我國農(nóng)村財務管理的主要模式及其分析

【摘要】本文基于我國農(nóng)村管理改革和發(fā)展的現(xiàn)實過程，選取了六種主要的村級財務管理模式，對它們的利弊分別進行了分析，并提出不同地區(qū)、不同發(fā)展水平的農(nóng)村需要因地制宜的選擇、探索不同的財務管理模式。

【關鍵詞】農(nóng)村財務 財務管理模式 村級財務人員

截止到2016年，中央一號文件已連續(xù)13次聚焦“三農(nóng)”，伴隨著農(nóng)村綜合改革的深入、國家對“三農(nóng)”的關注和資源投入的加大，農(nóng)村社會經(jīng)濟在轉型過程中問題日益凸現(xiàn)，而農(nóng)村財務管理作為影響農(nóng)民的切身利益的重要工作復雜性亦日益增強。本文從我國農(nóng)村管理改革和發(fā)展的現(xiàn)實過程中，選取了主要的六種村級財務管理模式進行分析與評價。

一、村賬村管模式

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行的初期，“村賬村管”模式在我國農(nóng)村財務管理實踐中最早出現(xiàn)。在此種模式下，村民委員會代表全體村民，聘請財務人員、自設財務部門、獨立開設賬簿和賬戶對村集體經(jīng)濟組織的財務進行管理。村級財務人員業(yè)務上需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（或農(nóng)經(jīng)站）的監(jiān)督與指導，但其最終是對村委會負責，而村委會則對村集體經(jīng)濟的所有者即全體村民負責。

（一）村賬村管模式的優(yōu)勢

村賬村管模式下委托代理關系簡單，村級財務具有獨立的自主權。從根本上說，該模式最大的優(yōu)勢就是切合了產(chǎn)權理論。作為所有者，全體村民直接或通過村集體經(jīng)濟組織代理行使村集體財產(chǎn)的所有權、收益權、使用權、處置權等權利，較少受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制與影響，充分體現(xiàn)了村民自治的宗旨。同時由于會計賬簿及資料在村里保管，村級財務人員也在現(xiàn)場辦公，有助于會計業(yè)務的及時處理、欠款及時催收、債務及時清繳，在一定程度上保證了村級財務管理的準確性、及時性和完整性，也加強了村級資產(chǎn)債務的管理。此外，該模式下村財務人員往往是當?shù)厝耍瑢Ρ敬鍖嶋H情況較為熟悉，在財務管理工作中易于提出具有適用性的建議。因此“村賬村管”這種產(chǎn)權明晰的模式成為我國農(nóng)村財務管理的基本模式，多年中為我國廣大農(nóng)村地區(qū)的財務管理工作發(fā)揮了重要作用。

（二）村賬村管模式的弊端

但是，在長期的實踐中該模式也逐漸凸顯出很多問題，特別是在民主決策和民主監(jiān)督上。一方面，村干部在村財務人員的任用與管理上具有絕對的權利，導致在實踐中出現(xiàn)大量的“任人唯親”現(xiàn)象[1]。一旦村干部站在個人利益角度主導村財務決策、侵占集體財產(chǎn)時，無法得到村財務人員有效的監(jiān)督。而大多數(shù)村民出于對村干部的信任或畏懼，參與決策和監(jiān)督的積極性不高，甚至主動放棄權利；再加上信息不對稱和財務知識欠缺，民主監(jiān)督形同虛設。另一方面，在村賬村管的模式下，村級財務工作的質量主要取決于村級財務人員的素質，而現(xiàn)實中村級財務人員隊伍很不穩(wěn)定、人員水平有限，難以滿足村級財務管理工作的需要，造成財務制度不執(zhí)行、財務工作不規(guī)范，無法充分發(fā)揮財務人員的核算與監(jiān)督職能，導致長期以來村集體財務管理混亂且難以得到有效解決。村賬村管模式在長期實踐中暴露出的這些弊端，威脅到我國基層農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，在實踐中逐漸被其他財務管理模式所取代。

二、村賬鄉(xiāng)審模式

伴隨著改革開放的深入、農(nóng)村經(jīng)濟及社會各項事業(yè)的發(fā)展，村賬村管這一基本模式已經(jīng)無法滿足農(nóng)村財務管理的現(xiàn)實需要，實踐中逐漸探索引入了其他財務管理模式，包括村賬鄉(xiāng)審、村賬鄉(xiāng)管、村賬雙代管、村會計委派制、村級會計委托代理制等。

村賬鄉(xiāng)審是在村賬村管的基礎上，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村里賬務的監(jiān)督權，即在村集體資產(chǎn)所有權、資金管理使用權、獨立核算權、債權債務處置權和經(jīng)營自主權不變的基礎上，將審查權分離至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應的配套管理制度，對所轄各村的票據(jù)、賬務處理等進行審查。該模式在保證村集體自主權的基礎上，強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導監(jiān)督職能，從外部增加了對村級財務財務活動的監(jiān)督，在一定程度上有助于防范村干部的腐敗行為。但是該模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審查僅僅是經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生后的監(jiān)督，監(jiān)督效力有限，甚至在實踐中會經(jīng)常出現(xiàn)村集體交予鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查的票據(jù)、賬目并非實際財務收支情況，或者過嚴控制村級財務進而導致村級經(jīng)濟缺乏活力的情況。

三、村賬鄉(xiāng)管模式

村賬鄉(xiāng)管模式是在村賬鄉(xiāng)審的基礎上進一步深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級賬務的管理職能，即在遵循村集體對本村資產(chǎn)享有權利不變的原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導在經(jīng)管站建立村級賬務管理中心，配備專職會計對所轄村的財務賬目實行統(tǒng)一代理核算、記錄，并定期公布各村的財務收支情況，但并不代管資金；各村設有專門的報賬人員，定期到經(jīng)管站對本村日常收支進行報賬。

（一）村賬鄉(xiāng)管模式的優(yōu)勢

村賬鄉(xiāng)管模式的主要優(yōu)勢有以下幾點：第一，該模式能夠較快、大范圍規(guī)范農(nóng)村財務管理活動，有效解決了我國農(nóng)村地區(qū)財務人員素質不高、“白條”橫行、賬目混亂的問題，有助于較少非生產(chǎn)性支出；第二，該模式提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務的外部監(jiān)控力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過經(jīng)管站能夠第一時間、全面掌握各村財務制度的貫徹情況和村集體的經(jīng)濟運行情況；第三，由專業(yè)的會計人員集中處理各村賬務有助于促進村干部廉潔自律、提升財務工作效率，增強村民對財務信息和村干部的信任度。

（二）村賬鄉(xiāng)管模式的弊端

村賬鄉(xiāng)管模式雖然能從形式上較快規(guī)范農(nóng)村財務管理活動，但同時筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)了其的不足：一是監(jiān)管站的集中代理記賬是在經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生之后，缺乏事前、事中的監(jiān)督，單純的事后監(jiān)督并不能充分發(fā)揮會計的監(jiān)督核算作用，仍給少數(shù)人留下違紀的可能；二是由于人、財、物等的不足，在實踐中報賬員常常受到村干部牽制，而代理記賬人員往往寬松審核、易于就賬做賬，造成會計職能被架空、賬目與實際業(yè)務兩張皮，最終導致會計信息根本無法反映真實的經(jīng)濟活動；三是自下而上集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理賬務，增加了各村報賬人員往返于鄉(xiāng)村之間的時間和費用，不利于提高管理效率。

四、村賬雙代管模式

村賬雙代管模式類似于我國行政組織的財務管理方式，即在保證村集體資金所有權、資金獨立核算權、資金管理權、債權債務歸屬等都不變的基礎上，經(jīng)管站受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托統(tǒng)一負責所轄各村集體經(jīng)濟組織的賬務處理和資金管理，村里平時只留取少量備用金，所有經(jīng)濟業(yè)務必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批并及時入賬[2]。

（一）村賬雙代管模式的優(yōu)勢

這種代理記賬、代管資金的“雙代管”模式強化了政府對村級財務管理過程的監(jiān)督作用，在過去整改混亂的農(nóng)村財務管理中獲得了良好的效果。首先，該模式能夠從源頭上遏制村干部腐敗問題的產(chǎn)生。農(nóng)村集體的各項財務支出在經(jīng)過村報賬員、村民理財小組的審核簽字后，還需經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的審核才能入賬，建立了涵蓋事前、事中、事后的全程監(jiān)督，大大提升了村級財務管理的透明度。其次，該模式在一定程度上增強了村干部公正廉潔的自覺性，減少了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的非生產(chǎn)性支出，降低了行政成本。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站統(tǒng)一管理資金有效解決了村會計人員素質不高、記賬不規(guī)范、貪污挪用、公款私存、白條抵庫等問題，確保了集體資產(chǎn)的保值增值。

（二）村賬雙代管模式的弊端

雖然村賬雙代管明確要求始終要確保村集體對本村資金的主要權利，但是礙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的行政級別，在實踐中往往難以處理好村級財務管理主體的村集體和受托方鄉(xiāng)政府之間的關系，導致出現(xiàn)以下幾種情況：一是雙代管模式下村集體資金的管理權集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村過嚴管控，大大削弱村集體對自有資金的審批權、管理權等，挫傷廣大基層村干部的主動性、積極性，影響村集體經(jīng)濟的發(fā)展；二是在控制了農(nóng)村腐敗的同時，卻由于管理制度、民主監(jiān)督機制不健全，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導侵占、挪用或平調(diào)村級資金的現(xiàn)象；三是村委會出于自身利益，會通過報賬不及時、瞞報或少報甚至設置“賬外賬”等多種手段來掩蓋資金使用的真實狀況。更有一些學者從依法治國、村民自治出發(fā)，指出這一模式在實踐中違背了《村民委員會組織法》等的規(guī)定，損害了村集體對村資產(chǎn)的合法權益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的正常發(fā)展，而且嚴重制約了我國依法治國和農(nóng)村民主化建設的發(fā)展。

五、村會計委派制

村會計委派制于1989年起源于湖北省老河口市，河南、廣東、陜西、江蘇等省份在1999年前后開始廣泛推行。雖然各地實行村會計委派制的具體做法與措施有所不同，但大都基于以下模式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門遵循公平、公正、公開的原則，統(tǒng)一面向社會選拔招聘村會計人員，并成立農(nóng)村會計委派中心對村會計人員進行集中統(tǒng)一培訓，且簽訂聘任合同明確雙方的權責利，然后依照異村、就近、避親、聯(lián)合的原則委派到轄區(qū)內(nèi)各村組從事村級財務管理工作[3]。村會計的任免、人事管理、考核、獎懲都歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村會計委派中心。

（一）村會計委派制的優(yōu)勢

該模式是在農(nóng)村財務治理中綜合運用了委托代理理論和管理者財務思想，主要優(yōu)勢有兩方面。一方面，村會計委派制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一對村會計人員進行公開招聘并簽訂合同，有助于提升村會計的社會認同度，進而吸引高素質人才；且村會計人員經(jīng)過集中培訓、考核后方能上崗，這種統(tǒng)一管理有助于改變村會計“任人唯親”、老齡化嚴重、素質參差不齊的狀況，促進農(nóng)村會計核算工作的專業(yè)化、規(guī)范化。另一方面，村會計委派制最大的優(yōu)勢是在村集體組織中引入了獨立于其的監(jiān)督者，既強化了會計的監(jiān)督職能，也增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村財務的監(jiān)督。該模式下，村會計人員的人事關系和經(jīng)濟利益與行政村相分離，規(guī)避了其因堅持原則而遭受不公正的待遇的風險，從體制上為其客觀公正地進行會計核算工作提供了保障，提高了農(nóng)村會計信息的可靠性、規(guī)范資金的使用與管理，保證了財經(jīng)法規(guī)在基層農(nóng)村的貫徹執(zhí)行，增強了村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的后勁。

（二）村會計委派制的弊端

但是，該模式在理論上和實踐中都暴露出一些問題。從理論上看，村集體與財政撥款的黨政機關、國有企業(yè)并不一樣，它在我國法律上是獨立核算、自主經(jīng)營、民主管理的經(jīng)濟實體，村會計的委派必須取得村民的授權而不能統(tǒng)一強制進行。而在實踐中，這種委派易于演化成強制性的，再加上被委派的村會計常常不是本村人，工作上不易得到村民的支持和村委會的配合。這種村鎮(zhèn)“兩頭管理”的窘境也讓村會計在實際工作中疲于協(xié)調(diào)多重關系，加之人性的多樣性，常常出現(xiàn)“對立”或“同流合污”的情況，難以獲得理想的工作實效。同時，實施村會計委派制的招聘、管理成本往往相對較高，在財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體中難以推廣實施。

六、村級會計委托代理制

村級會計委托代理制是指在保證村級資產(chǎn)所有權、使用權、決策權、監(jiān)督權不變的前提下，村民主動愿意由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理服務機構（包括社會中介服務組織）負責代理本村集體經(jīng)濟組織的賬務管理工作。這一模式與其他模式最大的差別在于村級會計委托代理制是基于村民們自己決定是否實行會計代理，也就是說，在委托代理之前必須召開村民代表大會或村民會議，由民主投票決定是否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的會計代理服務中心或社會中介組織簽訂委托代理協(xié)議、決定是否由會計委托代理機構代理完成村集體賬目清理、賬務記錄等。

（一）村級會計委托代理制的優(yōu)勢

第一，該模式充分尊重村集體的自主權，體現(xiàn)了我國依法治國的理念，維護了村民自治的宗旨，有助于基層農(nóng)村社會形成穩(wěn)定、和諧、團結的氛圍。第二，村集體與會計委托代理服務機構簽訂了委托代理協(xié)議，以法律合同的形式明確了雙方的權利義務、明確了各項農(nóng)村財務管理制度，提高了干部廉潔自律的意識，有利于依規(guī)辦事，有效控制違規(guī)、違紀、違法現(xiàn)象。第三，在該模式下，建立有群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計監(jiān)督、審計監(jiān)督層層相扣的三級監(jiān)督機制，形成事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，以保證村級財務工作能夠規(guī)范地進行。在事前，村民通過村民代表大會行使財務決策權；在事中，村民通過審議、會計委托代理服務機構通過審核對村財務運行進行監(jiān)督；在事后，通過定期和不定期的財務公開保證村民的知情權，同時還有對重大財務事項的專項審計和常規(guī)項目的審計監(jiān)督。第四，會計委托代理服務機構只管會計核算和財務監(jiān)督，不代管資金，村集體有充分的自主權，且有利于激發(fā)民主決策的熱情，增強參政議政的積極性。

（二）村級會計委托代理制的弊端

村級會計委托代理制雖然與前五種模式相比，無論在理論上還是在制度構建上都更為合理，且符合我國目前依法治國大環(huán)境，為了加強村集體經(jīng)濟組織財務管理，目前全國多地在實踐中大力推行的一種模式。但是，這一模式中復雜的多層委托代理關系往往在實踐中產(chǎn)生一些委托代理問題，降低了財務管理效率。

七、結語

在我國廣闊的農(nóng)村財務管理實踐中，財務管理模式不止上文中所述的六種，不同的模式服務于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的不同階段。它們是各地政府、學者、專家甚至基層群眾，在農(nóng)村財務管理改革中摸索農(nóng)村集體財產(chǎn)有效管理的有益嘗試。村級財務管理模式的分析是為了更好地選擇、運用合適當?shù)厍闆r的模式，以建立責權分明、民主科學、運作高效的村級財務管理運作機制。我國村集體財產(chǎn)屬于全體村民，又具有多樣性、封閉性、社區(qū)性、合作性等多種特征[4]，村級財務管理模式絕不可照搬外國經(jīng)驗。就全國而言，各地農(nóng)村經(jīng)濟特點不一、發(fā)展不平衡，再加上近年來隨著農(nóng)村稅費改革和“三農(nóng)”扶持建設，給廣大基層農(nóng)村帶來了多樣化的資金來源、不斷增加的資金規(guī)模、越發(fā)頻繁的收支活動，這些不同和變化需要我們在實踐中因地制宜的探索適合不同地區(qū)、不同發(fā)展水平的多種財務管理模式。

參考文獻

[l]劉菁.農(nóng)村財務管理模式的選擇及亟待解決的問題[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012（3）：122-124.

[2]趙筠.后農(nóng)業(yè)稅時代村級財務管理模式探討[J].財會月刊，2010（7）：92-93.

[3]張軍.江蘇省村級財務管理相關問題探討與管理模式選擇[J].財會研究，2010（18）：45-47.

[4]潘自強.村級財務管理的主要模式及其評價[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2009（2）：118-121.

基金項目：河南省社科聯(lián)、經(jīng)團聯(lián)課題《河南省農(nóng)村財務管理問題及對策研究》（SKL-2015-3454）；信陽市社科聯(lián)課題《新形勢下信陽農(nóng)村財務管理現(xiàn)狀及對策研究》（2015GL123）。

作者簡介：王宇平（1988-），女，漢族，河南信陽人，碩士研究生，信陽農(nóng)林學院教師，研究方向：財務管理、農(nóng)村經(jīng)濟。