會昌縣涉農(nóng)資金整合的實(shí)踐與思考

宋震生

摘要：2015年以來，江西省會昌縣被確定為省級財政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)擴(kuò)大縣。近一年來，會昌縣上下聯(lián)動、多方謀劃，切實(shí)抓好涉農(nóng)資金整合工作，在提高財政資金使用效益、解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金困難等方面取得了一定的效果。但也存在一些問題，急需采取措施加以解決。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金整合；提高使用效益

加強(qiáng)各類財政資金整合，是創(chuàng)新財政工作機(jī)制，解決當(dāng)前財政投入分散、效益不高，實(shí)現(xiàn)公共財政資源優(yōu)化配置的有效手段。對于財力有限的農(nóng)業(yè)縣來說，加強(qiáng)涉農(nóng)資金的整合，更是集中財力辦大事，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)起來、農(nóng)村美起來、農(nóng)民富起來”目標(biāo)的重要途徑。

2015年以來，江西省會昌縣被確定為省級財政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)擴(kuò)大縣。近一年來，會昌縣上下聯(lián)動、多方謀劃，切實(shí)抓好涉農(nóng)資金整合工作，在提高財政資金使用效益、解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金困難等方面取得了一定的效果。但也存在一些問題，急需采取措施加以解決。

一、會昌縣涉農(nóng)資金整合的主要做法和成效

（一）主要措施

一是設(shè)立機(jī)構(gòu)，落實(shí)責(zé)任。會昌縣按照要求成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的涉農(nóng)項目資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并以分管縣領(lǐng)導(dǎo)為副組長，成員單位由縣農(nóng)工部、發(fā)改委、財政局、扶貧辦、水利局等數(shù)十個部門組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣財政局；辦公室下設(shè)兩個工作小組，一是項目規(guī)劃實(shí)施組，由農(nóng)工部牽頭負(fù)責(zé)，二是資金保障組，由縣財政局牽頭負(fù)責(zé)。

二是建章立制，規(guī)范操作。先后制定了《會昌縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《會昌縣涉農(nóng)整合資金使用管理辦法》，對所涉有關(guān)操作事項給予了明確。在資金整合范圍方面，除農(nóng)民直補(bǔ)資金、退耕還林補(bǔ)貼、林業(yè)專項試點(diǎn)資金、救災(zāi)資金和上級按規(guī)定指定地域范圍和特定任務(wù)的項目資金外，將各級財政安排的列入“農(nóng)林水事務(wù)支出”科目的專項資金，以及農(nóng)村土地整理等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的資金納入整合范圍。在資金整合方式方面，對不同的資金來源采取不同的整合方式，即對中央財政資金以及根據(jù)中央要求地方配套安排的資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、形成合理”的原則和“同乘一輛車，各坐各的位”的思路來安排使用（對按規(guī)定需上報中央有關(guān)部門審批的項目資金，按程序報批）；對除根據(jù)中央要求地方配套安排的資金之外的省財政安排的涉農(nóng)專項資金，按照省里整合方案的要求執(zhí)行；對其他涉農(nóng)專項資金，在合規(guī)合法的前提下，由會昌縣對性質(zhì)相同、用途相近、管理相似的資金，結(jié)合實(shí)際自行安排使用。在資金整合使用方向上，重點(diǎn)解決制約會昌縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項目和優(yōu)勢區(qū)域為導(dǎo)向。

三是明確程序，強(qiáng)化監(jiān)管。在項目申報審批上，會昌縣主要把好兩個關(guān)口：向上申報涉農(nóng)項目，必須先由業(yè)務(wù)主管部門先報送至涉農(nóng)項目資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核審批后，方可再報送至上級對口部門；對已納入整合范圍的資金，落實(shí)到具體項目時，必須由業(yè)務(wù)主管部門先報送至涉農(nóng)項目資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核審批后，方可付諸實(shí)施，且不得擅自變更實(shí)施內(nèi)容。在項目具體實(shí)施上，要求責(zé)任單位必須從兩個方面依法依規(guī)實(shí)施：對工程建設(shè)類項目，必須按規(guī)定履行項目預(yù)算評審、招投標(biāo)、竣工決算等程序，實(shí)行項目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制；對非工程類補(bǔ)助項目，采取“先建后補(bǔ)”、“以獎代補(bǔ)”、“民辦公助”等形式實(shí)施。在項目檢查驗收上，必須由項目實(shí)施的牽頭單位，聯(lián)合相關(guān)項目申報和管理部門提出驗收計劃報縣領(lǐng)導(dǎo)小組后，再根據(jù)實(shí)施建設(shè)方案開展竣工驗收，并做好迎接上級檢查驗收工作。在項目監(jiān)督管理上，由審計、財政、監(jiān)察等部門對項目實(shí)施和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，完善事前、事中、事后全過程監(jiān)管機(jī)制。

（二）取得成效

自開展涉農(nóng)資金整合工作以來，會昌縣根據(jù)制定的涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案和管理辦法，探索對不同部門安排的資金性質(zhì)相同的項目進(jìn)行整合的思路，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和財政支農(nóng)重點(diǎn)項目安排，確定以臍橙、油茶、蔬菜、生豬、煙葉等幾大產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，形成了以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、高效節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)等財政支農(nóng)項目為整合原動力的平臺。不斷完善涉農(nóng)資金橫向、縱向整合機(jī)制，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的導(dǎo)向作用，取得了較好的資金整合效應(yīng)。

一是整合產(chǎn)業(yè)扶貧資金2800萬元。主要用于兩個方面：一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括煙葉種植、果業(yè)種植產(chǎn)業(yè)、生豬肉牛肉羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、柑橘黃龍病防治、毛竹產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)、芙蓉李產(chǎn)業(yè)等；精準(zhǔn)扶貧（用于建檔立卡貧困戶）產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)貸款貼息、油茶種植、毛竹種植、臍橙種植、獼猴桃芙蓉李楊梅枇杷板栗等、茶葉種植、蔬菜種植、生豬肉牛肉羊、蜜蜂養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助、貸款風(fēng)險補(bǔ)償金、貧困戶技術(shù)培訓(xùn)等。

二是整合中央專項彩票公益金1000萬元，支持革命老區(qū)扶貧開發(fā)。主要用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等，包括周田鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)道路開發(fā)、中村鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)道路建設(shè)、筠門嶺旅游開發(fā)、站塘高排小密產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

三是整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目資金213萬元，主要用于扶持果業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社的規(guī)模發(fā)展。

四是整合農(nóng)村中小學(xué)教育專項資金267萬元。主要用于調(diào)減7所項目學(xué)校結(jié)余資金，增加7所項目學(xué)校缺口資金，結(jié)合實(shí)際調(diào)整3所項目學(xué)校資金用途。

通過整合項目的實(shí)施，會昌縣種養(yǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，養(yǎng)殖效益明顯增加，農(nóng)村社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，美好鄉(xiāng)村建設(shè)步伐加快，整合效果初步顯現(xiàn)。特別是結(jié)合現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧工作，會昌縣7萬多貧困戶從政策中獲得扶持，極大地帶動了廣大農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)脫貧的積極性。

二、會昌縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作存在的問題

（一）資金整合規(guī)模有限。根據(jù)江西省涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)現(xiàn)行政策，中央資金及其地方配套資金應(yīng)在相關(guān)資金管理辦法框架內(nèi)按照“渠道不亂、用途不變”的原則使用，中央資金較難真正整合，而中央資金及其配套資金占了整個涉農(nóng)資金的大部分比重?，F(xiàn)有省市下達(dá)的涉農(nóng)資金中也有很大一部分屬于“戴帽”安排，從而造成實(shí)際能夠整合的資金規(guī)模有限。

（二）資金整合水平較低。由于各類涉農(nóng)專項資金涉及主管部門眾多，資金管理辦法、使用界限各不相同，且多以“條條”為主，導(dǎo)致很多資金的整合只是停留在地點(diǎn)上、空間上項目堆砌式整合的初級階段，無法實(shí)現(xiàn)部門資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實(shí)施。如果完全由試點(diǎn)縣自主整合和安排，各類檢查驗收則難以達(dá)到上級相關(guān)部門要求，上級部門審計也難以過關(guān)。

（三）資金整合時效打折。根據(jù)要求，納入整合范圍的資金應(yīng)由省市相關(guān)部門切塊提前下達(dá)到縣，由試點(diǎn)縣自主確定具體項目、地點(diǎn)、內(nèi)容后報省市備案，試點(diǎn)縣在年初即可根據(jù)省市下達(dá)的切塊資金做到“早部署、早謀劃”。但目前大部分涉農(nóng)資金項目仍需逐級申報和批復(fù)，資金也分項目分年度分批次下達(dá)，造成縣里無法將項目統(tǒng)一安排實(shí)施，資金使用時效上打了折扣，受了限制。

（四）資金整合協(xié)調(diào)不暢。目前，會昌縣直接分配與管理農(nóng)業(yè)項目資金的部門有一二十個，但涉農(nóng)資金整合工作主要由財政部門在推動。財政部門雖然掌握資金安排的總體情況，但不是資金的具體使用和項目主管部門；各涉農(nóng)部門有不同的利益和出發(fā)點(diǎn)，一些部門的整合意識不強(qiáng)，不敢擔(dān)當(dāng)，責(zé)任不清，導(dǎo)致跨部門協(xié)調(diào)難度較大，有些整合措施難以落實(shí)。

（五）資金整合規(guī)劃不全。少數(shù)項目主管部門不能結(jié)合本縣實(shí)際科學(xué)制定規(guī)劃，篩選符合本地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項目不到位，整合重點(diǎn)不清晰；對項目區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使項目申報不集中，各類涉農(nóng)資金難以實(shí)現(xiàn)“捆綁使用”。

三、進(jìn)一步做好涉農(nóng)資金整合工作的建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，自上而下從體制機(jī)制方面推進(jìn)整合工作

1.允許打破資金界限。在不突破農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”范圍的大前提下，建議允許試點(diǎn)縣打破各類涉農(nóng)資金使用界限，從而賦予縣級政府更大自主權(quán)。這樣，縣一級就可以根據(jù)項目的輕重緩急和資金整合計劃自主安排資金和項目，對不同渠道來源但性質(zhì)類似的資金項目，自主選擇實(shí)施部門，統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一管理。

2.實(shí)行資金切塊下達(dá)。建議省市盡快改變以往逐個項目申報和批復(fù)的做法，參照革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，對涉農(nóng)資金在年初盡量做到切塊下達(dá)，由試點(diǎn)縣按照整合計劃早安排、早部署、早實(shí)施，真正賦予試點(diǎn)縣項目立項權(quán)、審批權(quán)。同時，試點(diǎn)縣需就項目安排報省、市備案。

3.擴(kuò)大整合資金范圍。建議將農(nóng)村公路硬化維修、環(huán)境保護(hù)與治理、城鄉(xiāng)垃圾處理、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村等與“三農(nóng)”密切相關(guān)的專項資金，一并納入整合范圍。

（二）加強(qiáng)貫徹落實(shí)，針對薄弱環(huán)節(jié)采取有力措施推進(jìn)整合工作

1.以規(guī)劃為龍頭整合項目。一方面，要科學(xué)制定涉農(nóng)資金整合的中長期規(guī)劃和年度計劃，進(jìn)行通盤設(shè)計和系統(tǒng)安排。特別是結(jié)合“十三五”發(fā)展規(guī)劃的編制，抓緊制訂和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利交通基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃，明確一個時期內(nèi)各專項建設(shè)的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、工作重點(diǎn)以及重大舉措，逐步形成按規(guī)劃統(tǒng)籌項目、按項目安排資金的投資管理新格局。明確每年涉農(nóng)資金整合安排的重點(diǎn)領(lǐng)域和項目，以規(guī)劃定項目，圍繞項目整合資金；另一方面，要結(jié)合羅霄山片區(qū)總體規(guī)劃和精準(zhǔn)扶貧工作，重點(diǎn)支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，集中財力建好幾個重點(diǎn)項目，打造幾個優(yōu)勢區(qū)域，形成示范帶動效應(yīng)。同時，兼顧偏遠(yuǎn)邊窮地區(qū)的發(fā)展需求，防止資源過度集中優(yōu)勢地區(qū)，保證協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.以協(xié)調(diào)為手段推動整合。涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，要求各涉農(nóng)單位進(jìn)一步解放思想，樹立大局意識和全縣一盤棋的思維，破除部門利益觀，摒棄本位主義，敢于擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)資金積聚、規(guī)模擴(kuò)張、釋放效益。要牽頭做好宣傳和解釋工作，營造濃厚的工作氛圍，通過宣傳涉農(nóng)資金整合的積極效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高位推動，讓“整合”概念不局限在財政部門，促使更多的涉農(nóng)部門認(rèn)識到資金整合的重要性。要實(shí)行問責(zé)制，對少數(shù)涉農(nóng)部門不服從工作大局，暗中阻撓整合工作或畏首畏尾、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)?，要進(jìn)行責(zé)任追究。

3.以績效為導(dǎo)向進(jìn)行監(jiān)管。要結(jié)合預(yù)算績效管理改革和財政資金競爭性分配等改革的先進(jìn)理念，加強(qiáng)財政涉農(nóng)資金的全程績效管理，對項目的可行性和績效目標(biāo)進(jìn)行評估，明確資金投入、預(yù)期績效等內(nèi)容。要完善監(jiān)管機(jī)制，將監(jiān)管關(guān)口前移，切實(shí)加強(qiáng)事前監(jiān)管力度；發(fā)揮財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，對各項涉農(nóng)專項資金的安排使用情況跟蹤檢查和“回頭看”，確保整合資金的使用績效。

（作者單位：江西省會昌縣財政局）

責(zé)任編輯：洪峰