扶貧項目影響評估的核心問題與邏輯框架

陸漢文　岳要鵬

摘要：扶貧項目影響評估是實施精準扶貧精準脫貧方略的迫切需要。本研究認為，資源-機會競爭與成本-風險分配是開展扶貧項目影響評估的核心問題。沿著扶貧項目實施的邏輯鏈條，甄別各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者，可以構(gòu)建出以資源-機會競爭和成本-風險規(guī)避為核心的扶貧項目影響評估總體框架。根據(jù)該框架，可以清晰揭示扶貧項目在不同環(huán)節(jié)對不同群體產(chǎn)生的不同影響及這種影響的實現(xiàn)機制與條件，從而對其扶貧效果做出科學評價，并為后續(xù)政策和項目提供科學依據(jù)。

關(guān)鍵詞：扶貧項目影響評估；資源-機會競爭；成本-風險分配；評估框架

一、引言

黨的十八大以來，我國逐步確立精準扶貧、精準脫貧方略，構(gòu)建了適應全面建成小康社會奮斗目標的貧困治理體系。從邏輯上看，精準扶貧、精準脫貧包含三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即貧困人口精準識別與動態(tài)管理、貧困問題精準干預、扶貧效果精準評估。在管理實踐中，扶貧效果精準評估既是精準扶貧、精準脫貧管理過程的終點，也是貧困人口精準識別與動態(tài)管理、貧困問題精準干預的重要反饋環(huán)節(jié)，具有非常重要的作用。然而，因貧困問題復雜性和投入不足等因素制約，我國扶貧開發(fā)實踐長期存在重項目投資建設(shè)、輕項目評估的普遍現(xiàn)象。相應地，關(guān)于扶貧項目評估的研究也頗為薄弱。

在國外，扶貧效果評估是隨著社會影響評估的興起、發(fā)展而逐步受到重視的。20世紀七八十年代，隨著環(huán)境影響評估在美國等西方國家的推行，聚焦項目對利益相關(guān)者的日常生活、社會結(jié)構(gòu)等方面改變狀況的社會影響評估應運而生。世紀之交，IOC（社會影響評估指導原則跨組織委員會）成立并發(fā)展出一套基本的社會影響評估比較法模型①。Charles Harris等人探索了參與式評估方法的應用②。Henk Becker等人分析了地理信息系統(tǒng)分析法、社會經(jīng)濟模型、計算機模擬和公共仲裁等方法在社會影響評估及預測方面的應用③。世界銀行等發(fā)展援助機構(gòu)構(gòu)建了扶貧項目影響評估的分析框架④。世界銀行還開發(fā)了一系列貧困影響評估的計量分析方法。在國內(nèi)，施國慶等人較早探討了工程項目社會評價的相關(guān)問題⑤。汪三貴、李小云等人分析了財政扶貧資金的瞄準和使用效率問題①。王小林、徐麗萍使用傾向得分匹配法（PSM）對山西省扶貧項目進行了減貧效果影響評估②。王曉毅等人從制度建設(shè)、人員培訓、組織試點和規(guī)范評價等方面提出了推動貧困影響評價的建議③。

本研究擬在借鑒國內(nèi)外社會影響評估理論和實踐成果的基礎(chǔ)上，就扶貧項目影響評估的兩個基本問題進行討論：一是扶貧項目影響評估的核心問題，二是扶貧項目影響評估的邏輯框架。

二、扶貧項目影響評估的核心問題與關(guān)聯(lián)理論

闡明扶貧項目影響評估的核心問題，并根據(jù)相關(guān)理論揭示該核心問題的含義和科學性，是構(gòu)建扶貧項目影響評估邏輯框架、確定評估流程與方法進而開展評估實踐的前提和基礎(chǔ)。

（一）扶貧項目影響評估的核心問題：資源-機會競爭與成本-風險分配

不論何種扶貧項目，歸根結(jié)底總是表現(xiàn)為扶貧資源（資金、產(chǎn)品、服務）和發(fā)展機會的供給。項目類型不同，供給鏈條的長短不一。沿著這個鏈條，有很多行為主體（利益相關(guān)者）力圖從扶貧資源中獲益，既包括正當獲益（如貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承包商、供應商的經(jīng)營利潤），也包括不正當獲益（如非貧困戶冒充貧困戶占有扶貧資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承包商以次充好等）。從這個角度看，扶貧項目實施的過程也就是利益相關(guān)者圍繞資源和機會展開競爭的過程。競爭的規(guī)律與結(jié)果在很大程度上決定著扶貧項目的實際績效。

扶貧項目實施也有自身的成本和風險。成本方面，一是有些類型的扶貧項目需要目標人群投資投勞，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、扶貧搬遷項目等；二是參與扶貧項目需要付出一定的機會成本，如接受甲行業(yè)的技能培訓就可能失去了在乙行業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機會。與成本及機會相對應的還有風險問題，如扶貧搬遷可能帶來債務負擔，創(chuàng)業(yè)投資可能遭遇市場需求和價格劇烈波動帶來的虧損等。不論成本還是風險，其分配都有自身的規(guī)律性，這種規(guī)律性深刻影響著扶貧項目的實際績效。

（二）扶貧項目影響評估的關(guān)聯(lián)理論

從資源-機會競爭與成本-風險分配這個核心問題出發(fā)，與扶貧項目影響評估相關(guān)聯(lián)的理論主要包括利益相關(guān)者理論、能力貧困理論和參與式發(fā)展理論。

1.利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者理論發(fā)端于公司治理研究，是對傳統(tǒng)的“股東至上主義”公司治理模式的調(diào)整。按照弗里德曼的思想，廣義的利益相關(guān)者涵蓋了員工、消費者、受企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟目標影響的居民、社區(qū)、環(huán)境、政府等④。據(jù)此思想，扶貧項目產(chǎn)生的利益相關(guān)者既包括扶貧對象這個核心利益相關(guān)者，也包括其他居民（如非貧困農(nóng)戶等）、社會組織、企業(yè)等其他相關(guān)行為主體。扶貧項目影響評估既要重點關(guān)注項目對目標群體（扶貧對象）脫貧的影響（正向的影響）和可能返貧的影響（負向的影響），也要關(guān)注對目標群體之外的相關(guān)主體（如涉及的非貧困人口）的正向影響（獲益）和負向影響。

2.能力貧困理論。能力貧困理論由阿馬蒂亞·森提出。森認為，以人均收入來分析貧困問題，存在明顯的缺陷，它不能解釋“在糧食供給沒有減少的情況下，饑餓為何發(fā)展，以及為什么一些人啼饑號寒，而另外一些人卻腦滿肥腸”⑤。為此，森提出了能力貧困的觀點，認為貧困是個人基本發(fā)展能力的喪失，減貧就是擴展人們從事其珍視事情的可行能力，體現(xiàn)在免于饑荒與疾病、接受教育和獲得市場機會、參與政治等多個方面⑥。實施扶貧開發(fā)是要緩解甚至消除扶貧對象因發(fā)展能力剝奪或缺失而在資源-機會競爭與成本-風險分配實踐中呈現(xiàn)出的弱勢地位，進而在收入、消費、教育、健康、環(huán)境等方面呈現(xiàn)出的多維貧困狀態(tài)。相應地，扶貧項目影響評估也需要將不同維度的內(nèi)容納入進來。

3.參與式發(fā)展理論。參與式發(fā)展理論關(guān)注減貧與發(fā)展過程中的“參與”和“賦權(quán)”，認為讓目標群體參與發(fā)展干預（扶貧項目）全過程且做出應有貢獻是項目成功的重要因素①。按照該理論，貧困干預須關(guān)注地方性知識，發(fā)揮項目目標群體的主體性作用，倡導建立利益主體公平參與機制，注重保護弱勢群體的機會和權(quán)利。進而，扶貧項目實施效果也與相關(guān)主體的參與程度密切相關(guān)，扶貧項目影響評估須充分考慮目標群體的參與狀況。

利益相關(guān)者理論、能力貧困理論和參與式發(fā)展理論從不同側(cè)面對扶貧項目影響評估提供了理論支持。利益相關(guān)者理論的啟示在于，扶貧項目具有不同層次或類型的利益相關(guān)主體，其利益都會受到扶貧項目的影響，因而需要對不同的利益相關(guān)者分別開展影響分析。能力貧困理論揭示了扶貧項目影響的復雜性、綜合性、多維性，要從項目全過程和多維度進行評估，既要關(guān)注結(jié)果，也要關(guān)注過程；不僅關(guān)注收入，而且關(guān)注消費、教育、醫(yī)療、環(huán)境等維度。參與式發(fā)展理論為扶貧項目影響評估提供了一個重要的分析角度，即貧困人口參與狀況與扶貧項目實施效果密切相關(guān)，與他們參與資源-機會競爭的能力密切相關(guān)。

三、扶貧項目影響評估的邏輯框架

在減貧與發(fā)展援助的實踐中，一些國際援助組織提出了較有影響力的扶貧項目影響評估工具，如世界銀行的貧困與社會影響評價框架（PSIA）、瑞士發(fā)展署的邏輯框架法以及亞洲開發(fā)銀行的利益相關(guān)者評估法等。世界銀行貧困與社會影響評價框架（PSIA）的提出旨在倡導對貧困現(xiàn)狀及其產(chǎn)生原因進行分析，并在此基礎(chǔ)上制定相應的發(fā)展援助策略。該評估框架包括社會政治分析和經(jīng)濟分析，其中社會政治分析包括制度分析、政治經(jīng)濟分析、利益相關(guān)者分析和參與式貧困評價等②。瑞士發(fā)展署提出的邏輯框架法按照項目實施流程對項目主要環(huán)節(jié)（投入、活動、產(chǎn)出、效果以及影響）進行分析，揭示各個環(huán)節(jié)之間的因果鏈條，評估不同層面的影響③。亞洲開發(fā)銀行提出的利益相關(guān)者評估法則強調(diào)對項目相關(guān)利益群體進行識別和界定，確定利益相關(guān)者的構(gòu)成（如主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者等），分析項目對不同利益相關(guān)者產(chǎn)生的不同影響④。這些分析框架分別從扶貧項目影響的維度、過程、群體等不同角度提出，為開展扶貧項目影響評估提供了有益工具。

圖1是從我國扶貧開發(fā)實際出發(fā)，以資源-機會競爭、成本-風險分配為核心，整合瑞士發(fā)展署和亞洲開發(fā)銀行已有分析工具形成的扶貧項目影響評估的三層次邏輯框架。如圖1所示，左側(cè)是扶貧項目邏輯過程。開發(fā)式扶貧項目旨在通過針對性干預活動實現(xiàn)減貧目標，這其中有一個較長的邏輯鏈條。首先是項目投入，包括政府政策、財政扶貧資金和農(nóng)戶自籌資金、勞動等。其次是項目活動，這是項目投入的載體，是項目發(fā)揮作用的具體方式，例如組織開展的培訓活動、修建房屋或道路的工程項目等。第三是項目產(chǎn)出，這是項目投入經(jīng)由項目活動而形成的轉(zhuǎn)化物，例如完成培訓課程的勞動力、完工的房屋或道路等。最后是項目影響，包括直接影響和減貧成效。直接影響即項目產(chǎn)出所直接針對的問題的緩解程度，如培訓項目相關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)經(jīng)營或就業(yè)活動的改善、道路項目相關(guān)聯(lián)的交通運輸活動的增加等。減貧成效即直接影響最終產(chǎn)生的經(jīng)濟社會及生態(tài)效益，如目標人群的收入是否增加了、多維貧困是否緩解了、是否脫貧了。中間是扶貧項目的影響機制。如前所述，扶貧項目通過資源-機會競爭和成本-風險分配這兩種機制產(chǎn)生實際影響。這個過程中，政策環(huán)境和基礎(chǔ)能力是關(guān)鍵影響因素。一般來講，扶貧對象的基礎(chǔ)能力較弱，在資源-機會競爭和成本-風險分配中處于劣勢地位?；诖?，就需要針對資源-機會競爭和成本-風險分配的具體機制設(shè)計出差異化的精準扶持政策，幫助扶貧對象克服弱勢地位。右側(cè)是利益相關(guān)者。在扶貧項目實施的不同環(huán)節(jié)，其利益相關(guān)者既有一致性，也有差異性?？偟膩砜?，項目各階段的利益相關(guān)者大體包括政府、社會力量、扶貧對象、鄰近人群、市場主體。政府和社會力量是外部幫扶者。扶貧對象是目標人群，是預期受益者。鄰近人群則指與扶貧對象生產(chǎn)生活在一起，可能參與項目實施并獲取收益的非貧困人口?；A(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施這類項目具有很強的公共產(chǎn)品屬性，必然有非貧困人口參與。產(chǎn)業(yè)項目涉及規(guī)模效益、市場機制等，也會有非貧困人口參與。即使是針對個人且其收益可有效內(nèi)部化的技能培訓項目，也會因為搭便車或精準識別困難等原因而存在鄰近人群獲益的可能。市場主體指在扶貧市場上，以有償方式提供扶貧產(chǎn)品和服務的企事業(yè)單位和社會組織等，例如承擔基礎(chǔ)設(shè)施項目的工程施工單位、承擔技能培訓項目的學?；蚺嘤枡C構(gòu)、參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的龍頭企業(yè)等。

扶貧項目影響評估就是要抓住圖1所示三個層次，闡明扶貧項目邏輯過程的各個環(huán)節(jié)，分別列出各環(huán)節(jié)具體利益相關(guān)者，然后在辨析各利益相關(guān)者基礎(chǔ)能力差別和政策環(huán)境的基礎(chǔ)上，按照資源-機會競爭和成本-風險分配兩條線索，評價扶貧項目實現(xiàn)預期目標的程度，評價比較扶貧對象和鄰近人群的獲益程度。

四、簡要結(jié)論

資源-機會競爭與成本-風險分配是探討扶貧項目影響機制和開展影響評估的核心問題。本研究認為，沿著扶貧項目實施的邏輯鏈條，即項目投入、項目活動、項目產(chǎn)出、項目影響，區(qū)分各環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者，進而圍繞這些利益相關(guān)者對資源機會展開的競爭和對相關(guān)成本和風險的規(guī)避，可以清晰揭示出扶貧項目在不同環(huán)節(jié)對不同群體產(chǎn)生的不同影響及這種影響的實現(xiàn)機制、條件等，從而對其扶貧效果做出科學評價，并為后續(xù)政策和項目提供科學依據(jù)。

扶貧項目影響評估不僅測量貧困人口減少和貧困程度減輕的情況，而且能夠在結(jié)果和干預項目之間建立因果關(guān)系，從而確認減貧結(jié)果并非其他因素（如整體經(jīng)濟發(fā)展）引起的。影響評估還能夠揭示不同類型扶貧對象在扶貧項目中的行為差異和收益程度，揭示不同扶貧項目、不同資金使用方式、不同扶貧措施的效果的差異，因而可用作改善項目設(shè)計、完善資金使用方式、尋找高效扶貧措施的手段。因此可將扶貧項目影響作為實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧的倒逼反饋機制。

制約扶貧項目影響評估結(jié)果可靠性、有效性的因素很多，利益相關(guān)者是根本性力量。若評估者或評估組織者就是扶貧項目的設(shè)計實施者，不好的評估結(jié)果會直接損害他們的利益，那么就很難保證評估結(jié)果的可靠性。因此，扶貧項目影響評估內(nèi)在地要求由無直接利益關(guān)系的第三方開展評估，并且要求評估結(jié)果的好壞不影響第三方的利益。換言之，第三方評估不僅要求評估者不是項目的設(shè)計實施者，并且要求評估者可以不受利益相關(guān)者的干預。這就要求在推行第三方評估時引入信息披露機制、競爭機制和對評估結(jié)果的追責機制，保障第三方可以獨立自主開展評估并具有提出可靠評估結(jié)論的利益機制。

（作者單位：華中師范大學減貧與發(fā)展研究院；鄭州輕工業(yè)學院政法學院）

責任編輯：洪峰