基于程序正當理論檢視我國環(huán)境影響評價制度

楊紫慧

摘 要：國家環(huán)境政策的目標在于為未來規(guī)劃出一個與自然和諧共存的社會體系，而環(huán)境影響評價制度正是為實現(xiàn)這一目標而被創(chuàng)制出的重要工具。作為一種衡量經(jīng)濟利益與環(huán)境成本的預(yù)防措施，我國對這一制度的實踐已經(jīng)歷時近三十年。本文以程序正當理論為切入點，了解環(huán)境影響評價制度的規(guī)范原理，討論國家在環(huán)境影響評價制度的程序事項方面所承擔的責任，比較其他國家對這一制度的應(yīng)用，同時分析我國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展現(xiàn)狀和不足。無論是從法律制度建設(shè)還是法律制度實踐的角度，觀察其中是否有程序保障不足的現(xiàn)象，從而提出針對性的完善建議。

關(guān)鍵詞：程序正當；環(huán)境影響評價制度；公眾參與

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0123-02

隨著科學技術(shù)的日新月異，人類生活的舒適度和方便度較之從前大為提升，為了追求和維系一定的生活品質(zhì)必須通過不斷開發(fā)自然資源以滿足需求。然而在有限的資源中如何獲得可持續(xù)的發(fā)展已成為全球最關(guān)注的議題，近些年來因開發(fā)過度引發(fā)的自然變化甚至是自然災(zāi)難對人類生存和安全帶來了不可忽視的威脅。對于疾病，人們都知道預(yù)防勝于治療，那么在環(huán)境問題全球化中，環(huán)境影響評價制度的出現(xiàn)就是為了避免開發(fā)與發(fā)展行為對環(huán)境造成不可恢復影響的有效預(yù)防。

一、環(huán)境影響評價制度概述

環(huán)境影響評價（英文為Environmental Impact Assessm-

ent，簡稱EIA），是指由開發(fā)行為或行政政策可能對環(huán)境造成不良影響而事前加以調(diào)查、預(yù)測、分析并評定，提出環(huán)境管理的計劃、公開說明以及環(huán)評報告公開審查過程，提供公眾參與的機會以尋求最合理的開發(fā)行為，以此來預(yù)防或減輕開發(fā)行為可能對環(huán)境造成的不良影響，從而實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提供的環(huán)評制度所需基本流程，應(yīng)包括以下部門：初步篩選、范圍確定、環(huán)境影響分析、影響減輕與環(huán)境管理計劃書、完成環(huán)評報告、審查環(huán)評報告、政策決定以及后續(xù)的執(zhí)行與遵守。各國在環(huán)評的范圍與內(nèi)容細節(jié)上各有不同，但基本制度安排還是普遍具有以上的流程。

世界各國于20世紀中后期陸續(xù)通過立法制定的環(huán)境影響評價制度起源于1969年美國《國家環(huán)境政策法》，我國自20世紀70年代引進該制度以來，法制上也產(chǎn)生了本土化的轉(zhuǎn)變。我國的環(huán)境影響評價制度作為落實國家環(huán)境政策的重要工具，其發(fā)展是建立在對建設(shè)項目的環(huán)境管理探索實踐中的，這一過程不僅反映了時代背景下社會公眾環(huán)境意識的覺醒，也是受法律程序論等學術(shù)理論影響所創(chuàng)制的事前預(yù)防機制。

二、程序正當理論及在環(huán)境影響評價制度中的實踐

（一）程序正當理論

20世紀50年代的法學理論發(fā)展因相當程度受到當時美國現(xiàn)實法律主義的影響，哈佛大學法學院艾伯特塞克斯與亨利哈特教授所開設(shè)的一門名為“法律程序”的課程使得法律程序論成為一種法理學主張。法律程序論認為法律秩序是要通過每一個機關(guān)依據(jù)其專業(yè)或是制度的設(shè)計，在互動中產(chǎn)生。制度的程序設(shè)計與結(jié)構(gòu)安排比實體的規(guī)范更為重要。法律程序論不認為可以經(jīng)由任何個人或是任何方法獲得認識實體正確的答案，只有通過反復辯論的程序和過程，才能獲得具有最適合解決某一類型問題的結(jié)論。

在程序正當理論方面，英美法系國家的研究和實踐經(jīng)驗相對更多，以此為參考能夠加快我國環(huán)境影響評價法制建設(shè)的完善進程。環(huán)境法中的一般原理原則隨著時代的變化和理論研究的發(fā)展而不斷發(fā)展，在屬于新興法學領(lǐng)域的環(huán)境法中體現(xiàn)得尤為突出，其中諸多的原理原則與環(huán)評制度有不可分割的關(guān)系，而這些原則中很多也隱含著對正當法律程序的要求。與其他環(huán)境制度建立所依據(jù)的環(huán)境法基本原則相比，環(huán)評制度所體現(xiàn)的預(yù)防原則在實踐中往往是較為容易被人們所舍棄和忽略的，由此而導致了在環(huán)境問題產(chǎn)生的不可逆轉(zhuǎn)的過程中，我們支出了更多的環(huán)境成本來挽回因遲誤而導致的損害，因此防患于未然的重要性已無須再強調(diào)。

（二）在環(huán)境影響評價制度中的應(yīng)用

有學說認為正當?shù)男姓绦驊?yīng)具有公正作為的義務(wù)、受告知的權(quán)利、聽證權(quán)、說明理由的義務(wù)以及行政信息公開五項要素。也有學者更進一步指出正當行政程序可能具有各種手段方式，如建立公正的裁決機關(guān)、預(yù)先告知將采取的對行為人不利的行動以及所依據(jù)的法律事由、當事人有對此陳述申辯的機會、請求召開并參與聽證會的權(quán)利、閱卷權(quán)利、參與行政決策的權(quán)利等，而所有的正當性程序設(shè)計都可以認為是以上方式的排列組合而已。

環(huán)評制度信息公開的程序規(guī)定在我國《環(huán)境影響評價法》第11條第1款以及第21條中，法律分別對專項規(guī)劃以及國家規(guī)定需保密的建設(shè)項目進行了關(guān)于召開聽證、公開信息等事項的規(guī)范。2006年頒布實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第5條對信息公開進行了進一步的詳細規(guī)定。環(huán)境影響評價制度中公眾參與程序是程序正當理論中著重強調(diào)的，我國許多法律法規(guī)、部門規(guī)章都對環(huán)評制度中的公眾參與進行了規(guī)定。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》更是針對公眾參與的信息公開問題、參與方式及范圍等問題給出了明確的程序保障規(guī)定。環(huán)境影響評價制度應(yīng)施用的項目數(shù)量和種類都很多，而環(huán)評的擴及范圍也相當廣泛，要完全達到環(huán)評法的立法目的需要專門的行政機關(guān)通過規(guī)范的程序予以落實。

三、國外環(huán)境影響評價制度中程序正當理論的實踐——以美國為例

美國國家環(huán)境政策法（National Environmental Policy Act of United States，簡稱NEPA），被認為是美國近代影響最深且最重要的環(huán)境法律，更被稱為環(huán)境大憲章。美國的環(huán)境影響評價制度經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，從早期的僅調(diào)整聯(lián)邦政府對開發(fā)活動的行政許可與對自然環(huán)境影響之間的關(guān)系，到逐漸通過數(shù)個司法案例基于案例法漸漸明確NEPA的立法目的，如今聯(lián)邦政府的政策、計劃以及方案等必須實施環(huán)評來明晰其對自然環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展的影響。

NEPA規(guī)定的環(huán)評程序為了保障人類生存以及環(huán)境保護的目的，明確要求在聯(lián)邦行政機關(guān)的決策行為有重大環(huán)境影響的可能時，必須制作環(huán)境評價報告書，內(nèi)容包括該行為對環(huán)境造成的影響、環(huán)境成本以及足可以改變成本的替代方案。對于NEPA的運行來說，替代方案是進行決策活動時非常重要的要素，否則無法比較對環(huán)境造成的影響，也無法探究其他決策的可能性。當然如果這些只是流于形式的過程，那么環(huán)評報告也只是一份文書作業(yè)而已。因此NEPA要求聯(lián)邦行政機關(guān)在決策的每一個重要階段必須將環(huán)境問題納入考量，只有在制成環(huán)評報告書的過程中對于環(huán)境爭議問題的充分討論使得決策者獲得足夠的相關(guān)信息，才是NEPA應(yīng)有之義。

NEPA規(guī)定聯(lián)邦行政機關(guān)在進行環(huán)評前，必須先判斷被評估行為是否有重大環(huán)境影響的可能，才開始進行環(huán)評。而所謂重大環(huán)境影響的可能，顯然是立法者要求聯(lián)邦行政機關(guān)通過完整的環(huán)評程序，從環(huán)境維護的角度，判斷環(huán)境價值是否可能遭受到嚴重的破壞，提升政府決策在環(huán)境保護方面的正當性。在司法實踐中，法院通過NEPA的規(guī)定推導出聯(lián)邦行政機關(guān)有向大眾公布相關(guān)決策信息的義務(wù)，從而在決定某一行為是否有重大環(huán)境影響之前，必須向公眾公布的程序義務(wù)也是基于程序正當性的考慮出發(fā)的。

程序正當理論影響了20世紀70年代美國行政法的轉(zhuǎn)型及其環(huán)境法的發(fā)展，美國環(huán)評制度是建立在這樣的觀點之上的——只有充分提供信息、反復思辨、負責人的記錄和說明的過程才能夠得出人類社會群體中所能產(chǎn)生的最好結(jié)果。美國環(huán)評制度的立法典型地反映了多元主義理論下法律規(guī)范的實際。國會立法并非確定了行政機關(guān)進行環(huán)境保護的實質(zhì)要件，而是要求其盡可能地收集和產(chǎn)生環(huán)境資訊，通過這一收集和產(chǎn)生的過程不但能夠促使行政機關(guān)自覺地將環(huán)境價值納入權(quán)衡判斷中。公眾、環(huán)保團體等能夠利用相關(guān)信息對行政機關(guān)的決策產(chǎn)生推動力，在參與的程序中提出實質(zhì)性的主張和訴求。行政機關(guān)正確的信息，通過完整的程序提供給公眾，從而使其有參與評論的機會。

四、檢視我國環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價制度程序的正當化是建立在現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度法律框架之下的。2003年我國《環(huán)境影響評價法》頒布施行，建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度以及規(guī)劃環(huán)境影響評價制度均成為環(huán)評法調(diào)整的對象。我國環(huán)評制度的起步發(fā)展主要是在對建設(shè)項目的環(huán)境管理實踐中成長起來的，實踐經(jīng)驗較為豐富，而規(guī)劃環(huán)評制度納入我國環(huán)評法調(diào)整范圍應(yīng)當是我國環(huán)保立法中的一項重大進步。但是與調(diào)整對象范圍包括法律、政策、計劃和規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評制度也即宏觀活動環(huán)境影響評價制度相比，我國目前的規(guī)劃環(huán)評制度仍存在一定的拓展空間，尤其是面對數(shù)量龐大的政府規(guī)章、部門規(guī)章以及各行政主體的決定等行政決策。

環(huán)境影響評估法實際上是環(huán)境行政的程序法之一，是環(huán)境行政行為最低限度的程序保障標準，環(huán)境行政行為遵循公正、公開與民主的程序達到依法行政、保障人民權(quán)益以及提高行政效能的目的，這有賴于環(huán)境影響評估法公正的組織制度、公開的信息公布與聽證制度以及民主的公眾參與制度。而在我國環(huán)評法的實踐中，公眾接觸被環(huán)評項目信息的渠道有限；環(huán)評法和環(huán)評法公眾參與制度相關(guān)法律法規(guī)在審核范圍、組織形式、參與方式等環(huán)節(jié)賦予其較多的靈活性，這使得程序的執(zhí)行出現(xiàn)了較強的隨意性；收集公眾意見后的反饋程序由于法律僅規(guī)定了說明義務(wù)而沒有進一步的時間、程序細則的規(guī)定，由此在實務(wù)中此項環(huán)節(jié)也往往不能實現(xiàn)應(yīng)有的效能。我國環(huán)評制度在實踐中出現(xiàn)“執(zhí)行率高但效果差的尷尬困境”，究其原因，相關(guān)法律制度中程序保障的不足與缺失是不能忽視的。

理性而公正的行政程序是行政活動結(jié)果正當化的主要途徑，同時正當性的法律程序也是法治國家對于人民應(yīng)盡的義務(wù)。法律程序正當化的價值在于對人格尊嚴的尊重以及最低限度的公正，而在環(huán)評制度中強調(diào)正當法律程序的重要性應(yīng)成為這一制度中最為重要的法律精神之一。縱觀我國環(huán)評制度的發(fā)展過程，實際上就是通過不斷地調(diào)整法律和制度以盡可能地減少或消除環(huán)境決策做出時所受不當因素影響的可能性，而在這些制度的爭論中朝著法律程序正當性的趨向發(fā)展也是我們必須持續(xù)進行的改革。

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