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    農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用問題研究

    2016-05-14 09:32:33劉媛媛
    關(guān)鍵詞:利用農(nóng)業(yè)

    劉媛媛

    摘要:本文分析了我國農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用中面臨的主要問題,對我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策進(jìn)行了梳理,在總結(jié)與借鑒國外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策提出建議。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)廢棄物利用;研究

    一、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用中存在的主要問題

    一是系統(tǒng)性普惠性政策缺乏。當(dāng)前我國沒有系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策,已出臺的大多是項(xiàng)目制,并非年年都有。以農(nóng)作物秸稈政策為例,現(xiàn)已出臺的政策大多集中在秸稈禁燒、秸稈還田、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、大氣污染治理等方面,缺乏普惠性、針對性的資金扶持。個別已出臺補(bǔ)貼政策的省市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也明顯偏低,如某些省區(qū)秸稈還田試點(diǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每畝僅為10—20元,相當(dāng)于還田實(shí)際成本的1/3左右,農(nóng)民要自己承擔(dān)2/3的還田費(fèi)用。此外,當(dāng)前的政策主要是圍繞秸稈綜合利用產(chǎn)品,對生產(chǎn)企業(yè)給予支持,出臺了鼓勵秸稈綜合利用的稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼激勵政策,包括對秸稈能源化利用企業(yè)消耗秸稈提供專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼,對使用秸稈生產(chǎn)電力、熱力產(chǎn)品給予所得稅減免優(yōu)惠。而在秸稈收儲運(yùn)、終端產(chǎn)品應(yīng)用等薄弱環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的政策措施,不利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。同時,秸稈來源量大面廣,遍布全國,缺乏普惠性的扶持政策。

    二是關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)滯后。從農(nóng)作物秸稈的綜合利用水平看,在技術(shù)規(guī)范方面,一些地區(qū)普遍存在著秸稈還田“還多少、多久還、怎么還”等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不明確的問題,實(shí)際操作中憑感覺、靠經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象比較普遍。在肥料化方面,秸稈生物腐熟技術(shù)效率低,腐熟過程中還存在養(yǎng)分丟失問題。大馬力拖拉機(jī)、秸稈拋撒、深翻等專用配套設(shè)備普遍缺乏,配套性差,無法實(shí)施秸稈深翻還田和高效作業(yè)。在飼料化方面,秸稈揉搓、菌劑添加、包膜等一體化飼用收獲設(shè)備供給能力嚴(yán)重不足。從畜禽糞污處理水平看,近年來,各地涌現(xiàn)出多種針對不同畜種、不同養(yǎng)殖規(guī)模的糞污處理模式,形式多樣,但真正大面積推廣的經(jīng)濟(jì)高效的處理模式不多,主要原因是技術(shù)模式不成熟、不完備,突出表現(xiàn)在污水難處理,沼氣、沼渣、沼液利用技術(shù)工藝不配套,技術(shù)上的缺陷往往容易造成二次污染。

    三是農(nóng)戶參與的積極性不高。許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用方面的意識及環(huán)保意識淡薄,往往只看重眼前利益,加之媒體的宣傳力度不夠,使得他們對農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的認(rèn)識程度不足,不愿意對廢棄物資源進(jìn)行深度利用,進(jìn)而帶來農(nóng)業(yè)廢棄物資源的大量浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染。一方面,農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用相關(guān)政策的認(rèn)知程度低,如在問卷調(diào)查中,農(nóng)戶對秸稈禁止焚燒政策的了解程度較低,完全不了解的占9.18%,比較不了解的占16.77%,一般了解的占48.3%,比較了解和非常了解的僅占25.75%,另一方面,資源化利用成本高,也是農(nóng)民利用意愿不強(qiáng)、積極性不高的原因之一,相關(guān)調(diào)查測算,秸稈還田成本約為單季作物純收入的9%—15%,離田成本約為15%—30%。

    四是收儲運(yùn)體系不健全。特別是農(nóng)作物秸稈收儲運(yùn)服務(wù)機(jī)制尚未健全,經(jīng)紀(jì)人、合作社等服務(wù)組織發(fā)育不足,存在布局不合理,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上,加上秸稈集中收集時間短,離田手段落后,儲存時間長,占用場地大,進(jìn)一步增加了收儲運(yùn)成本。在問卷調(diào)查中,村莊周邊有秸稈收購企業(yè)的只有13.07%,僅有7.68%的農(nóng)戶出售過農(nóng)作物秸稈,出售價格為100—400元/噸。大部分秸稈收購地點(diǎn)到農(nóng)戶家地塊的距離是10公里以上,約占全部調(diào)查農(nóng)戶的57.25%。購銷商上門收購秸稈的也很少,約占7.68%。在選擇焚燒處理農(nóng)作物秸稈的原因中,“沒有地方儲存秸稈”、“無人收購”是較多的選擇,分別占43.89%、27.63%。

    二、國外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒

    國外農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用方式并沒有十全十美的模式,但是每一種模式都有其獨(dú)特的亮點(diǎn)。這些國家起步較早,積累了一定的經(jīng)驗(yàn),形成了符合自身特點(diǎn)的循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,為我國農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用和循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。表1對國外幾個典型農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用模式進(jìn)行了總結(jié)。

    日本人口密度大、土地資源貧乏,在發(fā)展生態(tài)環(huán)保型可持續(xù)農(nóng)業(yè)和種養(yǎng)結(jié)合型生態(tài)農(nóng)業(yè)的過程中,將種養(yǎng)業(yè)廢料用于復(fù)合加工和能源生產(chǎn)。瑞典、德國等西歐國家由于氣候土壤條件較好,主要實(shí)行綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)模式,實(shí)施過程中農(nóng)戶自覺參與,政府重視并積極投入;在農(nóng)作物廢棄物處理方面,根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式,充分利用現(xiàn)代技術(shù),德國將農(nóng)作物秸稈加工成飼料及肥料,瑞典利用垃圾為大約25萬戶家庭提供能源,為五分之一的集中供熱系統(tǒng)提供能量。

    三、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政策梳理

    早在12世紀(jì),南宋時期的著名學(xué)者朱熹就提出“天無棄物”的觀點(diǎn),是我國廢棄物資源化利用思想的萌芽。近年來,我國政府高度重視農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用問題,相關(guān)部門出臺了諸多政策文件和法律法規(guī)(見表2)。

    2015年,中央1號文件對“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”作出專門部署,強(qiáng)調(diào)要開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農(nóng)田殘膜回收區(qū)域性示范。2015年初,農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)改委等部門先后出臺了《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃(2014—2018年)》和《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》,印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》,對農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用工作進(jìn)行了一系列部署。這些政策的出臺,一方面彰顯了我國政府開展農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的決心,另一方面也反映了摒棄農(nóng)業(yè)廢棄物的傳統(tǒng)低效利用方式,促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用,已成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待解決的重要問題之一。

    (一)宏觀政策規(guī)劃階段(1992—2009年)。1992年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力開發(fā)秸稈資源發(fā)展農(nóng)區(qū)草食家畜的報(bào)告》,對秸稈資源的利用做出了具體的指示。1999年4月,國家六部委聯(lián)合發(fā)布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》中,對秸稈禁燒政策給出了詳細(xì)的禁燒辦法和秸稈綜合利用率的任務(wù)指標(biāo)。

    2001年,國家環(huán)境保護(hù)總局通過了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》,確立了畜禽養(yǎng)殖污染防治實(shí)行綜合利用優(yōu)先,資源化、無害化和減量化的原則。該辦法要求畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)采取將畜禽廢渣還田、生產(chǎn)沼氣、制造有機(jī)肥料、制造再生飼料等方法進(jìn)行綜合利用,并且對那些用于直接還田利用的畜禽糞便,應(yīng)當(dāng)經(jīng)處理達(dá)到規(guī)定的無害化標(biāo)準(zhǔn),防止病菌傳播。

    2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,要求對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物、廢水和余熱等進(jìn)行綜合利用或者循環(huán)使用。該法明確要求,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑,改進(jìn)種植和養(yǎng)殖技術(shù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化,防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。這是我國第一次在法律的層面要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化,但采取何種措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)廢物資源化,該法并沒有予以明確的規(guī)定。

    2004年修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》增加了農(nóng)業(yè)廢棄物資源化綜合利用的規(guī)定。該法規(guī)定:國家鼓勵科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物。使用農(nóng)用薄膜的單位和個人,應(yīng)當(dāng)采取回收利用等措施,防止或者減少農(nóng)用薄膜對環(huán)境的污染。從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便,防止污染環(huán)境。禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈。此外,該法還要求各級地方人民政府應(yīng)制定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的地方性法規(guī)。

    2006年,《中華人民共和國可再生能源法》和《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的頒布,為秸稈綜合利用提供了法律保障,推動了秸稈資源研究、利用與開發(fā)等方面工作的進(jìn)展。但由于國家對秸稈收購沒有保護(hù)價或補(bǔ)貼,當(dāng)?shù)卣疅o能力兌現(xiàn)獎勵承諾。

    2005年出臺的《秸稈綜合利用規(guī)劃》,制定了2020年生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)固體成型燃料、沼氣利用、非糧原料燃料乙醇、生物柴油等生物質(zhì)能源的重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域及分別達(dá)到的總量目標(biāo),為秸稈能源化利用制定了總體發(fā)展目標(biāo)。2008年,國家發(fā)改委發(fā)布了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》,同年,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用意見的通知》。

    2008年,第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。該法對“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“減量化”、“再利用”和“資源化”都進(jìn)行了界定。該法認(rèn)為,國家應(yīng)鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù),對農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢舊農(nóng)膜等進(jìn)行綜合利用,開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。

    這一階段,相關(guān)部門對農(nóng)業(yè)廢棄物污染問題的解決經(jīng)歷了從“堵”到“疏”的認(rèn)識過程。以農(nóng)作物秸稈政策為例,政策指導(dǎo)思想由單一的秸稈禁燒,發(fā)展到促進(jìn)秸稈綜合利用,再發(fā)展到根據(jù)區(qū)域資源稟賦的差異,制定區(qū)域秸稈利用策略。

    (二)具體政策與技術(shù)指標(biāo)階段(2010—2011年)。在秸稈綜合利用政策方面,明確了引導(dǎo)秸稈利用方式的多元化發(fā)展,并給出了詳細(xì)具體的技術(shù)類別和參數(shù)。2010年,國家六部委聯(lián)合發(fā)布了《中國資源綜合利用技術(shù)政策大綱》(2010年第14號公告),總結(jié)了農(nóng)林廢棄物、生活廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物等23 項(xiàng)綜合利用技術(shù),尤其是可再生資源農(nóng)作物秸稈的綜合利用技術(shù)。2011年11月,《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》(發(fā)改環(huán)資[2011]2615 號)印發(fā),提出基本建立較完善的秸稈田間處理、收儲運(yùn)體系,形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局,并提出了2015年重點(diǎn)發(fā)展的秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化利用等產(chǎn)業(yè)的具體目標(biāo)。2011年12月,發(fā)改委發(fā)布了《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》和《大宗固體廢物綜合利用實(shí)施方案》的通知(發(fā)改環(huán)資[2011]2919號)?!丁笆濉辟Y源綜合利用指導(dǎo)意見》提出農(nóng)林廢物是重要的廢棄物利用行業(yè)之一,要求建立秸稈收儲運(yùn)體系,推廣秸稈肥料、飼料、基料、原料和燃料化利用,推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用,將農(nóng)作物秸稈的利用作為實(shí)施資源綜合利用的重點(diǎn)工程之一。

    在禽畜糞便利用方面,2010年3月,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》,提出了具體發(fā)展目標(biāo):對2015年畜禽規(guī)模養(yǎng)殖比重、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖比重、排泄物的達(dá)標(biāo)排放或資源化利用做了詳細(xì)規(guī)定,要求各地按照《關(guān)于促進(jìn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖用地政策的通知》(國土資發(fā)[2007]220號)和《草原法》的有關(guān)規(guī)定,在畜禽標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)建設(shè)在場址布局、欄舍建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施配備、衛(wèi)生防疫、糞污處理等方面嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到畜禽良種化、養(yǎng)殖設(shè)施化、生產(chǎn)規(guī)范化、防疫制度化、糞污處理無害化和監(jiān)管常態(tài)化等“六化”目標(biāo)。對畜禽養(yǎng)殖污染的無害化處理和畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動給予政策、資金的傾斜,重點(diǎn)扶持落實(shí)好標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)和大中型沼氣建設(shè)等項(xiàng)目,以提高畜禽糞污集約化處理和利用能力。

    2011年9月,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》,提出要推進(jìn)農(nóng)作物秸稈畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物無害化處理和資源化利用,并通過農(nóng)村清潔工程推進(jìn)農(nóng)村有機(jī)廢棄物處理利用和無機(jī)廢棄物收集轉(zhuǎn)運(yùn);要建設(shè)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū)),重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)殖場(小區(qū))的畜禽舍標(biāo)準(zhǔn)化改造和養(yǎng)殖廢棄物處理利用設(shè)施建設(shè);要因地制宜開展農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用,重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村沼氣、農(nóng)村清潔和秸稈能源化利用等工程。在“十二五”規(guī)劃的引導(dǎo)下,沼氣等能源化利用模式是政策主推的農(nóng)業(yè)廢棄物利用模式。2011年11月,《綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、《綠色能源示范縣建設(shè)管理辦法》和《綠色能源示范縣建設(shè)技術(shù)管理暫行辦法》,對綠色能源示范縣沼氣集中供氣、生物質(zhì)氣化、生物質(zhì)成型等工程建設(shè)的范圍、資格、方針、工程技術(shù)規(guī)范、技術(shù)支持服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面做了詳細(xì)具體的規(guī)定。

    2011年12月,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》,指出“十二五”期間農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排的努力方向,要求積極防治農(nóng)業(yè)面源污染,主要包括推廣畜禽生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)、適度規(guī)模養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖排泄物治理、規(guī)?;B(yǎng)殖場或養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖企業(yè)(戶)糞污處理利用設(shè)施建設(shè)及補(bǔ)貼;大力推進(jìn)農(nóng)村廢棄物資源化利用,重點(diǎn)在農(nóng)村沼氣、大中型沼氣集中供氣、農(nóng)村清潔等工程的建設(shè)和沼氣高值利用等方面;同時,大力推廣秸稈的還田、肥料化、能源化、飼料化和基料化等方式的綜合利用。

    (三)綜合政策階段(2012年至今)。2012年11月,黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局,提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化,為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指明了方向。2015年4月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,提出協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化,全面促進(jìn)資源節(jié)約利用,大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。2015年10月,黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念,把“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一,強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。

    2013年,國家發(fā)改委要求杜絕秸稈露天焚燒造成的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題,推動秸稈綜合利用規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,強(qiáng)調(diào)在禁燒的同時進(jìn)行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和技術(shù)支持。2014年11月,國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《秸稈綜合利用技術(shù)目錄(2014)》,指導(dǎo)各地推廣實(shí)用成熟的秸稈綜合利用技術(shù),推動秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2015年11月,國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部要求通過推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展拓寬秸稈利用渠道,推行秸稈機(jī)械化還田作業(yè)和留茬高度等標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)秸稈就地還田或應(yīng)收盡收;積極扶持秸稈收儲運(yùn)服務(wù)組織發(fā)展,建立規(guī)范的秸稈儲存場所,促進(jìn)秸稈后續(xù)利用;支持秸稈代木、纖維原料、清潔制漿、生物質(zhì)能、商品有機(jī)肥等新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,完善配套產(chǎn)業(yè)及下游產(chǎn)品開發(fā),延伸秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

    2014年1月1日施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》賦予農(nóng)牧部門“畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)”的職責(zé),明確了一系列畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用政策扶持和激勵引導(dǎo)措施。2014年5月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》,進(jìn)一步硬化節(jié)能減排降碳指標(biāo)、量化任務(wù)、強(qiáng)化措施。

    2015年2月,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)做好2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》,指出要認(rèn)真實(shí)施《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》和《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃》,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì),開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農(nóng)田殘膜回收區(qū)域性示范,推動落實(shí)相關(guān)財(cái)稅政策,開展病蟲害綠色防控和農(nóng)藥廢棄物回收補(bǔ)貼試點(diǎn)。2015年4月,農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》(農(nóng)科教發(fā)[2015] 1號),提出打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“一控兩減三基本”,其中,“三基本”即畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用。2015年5月,《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》提出到2020年國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和糧食主產(chǎn)縣基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用,到2030年全國基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物趨零排放。

    四、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策設(shè)計(jì)

    根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》和相關(guān)部門的要求,農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的總體目標(biāo)是:到2020年,全國秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上,當(dāng)季農(nóng)膜回收和綜合利用率達(dá)到80%以上,養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%以上,75%以上的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(區(qū))配套建設(shè)廢棄物貯存處理利用設(shè)施;到2030年,農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)作物秸稈得到全面利用,農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)現(xiàn)基本回收利用,養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到90%以上,規(guī)?;B(yǎng)殖場畜禽糞污基本資源化利用,實(shí)現(xiàn)生態(tài)消納或達(dá)標(biāo)排放。

    為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)設(shè),建立更加完善的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的政策體系。

    1.強(qiáng)化政策扶持力度,建立長效機(jī)制。梳理現(xiàn)有法律法規(guī)、政策,統(tǒng)籌考慮、綜合施策,促進(jìn)各種政策措施協(xié)調(diào)配套。把已有的農(nóng)作物秸稈綜合利用、秸稈還田、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)村沼氣等項(xiàng)目和政策結(jié)合起來,配套實(shí)施、協(xié)同推進(jìn)。在政策制定與實(shí)施過程中,不僅要關(guān)注短期目標(biāo),更要兼顧長期目標(biāo),探索建立農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的長效機(jī)制。

    具體而言,對于農(nóng)作物秸稈的資源化利用,重點(diǎn)要加強(qiáng)六個方面的政策創(chuàng)設(shè)力度:一是在落實(shí)好現(xiàn)有秸稈綜合利用政策的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加大示范和政策引導(dǎo)力度,大力開展秸稈還田和秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用;二是研究出臺對以秸稈為原料的沼氣、沼渣沼液、飼料、成型燃料、生物炭、電力等終端產(chǎn)品的補(bǔ)貼制度;三是研究出臺秸稈初加工用電享受農(nóng)用電價格、收儲用地納入農(nóng)用地管理、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、信貸扶持等政策措施;四是加大農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼支持力度,對秸稈綜合利用亟須的農(nóng)機(jī)裝備盡量做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ),同時要加大對新型機(jī)具的支持力度,積極爭取秸稈還田和農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼;五是切實(shí)抓好秸稈飼料化利用,在發(fā)展草牧業(yè)和開展糧改飼試點(diǎn)方面出臺扶持政策,推進(jìn)農(nóng)作物秸稈和籽實(shí)的全株利用;六是探索建立秸稈綜合利用績效獎補(bǔ)機(jī)制,依據(jù)秸稈綜合利用率年度增幅等指標(biāo),對相關(guān)地區(qū)給予財(cái)政獎補(bǔ)。

    對于畜禽糞便的資源化利用,一是要探索通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持等手段,支持養(yǎng)殖場戶開展畜禽糞污綜合利用;二是要加大畜禽糞污處理設(shè)施設(shè)備的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼力度,提高畜禽糞污處理利用的設(shè)施化水平;三是要推動建立有機(jī)肥生產(chǎn)和使用補(bǔ)貼制度,激勵引導(dǎo)農(nóng)民使用有機(jī)肥,既能解決畜禽糞污的出路問題,又能提升耕地有機(jī)質(zhì)含量。

    對于廢舊農(nóng)膜的資源化利用,一是要加大旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)助資金支持;二是對加厚地膜的使用和回收加工利用給予補(bǔ)貼,擴(kuò)大新標(biāo)準(zhǔn)地膜推廣的補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍;三是要扶持農(nóng)膜回收網(wǎng)點(diǎn)和廢舊農(nóng)膜加工能力建設(shè),逐步健全回收加工網(wǎng)絡(luò),創(chuàng)新農(nóng)膜回收與再利用機(jī)制。

    2.加大投入力度,健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

    一是要逐步探索建立中央、地方、經(jīng)營主體、農(nóng)戶等多方籌資機(jī)制。農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用具有公益性特征,成本高、投入大,不能讓單個主體完全承擔(dān)相應(yīng)的成本。要深入研究總結(jié)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的路徑,尊重市場規(guī)律,遵照有關(guān)法律法規(guī),厘清政府、企業(yè)、農(nóng)戶等主體各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,形成多元化的籌資機(jī)制。具體而言,對于廢棄物處理設(shè)施(有機(jī)肥加工廠、沼氣池、集糞池等)建設(shè)、資源化產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定等基礎(chǔ)性、公益性事項(xiàng),各級政府應(yīng)大力支持;對于農(nóng)作物秸稈還田、飼料化、基料化利用可繼續(xù)采用政府補(bǔ)貼方式鼓勵農(nóng)戶利用;對于資源化產(chǎn)品(有機(jī)肥、沼氣等)的使用則采用政府補(bǔ)貼的方式鼓勵農(nóng)戶使用。對于資源化產(chǎn)品的生產(chǎn)等經(jīng)營性事項(xiàng)可以由企業(yè)按照市場規(guī)則承擔(dān),引導(dǎo)和鼓勵工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)廢棄物利用產(chǎn)業(yè),帶動農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,通過構(gòu)建利益共同體,實(shí)現(xiàn)利潤共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

    二是創(chuàng)新投入方式,引導(dǎo)社會資本。綜合運(yùn)用財(cái)稅、信貸等政策手段,調(diào)節(jié)和影響農(nóng)業(yè)投資主體的經(jīng)營行為,建立自覺節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的激勵機(jī)制,構(gòu)建政府推動、市場驅(qū)動和公眾參與相結(jié)合的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用長效機(jī)制。在秸稈還田離田、收儲利用體系建設(shè)方面,可由政府安排專項(xiàng)資金,引導(dǎo)社會和企業(yè)自籌資金,用于秸稈收貯運(yùn)技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)、設(shè)施購置、體系建設(shè)和示范點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè),加快建立秸稈收儲運(yùn)輸市場化機(jī)制,降低收儲運(yùn)輸成本。在畜禽糞污綜合利用方面,積極探索采取PPP模式(Public—Private—Partnership,公共私營合作制),建立專業(yè)化生產(chǎn)、公司化運(yùn)營的畜禽糞污集中處理中心,引導(dǎo)社會資本參與糞污綜合利用。

    三是建立開發(fā)性金融支持平臺,強(qiáng)化資本市場化運(yùn)營。積極與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作,按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則,遴選技術(shù)成熟、規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)化程度高、實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作的企業(yè),給予信貸支持,扶持培育農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用的龍頭企業(yè)。探索建立全國性的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)基金,吸引社會資本,促進(jìn)技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化商業(yè)模式創(chuàng)新,支持“高、新、智、特”的秸稈利用項(xiàng)目和企業(yè),引領(lǐng)秸稈綜合利用行業(yè)發(fā)展。通過推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展拓寬農(nóng)業(yè)廢棄物利用渠道,完善配套產(chǎn)業(yè)及下游產(chǎn)品開發(fā),延伸農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

    3.強(qiáng)化科技支撐,提高利用水平??茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的發(fā)展離不開科技的支撐。在秸稈利用技術(shù)方面,一是要針對秸稈綜合利用科技創(chuàng)新與設(shè)施裝備滯后的實(shí)際,加強(qiáng)對關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施裝備的研發(fā),取得重要突破。二是要引進(jìn)消化一批適合我國國情的國外先進(jìn)技術(shù)和裝備,提升秸稈綜合利用的產(chǎn)業(yè)化水平和升值空間。三是要創(chuàng)新研發(fā)一批秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈中的通用型和實(shí)用性技術(shù)裝備,著力提高秸稈綜合利用集成技術(shù)、工藝和裝備水平。四是要科學(xué)制定一批秸稈還田、收儲運(yùn)、肥料、飼料和基料等相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),逐步建立秸稈綜合利用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量檢測體系。五是要培養(yǎng)集聚一批秸稈綜合利用的技術(shù)骨干和推廣人員,為秸稈綜合利用技術(shù)指導(dǎo)、裝備研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、科學(xué)管理提供人才和智力支持。六是要轉(zhuǎn)化推廣一批適合不同區(qū)域的秸稈綜合利用的成熟技術(shù)和設(shè)施裝備,鼓勵開展多種形式的產(chǎn)學(xué)研合作,構(gòu)建各具特色的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)技術(shù)和模式,提高秸稈綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益。

    在糞污處理技術(shù)方面,一是要支持開展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場改造,推廣干清糞方式和節(jié)水工藝,推進(jìn)畜禽清潔養(yǎng)殖,實(shí)行固液分離、雨污分離,最大限度減少糞污特別是污水產(chǎn)生量,降低后端糞污綜合利用難度。二是要支持規(guī)模養(yǎng)殖場配套建設(shè)糞污無害化處理和綜合利用設(shè)施,加快研發(fā)畜禽糞污肥料化、能源化利用技術(shù),推廣投資少、處理效果好、運(yùn)行費(fèi)用低的畜禽糞污綜合利用模式。三是積極探索養(yǎng)殖廢水深度處理、安全回用技術(shù),節(jié)約養(yǎng)殖用水量。四是要加強(qiáng)典型示范,提高有機(jī)肥使用的積極性,推行種養(yǎng)結(jié)合、循環(huán)利用。

    在農(nóng)膜回收利用技術(shù)方面,一是要加快地膜標(biāo)準(zhǔn)修訂,嚴(yán)格規(guī)定地膜厚度和拉伸強(qiáng)度,嚴(yán)禁生產(chǎn)和使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的地膜,從源頭保證農(nóng)田殘膜可回收。二是要加快生態(tài)友好型可降解地膜及地膜殘留撿拾與加工機(jī)械的研發(fā),建立健全可降解地膜評估評價體系。三是通過立法來提高地膜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提高回收率,加強(qiáng)地膜應(yīng)用的全過程監(jiān)督管理。四是要加快地膜處理相關(guān)技術(shù)研發(fā)與推廣。

    4.開展試點(diǎn)示范,探索成熟模式。我國地域遼闊,農(nóng)業(yè)自然資源狀況和生產(chǎn)力水平差異很大,各地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用要堅(jiān)持因地制宜的原則,根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦條件、生產(chǎn)傳統(tǒng)、農(nóng)民的可接受程度等因素,確定自己的發(fā)展模式,不能強(qiáng)求一律。要以試點(diǎn)示范為引領(lǐng)和抓手,加快已有技術(shù)集成和體系的配套完善,總結(jié)探索可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的成熟模式。

    一是加強(qiáng)示范和政策引導(dǎo),加大秸稈深翻還田、秸稈炭化還田改土、秸稈生物腐熟還田、秸稈生物燃油和航空燃料、以村為單位的成型燃料代煤并配套智能爐具等方面試點(diǎn),切實(shí)解決技術(shù)瓶頸和商業(yè)模式的問題。在大氣污染重點(diǎn)區(qū)域,啟動秸稈綜合利用示范縣建設(shè),從根本上解決秸稈露天焚燒問題。

    二是因地制宜推廣畜禽糞污綜合利用技術(shù)模式,探索規(guī)模養(yǎng)殖糞污的第三方治理、PPP模式等新機(jī)制,繼續(xù)實(shí)施畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)項(xiàng)目,積極爭取擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域,圍繞生豬、奶牛等主要畜種,加強(qiáng)典型示范引導(dǎo),總結(jié)推廣一批可復(fù)制的商業(yè)化畜禽糞污綜合利用模式。在畜禽養(yǎng)殖優(yōu)勢省區(qū),以縣為單位建設(shè)一批規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖場廢棄物處理與資源化利用示范點(diǎn)、養(yǎng)殖密集區(qū)畜禽糞污處理和有機(jī)肥生產(chǎn)設(shè)施。

    三是在農(nóng)膜覆蓋量大、殘膜問題突出的地區(qū),加快推廣使用加厚地膜和可降解農(nóng)膜,集成示范推廣農(nóng)田殘膜撿拾、回收相關(guān)技術(shù),建設(shè)廢舊地膜回收網(wǎng)點(diǎn)和再利用加工廠,建設(shè)一批農(nóng)田殘膜回收與再利用示范縣。持續(xù)做好農(nóng)用地膜清潔生產(chǎn)試點(diǎn)示范項(xiàng)目,充分總結(jié)推廣各地的好經(jīng)驗(yàn)好做法,加強(qiáng)試點(diǎn)示范引領(lǐng)。

    5.加大宣傳力度, 引導(dǎo)公眾參與。加強(qiáng)輿論引導(dǎo),廣泛宣傳農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的法律法規(guī)、政策措施、實(shí)用技術(shù)等。通過多渠道、多形式的宣傳方式,鼓勵公眾積極參與,營造良好的社會氛圍。要把宣傳農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的重要意義和相關(guān)常用知識結(jié)合起來,在宣傳教育中普及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村資源綜合利用的科學(xué)與法律知識,比如介紹農(nóng)業(yè)廢棄物如何利用、宣傳農(nóng)作物秸稈和沼氣綜合利用的相關(guān)知識、介紹農(nóng)家生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)間的關(guān)聯(lián)等,增強(qiáng)農(nóng)民合理利用資源、保護(hù)環(huán)境的意識和責(zé)任感,讓農(nóng)民認(rèn)識到農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的必要性和有效性,提高農(nóng)民發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的自覺性。

    充分利用報(bào)紙、廣播、電視、新媒體等途徑,宣傳循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約型社會,引導(dǎo)社會公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境,培養(yǎng)綠色生活方式,促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方式。培養(yǎng)全社會參與發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識,將“綠色化”、“減量化”、“再利用”、“資源化”等理念運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活之中。

    (作者單位:農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)

    責(zé)任編輯:洪峰

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