)11.8萬公里，高速公路由7條首都放射線、12條南北縱線、18條東西橫線及部分環(huán)線共同組成，還有1.8萬公里的展望線。這是我國第一個集高速公路和普通公路于一體的國家中長期公路網(wǎng)布局規(guī)劃，是指導(dǎo)我國公路長遠(yuǎn)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，意味著全國公路建設(shè)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

“十三五”鐵路建設(shè)將繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)國家鐵路局發(fā)布的信息，中國已完成編制鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃基本思路，并提報國家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部，初步擬定“十三五”建設(shè)鐵路新線2.3萬公里，總投資2.8萬億元。在鐵路“十三五”規(guī)劃中，中國鐵路除了將繼續(xù)花大力氣建設(shè)高速鐵路，建成“四縱四橫”高鐵網(wǎng)，進(jìn)一步將高鐵在全國鋪開外，還需將發(fā)展改革的天平向西部傾斜，縮小東西差距，繼續(xù)推動全國大通道的打通。此外，鐵路“十三五”規(guī)劃中國家還將繼續(xù)推進(jìn)鐵路的深化改革，讓以前封閉的國家部門直接面向市場，廣泛地利用大量民間資本。同時，“十三五”，鐵路“走出去”步伐的加快，以及“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國將積極拓展國外高速鐵路建設(shè)市場，繼續(xù)參與國際競標(biāo)。

“十三五”城市軌道交通將迎來新的發(fā)展契機(jī)。2013年5月，按照國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消和下放行政審批項目等事項的決定》，城市軌道交通項目審批權(quán)下放，開始由省級投資主管部門按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)。該項政策出臺后，城市軌道交通建設(shè)的步伐明顯加快。2015年，隨著南通、洛陽、濟(jì)南、呼和浩特四個城市最新提交規(guī)劃，預(yù)計明年全國將有40個城市建設(shè)軌道交通，總在建里程近4000公里，其中地鐵近3000公里，輕軌60公里，單軌80公里，有軌電車350公里，市域快軌425公里。預(yù)計到2020年，全國布局軌道交通的城市將達(dá)到50個。

（二）電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資空間依然巨大

“十三五”我國電力工業(yè)將由規(guī)模擴(kuò)張型發(fā)展向質(zhì)量效益型發(fā)展轉(zhuǎn)變，發(fā)展質(zhì)量明顯提升、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、科技含量顯著加強(qiáng)，電力建設(shè)和投資空間依然巨大。盡管“十三五”電力增速由高速轉(zhuǎn)為中速，但由于我國電源裝機(jī)基數(shù)巨大，年均增量裝機(jī)規(guī)模仍將規(guī)模龐大，其中非化石能源發(fā)電新增裝機(jī)容量比例將進(jìn)一步提升。另外，國際電力建設(shè)與投資前景十分廣闊，“加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作”是“一帶一路”的合作重點(diǎn)之一，在“一帶一路”沿線國家中，許多國家人均裝機(jī)容量低于中國，有非常大的發(fā)展需求，中國企業(yè)可充分利用電力裝備制造、工程建設(shè)方面的優(yōu)勢，借助亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等金融平臺，積極拓展海外電力基礎(chǔ)建設(shè)市場。

電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣空間巨大。2015年7月6日，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于促進(jìn)智能電網(wǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出到2020年，初步建成安全可靠、開放兼容、雙向互動、高效經(jīng)濟(jì)、清潔環(huán)保的智能電網(wǎng)體系，滿足電源開發(fā)和用戶需求，全面支撐現(xiàn)代能源體系建設(shè)，推動我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。在智能電網(wǎng)建設(shè)中，除智能變電站的改造升級或新建是首要任務(wù)外，加快特高壓變電系統(tǒng)建設(shè)也將是重要任務(wù)?！笆濉保€將新增大氣污染防治行動計劃中的十二條輸電通道、酒泉至湖南、淮東至皖南、東北外送等輸電通道建設(shè)。

（三）將大力發(fā)展新一代通信網(wǎng)絡(luò)與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)

“十三五”期間“智能制造”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等將是制造業(yè)發(fā)展的重要方向，這需要擁有更為高速、覆蓋更廣泛，服務(wù)更可靠的寬帶網(wǎng)絡(luò)。而當(dāng)前，我國工業(yè)寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱，目前多數(shù)工業(yè)園區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)以滿足辦公、生產(chǎn)相關(guān)的軟件應(yīng)用為主，不管是帶寬、覆蓋率還是穩(wěn)定性都不夠支撐智能生產(chǎn)；其次是相關(guān)費(fèi)用還是偏高。商用（含工業(yè)）、民用網(wǎng)絡(luò)在設(shè)備、安裝、使用、入場等費(fèi)用上有區(qū)別，不考慮這些因素，但從相同的帶寬來看，商用產(chǎn)品還是收費(fèi)較高。工業(yè)寬帶的發(fā)展環(huán)境還不成熟，需求沒有完全釋放。一方面是智能制造的基礎(chǔ)相對薄弱，目前對于網(wǎng)絡(luò)的要求還不是很迫切；另一方面是數(shù)據(jù)中心建設(shè)沒有實(shí)質(zhì)性拉動傳輸端的需求。

有鑒于此，工業(yè)和信息化部2015年明確提出，在未來五年，以高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為抓手，提升信息基礎(chǔ)設(shè)施支撐水平。落實(shí)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)指導(dǎo)意見，推進(jìn)全光纖網(wǎng)絡(luò)城市和4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，同時還要加大5G研發(fā)力度；研究部署工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，組建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)試驗(yàn)網(wǎng)，研究制定網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)方案、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；加強(qiáng)和改進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)管理，落實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任，營造安全網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

《中國制造2025》也明確提出，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與布局，建設(shè)低時延、高可靠、廣覆蓋的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。加快制造業(yè)集聚區(qū)光纖網(wǎng)、移動通信網(wǎng)和無線局域網(wǎng)的部署和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)寬帶升級，提高企業(yè)寬帶接入能力。針對信息物理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)研發(fā)及應(yīng)用需求，組織開發(fā)智能控制系統(tǒng)、工業(yè)應(yīng)用軟件、故障診斷軟件和相關(guān)工具、傳感和通信系統(tǒng)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)人、設(shè)備與產(chǎn)品的實(shí)時聯(lián)通、精確識別、有效交互與智能控制。積極推進(jìn)第四版移動通信，還有像移動互聯(lián)網(wǎng)等，加快光纖寬帶建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)三網(wǎng)融合，全面提高寬帶的普及率和接入寬帶，為云計算發(fā)展提供更強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施支持。

（四）積極推進(jìn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“十三五”時期，中國將繼續(xù)加大投入，積極推進(jìn)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年2月，國務(wù)院印發(fā)《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012—2030）》。該規(guī)劃指出，科技發(fā)展正孕育著一系列革命性突破，發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)化國家紛紛加大重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和覆蓋領(lǐng)域，搶占未來科技發(fā)展制高點(diǎn)，我國迫切需要加快重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

該規(guī)劃進(jìn)一步提出，在未來的20年里，根據(jù)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的國際趨勢和國內(nèi)基礎(chǔ)，以能源、生命、地球系統(tǒng)與環(huán)境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文、工程技術(shù)等7個科學(xué)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，從預(yù)研、新建、推進(jìn)和提升四個層面逐步完善重大科技基礎(chǔ)設(shè)施體系。在可能發(fā)生革命性突破的方向，前瞻開展一批發(fā)展前景較好的探索預(yù)研工作，夯實(shí)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)；在2016—2030年期間適時啟動建設(shè)一批科研意義重大、條件基本成熟的設(shè)施，強(qiáng)化未來科技持續(xù)發(fā)展的能力。

（五）環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度將加大

“十三五”時間，中國將面臨更為嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)壓力，中國必須加大環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，提高環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和水平。當(dāng)前，中國資源環(huán)境約束日益趨緊，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，環(huán)境質(zhì)量差、污染物排放量大、生態(tài)受損嚴(yán)重、風(fēng)險隱患高，與公眾的需求和期待差距較大，環(huán)境保護(hù)任務(wù)十分艱巨。正在制定中的環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃，將環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為十三五時期的重要任務(wù)，據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，預(yù)計”十三五”環(huán)保投入將增加到每年2萬億元左右，“十三五”社會環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元。規(guī)劃還將提出發(fā)展綠色金融、綠色信貸、綠色保險等內(nèi)容，設(shè)立稅收等鼓勵政策，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)保第三方治理，最大程度撬動社會資金，發(fā)展環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。

從“十三五”基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)的趨勢來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍將起到穩(wěn)定工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的作用，不過需要看到這種拉動工業(yè)增長的作用將在“十三五”明顯減弱。在這一期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資對于工業(yè)發(fā)展的積極作用將主要體現(xiàn)在推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，一是將推動中國智能制造的發(fā)展，二是有利于增強(qiáng)制造業(yè)的創(chuàng)新與研發(fā)能力，三是將加快工業(yè)綠色發(fā)展的步伐。

二、“十三五”期間優(yōu)化調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的政策建議

（一）加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革

一是加快形成完善的多元化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資仍以地方融資平臺和銀行信貸等間接融資渠道為主，沒有形成多元化的融資模式，融資風(fēng)險日趨突出，應(yīng)將3.6萬億元的平臺債有序轉(zhuǎn)化為收益?zhèn)㈨椖總热谫Y品種，更多采用PPP、BOT等模式有效吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營管理。二是推進(jìn)PPP發(fā)展。建立健全相應(yīng)法律制度，在法律層面上明確界定政府與私人部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、風(fēng)險以及應(yīng)享有的權(quán)利。在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域如城市供水、供暖、軌道交通、醫(yī)療等領(lǐng)域中優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，作為推廣PPP模式的示范。各級政府財政部門需要根據(jù)財稅體制，按照公開、公平、公正原則，探索項目采購、預(yù)算管理、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制、績效評價等有效管理方式，規(guī)范項目運(yùn)作。

（二）積極支持工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)

一是加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)接入規(guī)范、交互技術(shù)和安全技術(shù)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定工作。政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)各方，加快制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以有效指導(dǎo)建設(shè)方和使用方進(jìn)行相關(guān)的研究和實(shí)施。二是將工業(yè)寬帶納入現(xiàn)有示范項目等支持體系中，針對重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)包括寬帶、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定的政策支持，并且在后期市場化運(yùn)行過程中探索新的收費(fèi)模式。三是做好物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等規(guī)劃和應(yīng)用與工業(yè)寬帶建設(shè)的對接。工業(yè)寬帶建設(shè)隨之而來的是工業(yè)大數(shù)據(jù)的采集和應(yīng)用，建議在現(xiàn)有物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心建設(shè)和應(yīng)用的基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)，率先將工業(yè)寬帶的傳輸、工業(yè)大數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)中心的計算應(yīng)用等環(huán)節(jié)流程整合起來，建立完善的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)體系。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第一，創(chuàng)新投入方式，拓展資金來源。凡涉及農(nóng)村區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公路、水利及其它社會事業(yè)的設(shè)施建設(shè)，在以政府為主要投入主體的前提下，可以探索出一條以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)（以下簡稱農(nóng)村“三權(quán)”）作為資本，運(yùn)用政府設(shè)立的擔(dān)保公司這一有效平臺，以農(nóng)村“三權(quán)”為抵押物，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押擔(dān)保融資。對農(nóng)戶自愿參與并直接受益的項目如危房改造、改廁、沼氣池建設(shè)等，可采取財政資金以獎代補(bǔ)來引導(dǎo)民間資金投入，從而有效緩解公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投入壓力。第二，加大中央、省級財政對于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項目的財政投入，減少縣級財政的配套，尤其應(yīng)大大減少欠發(fā)達(dá)縣的配套金額及比例。第三，對已經(jīng)完工的項目，進(jìn)行績效考核，制定獎懲機(jī)制，要將績效考核結(jié)果與獎補(bǔ)資金的兌現(xiàn)以及后續(xù)項目的安排掛鉤。

（作者單位：中國社科院工經(jīng)所）