大企業(yè)稅收管理的探索與實(shí)踐

于純玉

【摘要】大企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“主力軍”，各級(jí)黨委政府非常關(guān)心；是組織收入的“頂梁柱”，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)高度關(guān)注。如何管住、管好大企業(yè)，對于各級(jí)稅務(wù)部門來說，既是工作重點(diǎn)，也是管理難點(diǎn)。本文以某市國稅局為例，探索如何在機(jī)構(gòu)設(shè)置不變的前提下，靠優(yōu)化現(xiàn)有人力資源配置著力破解大企業(yè)稅收管理“管不住”、“管不了”、“管不好”的問題。

【關(guān)鍵詞】大企業(yè) 管理 實(shí)踐

一、問題和困境：誰來管理大企業(yè)？

2008年，國家稅務(wù)總局增設(shè)大企業(yè)稅收管理司，標(biāo)志著我國大企業(yè)稅收管理正式起步。根據(jù)省級(jí)國家稅務(wù)局要求， 2014年，某市國稅局成立大企業(yè)稅收管理局，負(fù)責(zé)全市98戶大企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和個(gè)性化服務(wù)。雖然總局、省局、市局三級(jí)大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，但在現(xiàn)行稅收管理體制下，各級(jí)大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)基本相當(dāng)于“大腦”，主要職責(zé)是謀劃、部署和指揮?；A(chǔ)管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等日常工作主要靠基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和基層稅務(wù)人員來完成，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和基層稅務(wù)人員基本相當(dāng)于“四肢”。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率完成大企業(yè)稅收管理工作，既需要聰明的“大腦”，也需要健壯的“四肢”。但全市國稅局面臨的主要問題是：“大腦”發(fā)達(dá)，“四肢”羸弱，“誰來管理大企業(yè)”成為困擾市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的難題。具體來說，大企業(yè)稅收管理人力資源主要面臨“老”、“少”、“弱”三大困境。

（一）干部隊(duì)伍年齡老化。某市國稅局共有稅務(wù)干部1400人，平均年齡46歲，干部隊(duì)伍年齡老化問題突出。全系統(tǒng)稅務(wù)分局中，平均年齡超過50歲的有15個(gè)，占30%。從市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)與稅務(wù)分局情況看，機(jī)關(guān)人員平均年齡44歲，分局人員平均年齡48歲，相差4歲。造成分局比機(jī)關(guān)人員年齡老化更為嚴(yán)重的原因是：由于分局職數(shù)限制，年紀(jì)輕、素質(zhì)高的干部紛紛流向市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。最終形成目前的局面：相對年輕、充滿活力的“大腦”指揮年齡老化、羸弱不堪的“四肢”進(jìn)行稅收管理，這就是大企業(yè)管理的基本現(xiàn)狀。

（二）管理資源嚴(yán)重不足。從2012年到2014年，某市國稅系統(tǒng)在人員總數(shù)基本不變的情況下，管轄納稅人戶數(shù)由45600戶增長到61331戶，增長34%，人均管戶由79戶增長為106戶，管理資源緊張問題日趨嚴(yán)重。從市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)與稅務(wù)分局情況看，機(jī)關(guān)人員426人，占總?cè)藬?shù)的35%；稅務(wù)分局574人，占總?cè)藬?shù)的45%。這意味著全系統(tǒng)有35%的人員是管理層，他們不直接創(chuàng)造稅收收入效益和稅收管理效益，只負(fù)責(zé)“發(fā)號(hào)施令”?！皠?dòng)口”的太多，“動(dòng)手”的太少，機(jī)關(guān)與分局人員配置不科學(xué)、不合理加劇了一線管理資源不足的困境。在管理資源整體緊張的情況下，大企業(yè)稅收管理資源難以保證。

（三）專業(yè)人才極為匱乏。與中小企業(yè)相比，大企業(yè)的稅收遵從差異、行業(yè)稅源差異和稅收風(fēng)險(xiǎn)差異決定了對大企業(yè)必須由專門人員實(shí)行專業(yè)化管理。但稅務(wù)分局管理人才極為匱乏，大部分稅務(wù)人員只具備基礎(chǔ)、基本管理技能，素質(zhì)和能力難以承擔(dān)大企業(yè)稅收管理職責(zé)。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，某市國稅系統(tǒng)初始學(xué)歷大專以上人員，分局只占總?cè)藬?shù)的4%；機(jī)關(guān)略高，占總?cè)藬?shù)的7%。從“三師”人員看，某市國稅系統(tǒng)具有“三師”資格的21人，只占總?cè)藬?shù)的1.5%。在管理人才匱乏的情況下，基層一般對大企業(yè)與中小企業(yè)實(shí)行無差異管理，大企業(yè)稅收管理工作基本“淹沒”在稅收管理員的繁雜事務(wù)當(dāng)中。

沖出人力資源“老”、“少”、“弱”的困境，最直接的途徑是大量增加新進(jìn)人員、加快隊(duì)伍新陳代謝，這是最根本、最有效的辦法，但也是到目前為止最不現(xiàn)實(shí)、最不可能的“美好愿望”。在短期內(nèi)管理資源現(xiàn)狀不可能得到有效改變的情況下，唯一的出路就是整合資源、內(nèi)部挖潛，靠優(yōu)化資源配置最大限度地挖掘人力資源潛力，力爭實(shí)現(xiàn)“無中生有”、“有中生新”。

二、探索和實(shí)踐：以機(jī)關(guān)“實(shí)體化”破解人力資源難題

（一）什么是機(jī)關(guān)“實(shí)體化”

機(jī)關(guān)“實(shí)體化”，是在機(jī)構(gòu)設(shè)置不變的前提下，通過轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)職能、優(yōu)化資源配置，把市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)由行政管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照鞴軐?shí)體。一般情況下，市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要職能是行政管理和政策指導(dǎo)。通俗來講，只管人、管事，但不直接管戶、管稅。通過轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)職能，讓市、縣兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)像稅務(wù)分局一樣承擔(dān)管戶、管稅職能，機(jī)關(guān)人員以稅收管理員的身份履行管理職責(zé)，從而把機(jī)關(guān)行政管理資源整合為稅收征收管理資源。機(jī)關(guān)“實(shí)體化”是對機(jī)關(guān)職能的再定位、人力資源的再優(yōu)化，是當(dāng)前加快征管模式探索、破解人力資源難題、挖掘干部隊(duì)伍潛力的初步探索和工作實(shí)踐。

（二）機(jī)關(guān)“實(shí)體化”的探索和實(shí)踐

第一步，集中優(yōu)勢兵力，解決“誰來管”的問題。第二步，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，解決“怎么管”的問題。第三步，明確崗位定責(zé)，解決“管什么”的問題。著這些探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步建立四個(gè)層級(jí)。

一是完善核心層。大企業(yè)管理局是管理的核心層。要將注冊稅務(wù)師、注冊會(huì)計(jì)師、領(lǐng)軍人才或人才庫成員等充實(shí)到這些崗位，而且要具有較長的基層工作經(jīng)歷，基本素質(zhì)、專業(yè)特長和實(shí)踐能力比較突出。崗位設(shè)置和人員分工實(shí)行“雙崗雙責(zé)”：“雙崗”，指按業(yè)務(wù)事項(xiàng)和行業(yè)設(shè)置雙重崗位；“雙責(zé)”，指所有成員既有分事項(xiàng)崗位分工，又有行業(yè)分工。大企業(yè)管理局設(shè)置四個(gè)分事項(xiàng)崗位：綜合管理崗、個(gè)性化服務(wù)崗、數(shù)據(jù)監(jiān)控崗、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗，明確了崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。同時(shí)將總局、省局、市局重點(diǎn)聯(lián)系的重點(diǎn)企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)劃分為不同的行業(yè)，每個(gè)行業(yè)確定1名“聯(lián)絡(luò)員”。分事項(xiàng)崗位和各行業(yè)聯(lián)絡(luò)員均實(shí)行A、B崗制度，以避免“單人執(zhí)法”和“空崗”現(xiàn)象的發(fā)生。

二是鞏固緊密層。第一，組建管理團(tuán)隊(duì)。在市局機(jī)關(guān)組建數(shù)據(jù)分析、納稅評估和監(jiān)督考核三個(gè)緊密型管理團(tuán)隊(duì)，作為大企業(yè)管理的緊密型組織。數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)以征管部門人員為主，并集中市局機(jī)關(guān)懂技術(shù)、會(huì)分析的專業(yè)人才組成，主要負(fù)責(zé)大企業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)控分析，定期向各縣（市、區(qū)）國稅局及市局機(jī)關(guān)相關(guān)部門推送風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)并對應(yīng)對質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。納稅評估團(tuán)隊(duì)由市局納稅評估人才庫人員組成，主要負(fù)責(zé)大企業(yè)直評。監(jiān)督考核團(tuán)隊(duì)由市局領(lǐng)導(dǎo)班子成員和有關(guān)科室負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)責(zé)對數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)和納稅評估團(tuán)隊(duì)的工作成效進(jìn)行考核評價(jià)。第二，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)。在鞏固以上三個(gè)管理團(tuán)隊(duì)的同時(shí)，著手組建全系統(tǒng)大企業(yè)稅收管理人才庫，分成十個(gè)專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，主要在市局大企業(yè)局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，對全市十大重點(diǎn)行業(yè)開展階段性、重要性、分事項(xiàng)的大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)對工作。第三，組建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。在一些重要的專項(xiàng)檢查中，嘗試打破科室界限，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)。進(jìn)行檢查。比如在銀行業(yè)的檢查中，就可以把稽查、大企業(yè)、所得稅、納服四個(gè)部門的精干力量組織起來，組建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。其中，稽查部門主要負(fù)責(zé)檢查企業(yè)納稅遵從問題，所得稅部門主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)企業(yè)所得稅政策執(zhí)行問題，大企業(yè)部門主要負(fù)責(zé)協(xié)助企業(yè)建立內(nèi)控機(jī)制、防范納稅風(fēng)險(xiǎn)，納稅部門和大企業(yè)部門共同為企業(yè)搞好檢查前、檢查中和檢查后個(gè)性化服務(wù)。各個(gè)部門打破職責(zé)界限，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同組建檢查、管理、服務(wù)“一體化”團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了對大企業(yè)的項(xiàng)目化、綜合性管理。

三是規(guī)范基礎(chǔ)層?；A(chǔ)層指各縣（市、區(qū)）國稅局大企業(yè)稅收管理人員。在機(jī)關(guān)實(shí)體化探索前期，就將全市國稅系統(tǒng)下轄縣、市、區(qū)局的大企業(yè)稅收管理集中到一個(gè)稅務(wù)分局或者機(jī)關(guān)重點(diǎn)稅源管理組，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)稅源由重點(diǎn)人員進(jìn)行重點(diǎn)管理。各縣、市、區(qū)局可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅收完成設(shè)立相應(yīng)的大企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)。市局大企業(yè)管理局必須要求每個(gè)單位都根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)對基礎(chǔ)管理事項(xiàng)進(jìn)行分類規(guī)范，并督促、指導(dǎo)基層單位把大企業(yè)登記核定事項(xiàng)、申報(bào)征收事項(xiàng)、發(fā)票管理事項(xiàng)、日常納稅服務(wù)等基礎(chǔ)管理工作夯實(shí)砸牢。

四是借力輔助層。根據(jù)大企業(yè)稅收服務(wù)與管理需要，邀約或外聘大專院校、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)專家，組成“松散型”顧問團(tuán)隊(duì)，作為“輔助層”。主要是通過合作、外包等方式，開展大企業(yè)稅收管理技術(shù)手段研發(fā)和相關(guān)項(xiàng)目研究；協(xié)同開展稅收風(fēng)險(xiǎn)防控；合作開展大企業(yè)稅收業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。2014年，在房地產(chǎn)行業(yè)稅務(wù)稽查和納稅評估中，某市國稅局就試行引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所服務(wù)作為輔助手段，取得明顯成效。要加快完成購買中介服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)，以“政府掏錢、稅務(wù)使用”的方式進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作，使“外腦”助稅制度化、常態(tài)化。

三、建議和設(shè)想：建立分層級(jí)、專業(yè)化大企業(yè)稅收管理體系

一是層次不對等。目前，大企業(yè)稅收基礎(chǔ)管理工作主要由基層征收單位負(fù)責(zé)。由于征納雙方機(jī)構(gòu)層次不對等，導(dǎo)致管理工作存在諸多困難，“管不住”、“管不了”、“管不好”等問題時(shí)有發(fā)生。

二是信息不對稱。大企業(yè)稅收管理成效在很大程序上取決于對企業(yè)信息資源的掌握。因不具備大企業(yè)財(cái)務(wù)軟件專業(yè)知識(shí)，大企業(yè)信息基本來源于相對封閉的內(nèi)部系統(tǒng)，對大企業(yè)第三方信息掌握不多。

三是模式不對應(yīng)。目前尚未形成一套科學(xué)完整、與大企業(yè)規(guī)律和特點(diǎn)相對應(yīng)的稅收管理模式，對大企業(yè)稅收管理層次、管理內(nèi)容、管理手段等造成影響，制約了大企業(yè)稅收管理向深層次、多角度、專業(yè)化方向發(fā)展，大企業(yè)稅收管理質(zhì)量總體不高。

針對上述問題，借鑒OECD（經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織）國家大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗(yàn)，建議建立分層級(jí)、專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理體系。主要設(shè)想就是做強(qiáng)總局、做大省局、做實(shí)市局，把總局、省局、市局大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)建成管理實(shí)體，直接對本層級(jí)所轄大企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化管理。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)管理人才、管理信息、管理技術(shù)的集約化，從體制、機(jī)制上破解大企業(yè)稅收管理難題。